论环境保护与人权保障之关系三研究与分析.docx

省人民政府水行政主管部门建立水土保持
论环境保护与人权保障之关系三
　　于上开旨趣之下，立法机关应本于保护义务，就伴随高度工业化或过度开发而产生对环境或卫生的危害，以及科技设施所引发的危险，于法律中作必要的防护规范，并授权行政机关采取危险防止或危险管理的措施，以维护人民的权益[67][67].于此规范中，法律若赋予主管机关作为或不作为的裁量权者，由于裁量之授予，旨在使行政机关于法律授权范围内，得以依个别的具体情况，斟酌决定法律效果之是否发生或如何发生，故其所为的决定，原则上仅涉及当否的问题。惟基于法治国原则及保障人民基本权利的旨趣，行政机关于行使裁量权时，仍须合乎法律规定的意旨，并遵守一般法律原则，就此而言，人民享有请求行政机关为「无瑕疵裁量」之公法上权利，特别是行政法规如寓有保护第三人的意旨者，行政机关在行使裁量权时，尤应考量人民所受干扰或危害之程度及范围，否则其所为的裁量决定，难谓无瑕疵之处。尤有进者，法律规范的目的若系为保障人民生命、身体及财产等法益，且对主管机关应执行职务行使公权力的事项为明确的规定，该管机关公务员依此规定对可得特定之人负有作为义务，则于人民生命、身体、健康或财产等法益，遭受重大危害时，行政机关即应作出特定处分或采取一定的措施，并无不作为的裁量空间(所谓「裁量萎缩」或「裁量减缩至零」)。于此情形，人民除享有请求行政机关为一定措施的公法权利外[68][68]，于公务员因故意或过失怠于执行职务或拒不为职务上应为之行为，致特定人之自由或权利遭受损害者，被害人自得向国家请求损害赔偿[69][69].至于法律规范保护目的的探求，则应就个别情形而定。如法律明确规定特定人得享有权利，或对符合法定要件而可得特定之人，授予向行政机关为一定作为之请求权者，其规范目的在于保障个人权益，固无疑问;如法律虽系为公共利益而设之规定，但就法律之整体结构、适用对象、所欲产生之规范效果及社会发展因素等综合判断，可得知亦有保障特定人之意旨时，该特定人若主张其权益因公务员怠于执行职务而受有损害者，国家亦应负赔偿责任[70][70].
　　以上的论述，主要着重于国家保护环境义务的客观面向，以及人民在「行政法上」所享有的保护请求权。惟在宪法学理上较具争议的问题是，人民是否相对取得「宪法上」的保护请求权?特别是能否请求立法机关为一定的保护立法?对此问题有部分学者认为，基本权利客观要素的功能，旨在强化国家对于基本权利内涵的保护，国家如未尽保护义务，无异是对人民权利的侵害，从而人民基于国家的保护义务应享有向国家(包括立法机关)请求保护的权利[71][71].反对见解则认为，从客观的保护义务再回导至内容更为广泛的主观权利，乃是对基本权利的内涵作一种前所未有的变革，恐非所宜。若谓权利的主要作用在于可透过司法途径予以贯彻，则保护义务「主观权利化」的结果将是国家权力平衡状态的改变，进而可能使原本以立法机关为中心的保护机制，转变成为以司法机关为主轴的保护体系[72][72].基于对立法权形成自由的尊重，人民不宜享有请求保护的「权利」。
　　宪法上保护请求权的问题，因涉及宪法解释理论的发展与国家权力结构的变迁，颇为复杂与争议性，故上开见解何者为是，初难遽下断言，惟以下几点，或许是吾人在考量此等问题时所应加以斟酌者。首先，如前所述，所谓(客观的)保护义务，乃是从基本权利的「主观面」予以推演而获致，此种推演乃是因主观的权利面对于人民的保障「有所不足」，因而藉由宪法解释的方法扩张基本权利的「功能面向」。若谓人民能援引国家的保护义务，得到另模拟原本主观基本权利范围「更广的」保护请求权，在逻辑上似有所矛盾。除开宪法解释论理逻辑上的问题外，其实人民是否享有向立法机关请求保护的权利，其问题的关键主要有二，一是立法机关与司法机关(特别是大法官或宪法法院)之间权力分立的问题;一是涉及立法怠惰的国家赔偿问题。按吾人若承认人民享有此种保护请求权，而得以透过司法救济途径请求立法机关制定一定的法律[73][73]，则将造成司法机关干预立法形成自由的问题，从而会对宪法体系中权力重心状态与制衡关系，有所影响。其次，若谓人民享有请求立法机关制定保护法律的「权利」，则当发生立法怠惰的情事，势必引发国家赔偿的问题，其是否会造成国家过重的负担，亦值考量。例如台湾酸雨情形严重，人民是否可以本于保护请求权，主张立法者未尽保护义务(空气污染防制法律有所不足)，致其权利受到损害而请求国家赔偿[74][74].
