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部委级政府门户网站政务公开评估指标体系研究陈 卉1，咸容禹1，于洪奇1，叶兴茂1，杨 征1，张垚垚1，段君君1，王 晶2，张精富3（1.自然资源部信息中心，北京 100812；2.南京市国土资源信息中心，江苏 南京 210005；3.中国人民 大学 公共管理学院，北京 100872）摘 要：评估指标体系研究对推动部委级政府门户网站政务公开工作发挥着积极作用。本文结合国内外政府网站政务公开相关研究成果和评估实践经验，运用层次分析法构建了部委级政府门户网站政务公开评估指标体系，指标体系包括 5 个一级指标和 26 个二级指标，涵盖了政务公开评估的主要范围和内容，本文通过对各指标进行权重赋值，实证评估了相关部门门户网站政务公开工作。评估结果显示，相关部门门户网站在主动公开、依申请公开和平台建设方面表现较好，在公众参与和监督保障方面存在明显短板，需要从系统的角度整体推进政务公开工作。本文提出了提升政务公开意识、强化制度建设与落实、提高主动公开信息的深度和广度、加强互动交流和移动端建设等建议。关键词：政府门户网站；政务公开；评估指标体系；层析分析法中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：2097-1001（2023）04-0010-080 引言国务院关于加强数字政府建设的指导意见1提出全面推进政府履职和政务运行数字化转型，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能，推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平。由第 51次中国互联网络发展状况统计报告可知，中国共有政府网站13 946个2，政府网站作为政务公开的第一平台，在政府信息公开、办事服务、公众参与等方面发挥着十分重要的作用。目前，中国关于政府网站政务公开评估指标体系的研究主要集中在地方和行业的研究，缺乏部委级政府门户网站政务公开评估指标体系的研究。近年来，政务公开政策要求和实践也出现了一些新情况、新变化。鉴于以上情况，本文构建了部委级政府门户网站政务公开评估指标体系，并以实证研究评价了相关部门门户网站政务公开工作，对评估结果进行分析，提出了相关工作建议，对提高部委级政府门户网站政务公开水平提供了指引和参考，对地方和行业政府网站政务公开工作具有一定的借鉴价值。1 国内外研究现状与评估实践1.1 国外理论研究与评估实践在国外研究中，西方国家关于政府网站政务公开的评估起步较早、较全面，主要成果分为两类：从网站信息服务方面探索建立的评估指标研究；制度、理论、技术实践和评估方法等方面的研究。例如，文献 3 对信息内容和易用性标准进收稿日期：2023-05-12；修回日期：2023-06-29基金项目：自然资源部部门预算项目（121101000000180050）第一作者：陈卉（1985），女，高级工程师，主要从事政府网站建设和政务公开研究工作。E-mail:第 4 期2023 年 8 月自然资源信息化Natural Resources Informatization No.4Aug.,2023 11陈 卉，等：部委级政府门户网站政务公开评估指标体系研究第 4 期行了研究，具体指标包括站点内容、服务、隐私性、链接质量、可接入性、设计及可导航性等，提出了美国联邦政府网站评估指标体系。文献 4采用优劣势分析（strength-weakness-opportunity-threat analysis，SWOT）法，提出应采取实用方法进行政务公开。国外许多组织机构都开展了与政务公开相关的评估实践活动，联合国电子政务绩效评估和欧盟政府网站绩效评估具有代表性。历次联合国电子政务绩效评估均以电子政务准备度和电子化参与度为主要评估指标，通过政府网站、通信基础设施、人力素质、电子政务的信息发布、电子咨询和决策支撑能力进行评估。欧盟政府网站绩效评估着重考察各个国家政府网站公共服务能力，评估机制和指标具有强调用户参与，统一评估标准，评估体系的多元性、亲民性和合理性，绩效评估与经济社会发展的密切相关性等特点5。国外研究与实践多以“透明政府”“电子政务”“网站评估”等诠释政务公开相关内容，强调服务理念，重视特殊群体设计，突出在线服务能力。值得注意的是，近年来，中国政府网站建设也逐步实现了由技术导向、内容导向到服务导向的理念转变，提高了政府网站评估在线服务和互动等方面的重视程度。1.2 国内理论研究与评估实践目前，政府网站政务公开评估指标体系的国内理论研究主要集中在地方政府网站评估指标体系研究和行业政府网站评估指标体系研究。例如，文献 6 和 7 运用层次分析法（analytic hierarchy process，AHP）分别对中国省会城市政府门户网站政务公开评估指标体系和市县级政府网站信息服务能力评价体系进行研究，文献 8 和 9 综合运用定量定性、实证分析等方法分别对交通运输行业政府网站绩效评估指标体系和林草行业政府网站建设绩效评估进行研究。