　　五、环境权作为一种程序权
　　关于环境权内涵的建构，基本上可以从两方面观察，一是从实质的内涵，另一则是从程序保障的层面。以上的阐释，大体集中在实质内容方面，姑不论所谓环境权的内涵如何，吾人所应关心的问题尚有，如何将此等权利予以落实、贯彻，就此而言，「程序机制」的考量，恐怕也是相当重要的问题。尤其是有关环境品质的评断，乃是一种价值判断(value judgement)的问题，很难以法律语言予以描述，加上因文化及生活水准的差异，往往亦无法得出单一、明确的决定，是以，透过程序机制的运作，或许可以获得相对令人满意的结果。基于此项考量，「环境权」的保障应具有程序权的旨趣，其内容至少应包含参与有关环境决策的权利、参与「环境影响评估程序」的权利，同时亦应涵盖信息权(right to information)，特别是在发生环境风险之前，有被告知的权利。此外，法律救济的权利更是不可或缺的程序机制，特别是「公益诉讼」制度的建立。
　　六、小结
　　综据上述，本文认为「环境权」概念的承认，在环境问题亟待解决的今日，诚有其意义，特别是透过宪法上的明文规定，可以发挥一定程度旳教育与规范作用[75][75].惟应指出者，此种权利并不是一种「绝对权」，其仍须与其它权利相互权衡协调[76][76].事实上，现行宪法中有关人民基本权利之规定，在环境保护上即已扮演相当重要的角色。此等权利若能予以落实，且作所谓「合乎环境保护」的解释，则是否承认「环境权」的问题，将只是次要或表面问题。换言之，与其追寻空泛、笼统的「环境权」，不如将心力放在如何贯彻现有人权规定的课题上，特别是我国目前在空气污染防制法(第七十四条)及废弃物清理法(第三十四条之一)中均已承认「公益诉讼」制度，故如何透过此一机制，发挥环境保护与人权保障的目标，应是吾人当前所要致力的重要课题。当然，于此关连性上，行政法院将扮演关键的角色，换言之，行政法院若能体察环境保护与人权(特别是生存权)的紧密关系，将可使环境议题与人权保障相互结合，使人权理念在具体环境问题上发挥规范作用。
　　肆、国际人权的发展与环境保护课题
　　以上问题的讨论，主要是集中在宪法的层面，亦即以国内法为重心。惟如所周知，环境污染问题并无国界，尤其是空气污染或气候变迁等问题，乃是全球性的问题，非单一国家所能独立解决者，是以，各国之间如何合作，共同保护全球环境，已经是国际上相当重要的议题，而所谓「国际环境法」更是当前国际法上极为热门的学术领域。值得注意的是，联合国人权委员会「防止歧视及保护少数次委员会」(UN Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities)近年来对于人权与环境之间的关系，进行多方的研究，并提出多份报告，其中1994年所提出的「最终报告」(一般称为「Ksentim报告」)，尤有参考的价值。该份报告系以国际人权法、各国人权法及国际环境法为基础所作的研究报告。报告中指出环境问题及其因应之道，已经不再只是北半球工业国家的课题，而是一项全球性的问题。而环境法的问题亦应转而从人民享有健康及健全环境的权利观点来思考。此种权利原属于现存国际法的一部分，可以由现有人权的主体直接主张之，而其实质的内涵则包括发展权、生存权、健康权等;从程序的观点则又包括正当法律程序、公共参与权及有效救济的权利等。此外，该份报告并提出「人权与环境基本原则草案」(Draft Principles On Human Rights And The Environment)[77][77]，提供各国日后在此一议题上的遵循方向[78][78].以下试从国际人权的发展，略述人权与环境问题之间的关系，藉以扩展理解相关问题的视野。