国内权威的政务公开评估实践是国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托第三方评估机构开展的国务院组成部门、省级政府年度政务公开评估和国务院办公厅秘书局每半年开展的全国政府网站及政务新媒体运行情况抽查10。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室组织的评估指标体系主要依据中华人民共和国政府信息公开条例11，分为主动公开、依申请公开、解读回应、公开渠道、机制建设等一级指标。国务院办公厅秘书局组织的政府网站抽查指标体系主要依据国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知12，分为发布解读、办事服务、互动交流、功能设计、创新发展等一级指标。国内研究与实践多以“政府网站政务公开评估”“政府网站绩效评估”“政府网站信息服务能力评价”“政府网站检查”等评价政务公开相关工作，评估内容都依据国家文件要求，在具体指标设计上存在细微差别。指标权重设计偏向政府信息公开方面，近年来，服务领域和参与互动方面的重视程度不断提高。2 指标体系构建2.1 构建原则指标体系构建按照系统性、科学性、可操作性的原则，设计部委级政府网站政务公开评估指标体系，促进政府网站建设。2.2 构建思路指标体系构建思路主要包括：落实国家对政务公开工作和政府网站建设的要求，充分借鉴国内外政府网站政务公开相关内容评估指标体系，紧密结合部委级政府网站的业务和建设现状，在政务公开范畴确定评估指标，采用层次分析法设置指标权重。2.3 指标体系确立在部委级政府门户网站政务公开评估指标体系研究中，政务公开是核心内容。国务院办公 12自然资源信息化2023 年 8 月厅印发关于全面推进政务公开工作的意见实施细则的通知对政务公开工作提出了全面、具体的要求，要加强政策解读、回应社会关切、公开平台建设、扩大公众参与、组织领导等工作。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室组织的年度政务公开评估，将公开的主要内容分为主动公开、依申请公开、解读回应。因此，一级指标的确立主要依据国家出台的文件和政务公开实践中的普遍共识，结合扩大公众参与范围的国内外发展趋势，分为主动公开、依申请公开、公众参与、平台建设、监督保障。二级指标的确立更多地考虑国家部委政务公开工作的实际和政府网站的功能建设情况。主动公开的二级指标主要依据中华人民共和国政府信息公开条例要求的主动公开内容。近年来，贯穿行政全过程的政务公开考核日益受到重视，因此，本文在主动公开的二级指标中增加决策预公开指标和政策解读指标。依申请公开指标主要评估各部门通过门户网站公开的申请接收渠道畅通情况和信息公开指南规范情况。国家部委信息化程度及门户网站建设水平都较高，公众参与和平台建设的二级指标设置都增加了难度。与其他评估实践相比，公众参与增加了网站调查、在线访谈或网上直播指标，平台建设增加了智能问答平台建设质量指标。监督保障的二级指标主要衡量社会公众通过门户网站查阅部门政务公开工作的组织保障情况。综合以上情况，本文最终确定部委级政府门户网站政务公开评估一级指标5个、二级指标 26 个，指标如表 1 所示。表 1 部委级政府门户网站政务公开评估指标一级指标二级指标主动公开（A1）规章、行政规范性文件等政策文件（B1）机构简介（B2）行政许可和其他对外管理服务信息（B3）处罚强制信息（B4）财政预决算（B5）行政事业性收费（B6）政府集中采购（B7）公务员招录信息（B8）人大代表建议、政协委员提案办理情况（B9）决策预公开（B10）政策解读（B11）依申请公开（A2）申请接收渠道可用性（B12）信息公开指南质量（B13）公众参与（A3）互动咨询功能和质量（B14）网上调查数量和质量（B15）在线访谈或网上直播数量和质量（B16）13陈 卉，等：部委级政府门户网站政务公开评估指标体系研究第 4 期一级指标二级指标平台建设（A4）信息维护质量（B17）搜索功能（B18）政府信息公开专栏建设质量（B19）智能问答平台建设（B20）第 6 版互联网协议（internet protocol version 6，IPv6）建设（B21）“两微一端”（B22）监督保障（A5）政府信息公开制度公开情况（B23）政府信息公开年度报告公开情况（B24）公开专门机构设置情况（B25）人员培训信息公开情况（B26）2.4 指标权重设计为了客观、准确地对部委级政府门户网站政务公开进行评价，本文采用 AHP 进行分析评价。AHP 是一种解决多目标问题的决策方法，采用定性与定量相结合的方式将复杂问题数量化，辅助科学与合理的决策。层次分析法权重计算包括明确问题和建立层次结构模型 2 个基本步骤。2.4.1 指标体系的递阶层次结构建立AHP 需建立指标体系的递阶层次结构。部委级政府门户网站政务公开评估指标体系分为 3 个层次。最高层为部委级政府门户网站政务公开评估模型；一级指标层包括主动公开、依申请公开、续表公众参与、平台建设、监督保障指标；二级指标层包括部委级政府门户网站政务公开评估具体指标，对一级指标内容进行分解。2.4.2 判断矩阵构造本文设定 E 为部委级政府门户网站政务公开评估模型结果。运用 19 标度方法，对主动公 开（A1）、依申请公开（A2）、公众参与（A3）、平台建设（A4）、监督保障（A5）进行相对重要性的两两比较，构建一级指标层判断矩阵，计算矩阵的最大特征根和特征向量（单一层次比重），并进行一致性检验。一级指标层判断矩阵元素如表 2 所示，一级指标层指标权重如表 3 所示。表 2 一级指标层判断矩阵判断矩阵列指标判断矩阵行指标主动公开（A1）依申请公开（A2）公众参与（A3）平台建设（A4）监督保障（A5）主动公开（AT1）19669依申请公开（AT2）1/911/31/31/2公众参与（AT3）1/63113平台建设（AT4）1/63113监督保障（AT5）1/921/31/31 14自然资源信息化2023 年 8 月一致性比率（consistency ratio，CR）dCR=0.031。由于 dCR0.1，这表示本研究判断矩阵满足一致性检验，计算所得的权重具有一致性。本文类似地，通过重复上述步骤得到每个一级指标层下的二级指标权重，最终形成部委级政府门户网站政务公开评估指标体系，指标体系如表 4所示。表 3 一级指标层指标权重指标主动公开（A1）依申请公开（A2）公众参与（A3）平台建设（A4）监督保障（A5）权重0.614 60.046 80.137 30.137 30.064 0通过和积法分析得到 A1、A2、A3、A4、A5指标权重向量（B）A ，如公式（1）所示。（B）A =（0.614 59 0.046 84 0.137 28 0.137 28 0.064 01）T （1）计算的综合特征向量最大特征根 max=5.139；一致性指数（concordance index，CI）dCI=0.035；随机指数（random index，RI）dRI=1.120。由此，表 4 部委级政府门户网站政务公开评估指标体系一级指标二级指标评估要点主动公开（61 分）规章、行政规范性文件等政策文件（11 分）通过政府信息公开专栏对本部门现行有效规章和行政规范性文件的集中公开情况（4 分），现行有效规章按统一格式公开情况（4分），现行有效规章和行政规范性文件动态更新情况（3 分）机构简介（4 分）及时、规范、集中公开机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名等信息情况，每缺少一项扣 1 分行政许可和其他对外管理服务信息（4 分）公开行政许可和其他对外管理服务的依据、条件、程序及办理结果的情况，每缺少一项扣 1 分处罚强制信息（4 分）公开行政处罚，行政强制的依据、条件、程序及具有一定社会影响的行政处罚决定情况，每缺少一项扣 1 分财政预决算（4 分）近3年公开本部门财政预算、财政决算信息情况，每缺少一项扣2分行政事业性收费（4 分）公开本部门行政事业性收费项目及其依据和标准情况，每缺少一项扣 2 分政府集中采购（4 分）政府集中采购是否符合以下要求：公开政府集中采购项目的目 录（1 分）、标准（1 分）、实施情况（2 分）公务员招录信息（4 分）近 3 年公开公务员招考的职位、名额、报考条件、录用结果情况，每缺少一项扣 1 分人大代表建议、政协委员提案办理情况（4 分）近 3 年集中公开全国人大代表建议、全国政协委员提案办理结果的情况，每缺少一项扣 1 分决策预公开（6 分）评估本年度开展的政策意见征集情况，包括及时、规范、集中公开文件征求意见稿，征求意见稿解读和意见征集结果的情况。政策解读（12 分）重要政策文件解读情况（4 分）；开展政策解读质量情况，是否对政策的决策背景、事实依据、研判过程等实质性内容进行解读（5分）；采用多样化解读方式开展重大政策解读、提高政策传播效果的情况（2 分）依申请公开（5 分）申请接收渠道可用性（3 分）申请接收渠道是否畅通信息公开指南质量（2 分）信息公开指南是否说明信息公开申请渠道（1 分）；列明各申请途径的具体接收方式，接收渠道指引内容明确，不存在歧义（1分）公众参与（14 分）互动咨询功能和质量（8 分）政策咨询互动功能的可用性、便捷性情况（3 分）；政策咨询互动回应的质量情况，如回复是否及时、内容是否准确等（5 分）网上调查数量和质量（3 分）网上调查功能的可用性情况（1 分）；网上调查功能的质量情况，是否对本部门 2 项及以上业务进行调查（2 分）在线访谈或网上直播数量和质量（3 分）每年在线访谈或网上直播的数量不少于 2 次（1 分），是否围绕社会公众关注的热点问题进行访谈或直播（2 分）15陈 卉，等：部委级政府门户网站政务公开评估指标体系研究第 4 期3 实证运用3.1 评估对象及信息来源本文以 24 个国务院组成部门（不含国防部和国家安全部）为评估样本，根据表 4 部委级政府门户网站政务公开评估指标体系，进行门户网站政务公开情况研究和评估。