　　从人权国际化的观点而言，自1970年代开始，人权发展迈入第三阶段，开发中国家提出「民族权」(Rights of Peoples)的观念，挑战西方国家以个人权利为中心的政治哲学思想，人权理念日益脱离传统传统自然法观念，加上人类面临许多全球性的共同问题，人权的内容乃从个人权利扩大到「集体人权」，发展出发展权、和平权、资源权、环境权、人类共同遗产权及民族权等「第三代人权」。一般而言，所谓「三代人权」说法系由法国人权学者Karel Vasak于1977年所提出，其以法国大革命的口号「自由、平等、博爱」为基础，将人权的内涵及发展作三阶段的划分：一、以西方价值为取向的「消极人权」，其本质在于争取个人自由，不希望国家加以干预，此乃相当于「公民政治权」(civil and political rights)，是为「第一代人权」。二、需要国家积极有所作为或给付，力求社会平等的「积极人权」，相当于「经济、社会及文化权」(economic， social， and cultural rights)，是为「第二代人权」;三、建立在「社群」、集体的「连带关系」与「同胞爱」的基础上，并透过国际社会的共同努力始能落实的「和平权」、「环境权」，以及所谓民族的「自决权」(right to self-determination)，则属「第三代人权」[79][79].严格言之，此种三代人权的区分，只是观察角度与着重点的不同，并非泾渭分明，其相互之间容有重叠的地方，不过，吾人仍可以此三代人权为基础，尝试阐述人权保障在环境保护上的关系与作用[80][80].
　　一、第一代人权与环境保护之关系
　　公民及政治权利对于环境保护的重要性在于，其足以建构一个对环境较为友善的政治秩序，此等权利的实现，诸如生存权、集会结社权、言论自由、政治参与、人身自由、平等权、司法救济权等，可以使一些关心环保议题的团体表达反对环境破坏声音，这些权利的保障，乃是有效表达环保诉求的必要先决条件(necessary preconditions)。反之，对于这些权利的压制，甚至剥夺，则可能会伴随着环境的破坏[81][81].除了政治权利外，诸如财产权的保障对于环境保护亦可发挥一定程度作用，盖财产权本身的内涵，即蕴含有人类与自然世界之间的关系，而财产权的保障亦含有依财产原有利用方式的意旨。不过，亦有学者提出警告，认为财产权的保障有如「刀之两刃」(two-edged sword)，此项权利的保障亦可能被私人投资开发者引为阻碍环境保护的依据，例如拒绝国家将其土地划为国家公园或自然保育区[82][82].是以，国家基于环境保护之需要，于必要时对人民财产权予以限制，并不违反国际人权理念[83][83].
　　以上所述，基本上是从传统人权的观点出发，严格言之，人权理念的缘起与发展，初始并非直接涉及环境保护的问题，是以，在人权与环境保护的关连性上，或许必须对人权的内涵重新加以诠释(reinterpretation)，赋予新的内涵，使之切合环境保护的需求。例如当国家疏于防止高毒性物质进入饮用水源时，则可视为对人民生存权的侵害，换言之，生存权的内涵应包括有权居住在一个健康、无污染且生态平衡的环境中。在欧盟的领域中，曾发生一则因国家怠于维护人民健康权所生的国家赔偿事件：Lopez-Ostra v. Spain案[84][84].于该案中，原告Lopez-Ostra女士主张：位于其住家数公尺外的一家皮革工厂所排出的废气，严重损害其身体健康，遂以国家未尽保护之责为由，请求西班牙政府赔偿，遭到拒绝，乃再向欧洲人权法院起诉，结果欧洲人权法院以西班牙政府违反欧洲人权公约第八条规定为由，判决西班牙政府应赔偿原告四百万pestetas(西班牙币)[85][85].
　　除此之外，其它人权亦可作「合乎环境保护的解释」，例如平等权可以作广义理解，包含平等接近自然的权利;表现自由涵盖表达反对环境破坏意见的权利;宗教自由亦可以有环境保护的面向，如透过宗教的教义，宣扬尊重生命、爱护自然的理念。
　　二、第二代人权与环境保护之关系
　　在经济、社会及文化权利方面，此所谓「第二代人权」旨在保障人类的福祉(human well-being)，诸如健康权(right to heath)、享有适合生活条件的权利(right to decent living conditions)及享有适合工作环境的权利(right to decent working environment)，这些权利保障的实践均有助于维护良好的环境条件。例如基于健康权的旨趣，国家应该采取一定的措施，保护其人民免于有害健康的环境，并且提供良好的生活环境，以增进人民在生理上及精神上的福祉，凡此均有赖国家的环保政策，包括维护自然生态体系，如野生动植物的保护，或避免人民受到辐射的污染等。其次，受教育权(right to education)的保障，则有助于提升国民的环保意识，并传授环境保护的知识与方法，由于此类人权的内涵直接关涉到人类的福祉，属于一种「量能建构」(capacity-building)的积极权利，因此相较于前述消极的人权更能贴近环境保护的课题[86][86].不过，此等权利的实践仍有待国家的作为，故其实践的可能性，仍有待观察与推动。
　　三、第三代人权与环境保护之关系
　　所谓「第三代人权」基本上乃是一种「集体的自决权」(the collective right to self-determination)，根据学者的观察，此种权利可以在两方面对环境保护有所贡献。首先，对于殖民地国家而言，透过此种权利可以让殖民地国家获得自决权，自由管理其自己的土地与资源，从而可以排除或限制外来的投资与开发，以维护其自然的生态环境。
　　其次是在一国之内承认某特定原住民族(indigenous people)在其所居住的区域享有一定程度的政治、经济自治权。透过此种权利的承认与赋予，可以让原住民族依其固有传统的生活方式，维持其生存的环境，免于受到工业文明的污染和破坏。联合国国际劳工组织于1989年所修订的「原住民及部落人民公约」(Convention No. 169 Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries)[87][87]、1994年提出于联合国的「原住民权利宣言草案」以及各相关国际人权文件，均强调原住民族应享有自由处置自然资源的权利，拥有一个有利其发展的普遍良好环境[88][88].由此可知，国际社会逐渐重视原住民族的自决权、资源权、发展权、文化权、环境权及和平权。不过，从国际法的观点而言，原住民族似乎尚未取得可资贯彻「权利」，换言之，国际社会迄今仍仅将原住民族当作「保护的客体」，而非「权利的主体」，因此，原住民族的法律地位必须在国际法上有所提升，才能透过自决权的行使达到环境保护的目标[89][89].当然，原住民族权利的保护，于一定情形下亦可能与环境保护有所冲突，特别是在野生动物保护的问题上。总之，在第三波人权发展的潮流中，原住民族权利与环境保护的关系，颇为微妙，此种基于民族发展与有限资源利用的需要，而建构的联带关系权利，其与环境保护相互牵动的关系如何，值得吾人注意[90][90].
　　伍、环境保护与人权保障的趋势与难题—代结论
　　本文旨在对环境保护与人权保障之间的冲突与调和进行分析，根据以上的论述可知，在所谓环境国家的发展趋势之下，乃至于承认国家有保护环境的义务，自宪法保障基本权利的观点以言，容有若干问题值得探讨与厘清。盖宪法委托国家从事环境保护工作的目的，在于经由国家维护自然资源，以确保个人生存的空间，进而使个人得以行使其自由权。因为，如果环境遭到不可回复的破坏，进而威胁到人类的生存时，人民纵使拥有充分的行为自由，亦无从行使。然而，从国家权能的面向以观，国家为履行其环境保护的宪法任务，必须采取许多防制的措施，故环境国家的权能自然呈大幅扩张的趋势。固然，在环境政策上所谓「合作原则」的主导下，国家可以藉助民间团体从事环保工作，不过，自国家行政的角度予以观察，在环境保护的理念之下，国家行为的态样及管制手段的类型，自然也会渐次扩大，相形之下，个人基本权利受到限制及侵害的可能性，则随之增加。由此可知，环境议题与人民基本权利之间乃呈现一种「利弊互见」(Ambivalenz)的现象，其间如何加以调适，诚为建构所谓「环境宪法」所要面临的主要课题之一。