评估信息来源于各部门的门户网站公开、互动、办事、机构等栏目及政府信息公开年度报告。3.2 综合评价评估结果显示，总分 90 分以上的部门共有 7个，总分 80 分以上、90 分以下（含 90 分）的部门共有 9 个，总分 70 分以上、80 分以下（含 80分）的部门共有 8 个。主动公开指标的平均得分为 55.2 分（总分 61 分），24 个部门的依申请公开指标均获满分（5 分），公众参与指标的平均得分为 6.3 分（总分 14 分），平台建设指标的平均得分为 12.3 分（总分 14 分），监督保障指标的平均得分为 4.4 分（总分 6 分）。总体上，各部门在主动公开、依申请公开和平台建设指标方面表现较好，在公众参与和监督保障指标方面存在明显短板，需要从系统的角度整体推进和提高部委级政府门户网站政务公开水平。3.3 评估结果分析评估结果显示，部门最高得分为 94 分，最低得分为 72 分，这说明各部门在政务公开工作中差距较大，都存在进一步提升的空间。主要问题为以下 4 个方面。（1）主动公开指标缺项较严重。决策预公开方面缺少征求意见稿解读和意见征集结果的情况公开，机构简介方面缺少联系方式和办公时间的信息公开。（2）公众参与指标中的咨询回复时效性不强和网上调查功能缺失。9 个部门在 5 个工作日内回复政策咨询，1 个部门在 510 个工作日回复政策咨询，14个部门在10个工作日内未回复政策咨询；13 个部门无网上调查功能。（3）平台建设指标中的“两微一端”和智能问答功能不全。10 个部门建立了微博、微信和客户端，18 个部门未建立智能问答平台。（4）监督保障指标缺少政府信息公开制度和人员培训相关信息公开。评估发现，得分较高的部门在一些指标评测中表现突出，例如，交通运输部的机构板块设置合理且信息全面，自然资源一级指标二级指标评估要点平台建设（14 分）信息维护质量（3 分）网站首页、二级页面的断错链情况（2 分），主要栏目的信息更新情况（1 分）搜索功能（3 分）搜索功能可用性、易用性情况政府信息公开专栏建设质量（3 分）是否按统一要求进行栏目、页面和功能设计智能问答平台建设（1 分）是否建设智能问答平台IPv6 建设（1 分）IPv6 改造实现情况“两微一端”（3 分）微博、微信、客户端建设和信息同步情况监督保障（6 分）政府信息公开制度公开情况（2 分）政府信息公开工作规范、政务公开考核制度等公开情况政府信息公开年度报告公开情况（2 分）近 5 年报告格式规范、发布及时、内容完整、质量规范情况公开专门机构设置情况（1 分）设置政府信息公开工作部门的情况人员培训信息公开情况（1 分）本部门关于政务公开的人员培训信息公开情况续表 16自然资源信息化2023 年 8 月部的决策预公开信息齐全且规范，商务部的政策咨询回复及时，中国人民银行的网上调查功能完备等。4 相关建议（1）提升政务公开意识，强化制度建设与落实。政务公开是建设法治国家、深化现代行政管理体制改革过程中的一项重要制度，各部门工作人员要树立“政务公开工作是化解当前各类矛盾的治理之策，而不是给政府内部增加工作负担”的意识。部门内部要加强对机关工作人员尤其是领导干部的培训，让各级领导干部及工作人员充分认识政务公开的意义13；要不断推进和完善监督通报制度、重大决策预公开机制、政策咨询处理工作规范等，明确责任分工，真正让大家“想公开、敢公开、会公开”。（2）提高主动公开信息的深度和广度。各部门的年度政府信息公开工作报告显示，近年来申请公开和政策问答咨询量依然居高不下，耗费了大量的行政资源，究其原因是主动公开信息不全面、不彻底、不深入。中华人民共和国政府信息公开条例规定的须主动公开内容是对行政机关的法定要求，但是不能满足社会公众的深层次需求，细化和扩展主动公开的内容和范围、提高主动公开信息的深度是从系统的角度整体推进政务公开工作、提升政务公开成效的重要环节和 手段。（3）加强互动交流和移动端建设。互动交流一直是行政机关政务公开工作的难点和痛点，在主动公开工作中，行政机关是主动方，社会公众是接收方。与主动公开不同，互动交流是一种双向行为，有限的行政资源使得政策咨询回复、网上调查等互动交流工作收效甚微，加强互动交流需要第三方评估、制度机制、技术支撑等多方面的推动和保障。移动端建设方面需加大人才培养、项目预算等方面的投入，扩大政务公开的渠道和影响力。5 结语本文构建了部委级政府门户网站政务公开评估指标体系，政务公开的内容和范围是一个动态调整的过程，由国际形势、国家要求、公众需求、技术发展等多方面因素决定。未来，随着国内外研究的深入和人工智能技术的发展，政府信息公开的安全保障和政务信息的智能获取是今后政务公开的研究和实践方向，政府门户网站政务公开评估指标的设置和权重也将随之变化和调整。