　　由于本文的内容主要集中在基本权利体系的论述，故比较偏重宪法理论的释义学分析，惟若从环境保护与人权保障的发展趋势以观，特别是在环境保护与人权保障的「国际化」上，仍有诸多值得探讨的议题，因碍于篇幅，仅略述如下，以作为笔者进一步研究的基础：
　　首先，国家对于环境的保护，究系基于人类生存的考量?抑或为保护环境而保护?对此在学说上素有「人类中心论」(Anthropozentrismus， anthropocentrism)与「生态中心论」 (?kozentrismus， ecocentrism)的争议[91][91]，而其焦点通常集中在「环境本身」得否为「权利主体」的问题上[92][92].按从认识理论(Erkenntnistheorie)的角度以言，环境只有在人类予以取用时，方有其价值。其次，综观当前宪法规定及其规范意旨，可知其仍是构筑在「以人类为本」的理念之上。再者，主张以「环境」作为权利主体，则其必须克服的问题是「由谁来代表环境主张权利」?而此一「技术问题」的制度设计，难免受到「人本」思想的左右。是以，当「环境」(例如野生动物)与人类的利益发生冲突时，如何取舍，基本上是由「人类」来作决定，仍是「人类」与「人类」之争[93][93].不过，由于人类必需使用环境，利用天然资源始能生存，故人类若肆意破坏环境，只会遭到环境的「反扑」，故保护自然环境不受破坏，应可构成人本思想的基本价值，所谓「具有责任的人类中心论」(der verantwortete Anthropozentrismus)的思想，为环境国家的基础要素[94][94]，「人定胜天」的观念应有改变，人类与环境之间应是和谐相处而非相互竞争的关系，准此以言，所谓「人本取向」与「环境取向」之争，应是一种「取舍」与「比重」的问题，而非处于对立的局面[95][95].
　　其次，环境国家在今日所要面临的重要课题是关于「对下一代责任」的问题。质言之，当国家的决策如果会造成难以回复的环境破坏，或导致自然资源耗尽的危险时，国家是否应对下一代负责[96][96]?即值研究。按科学的发展，存有若干科技上的风险，由于其所具有的长时期效应，不仅会危害到今日生存的人类，甚至会对未来的世代构成危险;另外尚有若干危害，由于目前的认知与技术能力不足，尚难确知其危害性，不过随着科技与知识的发展，日后将逐渐察觉其危害的严重性。于此类问题中，最重要且最常被提出讨论者，乃放射性废料(特别是核废料)的最终处置问题，例如鐪(Plutonium)废料的处理，其危险性甚至延及数千年以后[97][97]，于此所要探讨者，乃国家保护人民安全的任务，是否应扩及数千年以后的人民?抑或仅局限于现在生存的人民?一般而言，吾人若可从宪法导出国家有保护人民基本权利的义务，则此项义务的对象似无仅限于现在生存人类的道理，亦即，宪法所保障的范围非不能及于「对后代的保护」(Nachweltschutz)[98][98].固然，对于下一世代的人类而言，其并未享有主观的防御权，然而，国家的保护义务既然源自宪法的客观价值决定，则对环境有影响的行为若具有可预测性，同时可能对下代子孙产生无法忍受的风险时，国家(于今日)仍负有防范此种风险发生的义务。特别是国家之所由存在，旨在保护个人法益的不可侵犯性，则对于若干构成个人权益损害的风险，国家虽无法确知其发生的时点，但可以预知该风险对于某人或某多数人造成危害者，国家仍须提供保护之措施。换言之，若谓国家保护人民安全之目的，旨在确保人民免于受到危害，而非保护特定人的安全者，则国家的保护目的自应及于未来。是以，即使未来世代的人类(当事人!)尚未存在，从而在宪法的层面缺乏主观保护请求权，惟此乃涉及个人法益如何保护的问题，尚不足以影响国家应负保护义务的事实[99][99].总之，从「永续发展」(sustainable development)的观点以言，「隔代衡平」与「世代衡平」(inter-generational and intra-generational equity)观念的强调，避免在人类社会发展的过程中，因过度耗费资源而压缩或剥夺下一代的生存机会，应是维持人类社会永续性的重要关键之一。