参考文献1国务院办公厅.国务院关于加强数字政府建设的指 导 意 见 EB/OL.（2022-06-23）2023-03-18.https:/ 51 次中国互联网络发展状况统计报告 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CHENHui1,XIANRongyu1,YUHongqi1,YEXingmao1,YANGZheng1,ZHANGYaoyao1,DUANJunjun1,WANGJing2,ZHANGJingfu3(1.InformationCenterofMinistryofNaturalResources,Beijing100812,China;2.NanjingLandandResourcesInformationCenter,Nanjing210005,Jiangsu,China;3.SchoolofPublicAdministrationandPolicy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)Abstract:Theresearchontheevaluationindexsystemplaysapositiveroleinpromotinggovernmentaffairsopennessonministerialgovernmentportals.Basedontherelevantresearchresultsandevaluationpracticeexperienceofgovernmentwebsitesathomeandabroad,thispaperusestheAnalyticHierarchyProcess(AHP)toconstructanevaluationindexsystemofgovernmentaffairsopennessonministerialgovernmentportalswhichincludes5primaryindicatorsand26secondaryindicatorsandconversthemainscopeandcontentofgovernmentaffairsopennessevaluation.Itusesempiricalresearchtoevaluatetheworkofgovernmentaffairsopennessonvariousministerialgovernmentportalsbyassigningweightstoindicators.Theevaluationresultsshowthatrelevantdepartmentportalsareofgoodperformanceinproactivelyopenness,opennessonrequestandplatformconstruction,whilethereareobviousshortcomingsinpublicparticipationandsupervisionandsafeguard.Governmentaffairsopennessworkneedstobepromotedfromanoverallperspective.Thispaperputsforwardsuggestionsforimprovingthelevelofgovernmentaffairsopennessonministerialgovernmentportalsfromtheperspectiveofimprovingawarenessofgovernmentaffairs,strengtheningtheconstructionandimplementationofregulation,enhancingthedepthandbreadthofgovernmentaffairsopennessproactivity,increasingtheexchangeandinteractionandmobileterminalconstruction.Keywords:governmentportal;governmentaffairsopenness;evaluationindexsystem;analytichierarchyprocess18.https:/ 国务院办公厅.中华人民共和国政府信息公开条例 EB/OL.（2019-04-15）2023-03-18.https:/ 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发政府网站发展 指 引 的 通 知 EB/OL.（2017-06-08）2023-03-18.https:/ 陈卉，张垚垚，申文金.国土资源部政务公开工作建设与思考 J.国土资源信息化，2017（5）：44-48.