PPP融资模式在贵州内陆开放型经济试验区基础设施建设中的效能分析.pdf

2023.44商情PPP 融资模式是 Public-Private Partnership 的缩写，主要是指政府通过完善制度和扶持政策，吸引更多社会资本参与其中，使公共需求在城市基础设施和其他供给过程中得到更好满足。其核心优势在于从现代金融理论角度出发，让政府能够减轻债务负担，发挥其融资的优越性。基于此，PPP 模式在过去几年贵州省的城市基础设施建设过程中一直是融资的模式之一。内陆开放型经济主要是与内陆地区不同的区位特点所形成的开放型经济，具有内陆地区发展的特点。国务院确立贵州省为全国内陆开放型经济试验区，是贯彻落实新国发 2 号文件赋予的“打造贵州内陆开放型经济新高地“的重大战略定位，是对全省推进国家内陆开放型经济试验区提档升级、实现这一战略定位提出阶段性任务的重要全力支撑，也是对贵州五大新发展理念践行的全力支持。在新的时代背景下，为贵州省进一步扩大经济开放创造了强大的力量源泉，对实现全省区域内开放型经济发展目标，探索内外全方位发展新格局，也必将具有重要的参考价值和参考意义。根据 2023 年贵州经济社会发展与政府管理创新 报告指出，贵州经济发展水平相对较低，社会发展不平衡、公共服务落后，需完善贵州的社会基础设施，优化投入结构，加大公共事业投入。基于此，设立的贵州内陆开放型经济试验区，其推动作用举足轻重。在推动经济建设的过程中，如果单纯依靠政府投资来拉动经济增长，已经不能满足经济发展的需求，那么随着现代经济环境的不断发展和变化，在这样的背景下，引入资本进入政府提供公共服务的领域就变得格外重要。近年来，公共基础设施建设引入 PPP 融资模式，不仅使贵州省财政收支缺口得到有效弥补，而且在推动城市基础设施建设过程中，能够及时、有效地解决地方政府债务风险问题，为贵州长期存在的财政压力提供了缓解。为促进贵州政府健康稳定发展发挥了融资、制度改革、监管、人才培养等方面的效能。一、文献综述(一)国外有关研究综述自 1980 年代以来，发达国家便开始尝试采用 PPP 模式来推进公共服务领域的建设。发达国家的 PPP 案例丰富，如英国的铁路、医疗、教育、水利等领域，法国的公路和桥梁建设，德国的城市公共交通等领域都有实践。PPP 模式在发达国家的应用体现出政府引导和市场运作相结合的特点，通过竞争招标、风险共担、合同管理等手段确保 PPP 项目的高效运行。从其发展历程来看，现代意义的 PPP 模式并没有出现太久，但政府部门与民间部门的合作，英美等发达国家早就开始了相关的研究和讨论。Gholamreza Heravi，A.M.ASCE1and Zeinab Hajihosseini。深入研究 PPP 模式指出，这种模式有非常多的好处，尤其是在城市基础设施和投资的情况下，通过政府和社会资本的合作，可以最大限度地发挥 PPP 模式的优势，在城市基础设施项目中，尤其是在城市基础设施和投资方面1。Jonathan P.Doh 等人相信，基础设施建设的工作将会有更多的社会资本参与进来。他们还指出，它们在提供资金时也存在经营风险，包括对实施基础设施工程项目造成持久的安全影响。因此，他PPP 融资模式在贵州内陆开放型经济试验区基础设施建设中的效能分析张艳（贵州开放大学）【摘要】在贵州内陆开放型经济试验区建设的推进和发展过程中，城市基础设施建设也让解决资金需求的传统融资模式举步维艰，贵州地方财政压力逐步加大。通过梳理国内外 PPP 融资模式研究，数据对比贵州省城市基础设施建设融资现状，分析了 PPP 融资模式所具有的各种效能，旨在助力贵州经济建设与发展。【关键词】PPP 内陆开放型经济 社会资本 效能经济研究25商情2023.44们也表示，作为政府机构的一方，在开展合作的过程中，也需要将自己所拥有的能力发展到最高水平，并就与私营部门合作的业务发生形式、策略工作得当等方面的问题，在管理上进行合理的规定2。在对 PPP 模型的研究中，指出 PPP 模型的出现主要因为政府机构方面缺乏相应的资金开展基础建设和社会公共服务工程的资金建设工作，而如果仅仅依赖官方进行工程实施，必然出现资金供不应求的结果。Jonathan P.Doh(2017)认为在确定经营风险负担的过程中，要将所有投资经营风险依据重要程度分别列出，越是重要的威胁越应当审慎的优先分配3。具体到 PPP 建设项目必须实现合理的运营风险划分，在所有威胁合理划分的基础上，严格按照建设项目合同上的运营风险分配方法执行，这是降低建设项目亏损可能性的关键前提，世界商业银行(2017)发布的 公私合营参考指引 3.0 版 中提到。(二)国内有关研究综述在基础设施建设工作中，我国政府一直以来都是起着主导的作用，参与基础设施的社会资本机会不是很多。因此，对于 PPP 模式的研究，我国学者主要研究领域集中在理论上的内容，如 PPP 融资模式定义的介绍；实践中的大部分研究主要是为了揭示 PPP 模式的优势和重要性，与其他融资方式进行比较。程连于(2009)认为，为了发挥其本身所具有的监管职能，在政府与社会资本合作过程中，应给予更多相应的支持4。刘立峰(2015)认为，PPP 模式的实施对于增加公共项目资金来源、进一步加快转变政府职能步伐、让公共产品质量等得到有效提升、有效分散政府投融资过程中的风险、推动机制等方面的创新5。王硕(2016)为贵州省投融资引入 PPP 模式，通过理论分析和实证研究，减轻各地政府财政支出负担，有效促进各种社会资金的融入，推动地方混合所有制企业发展，指出贵州省投融资引入 PPP 模式的重要性6。2、贵州省城市基础设施建设融资现状十九大报告对政府允许社会资金采取特许经营等方式参与社会基础设施投资建设和运营过程中发挥重要作用进行了阐述。此后，大力推行和推广社会资本和政府合作模式应用于基础设施建设领域，这一模式即 PPP 模式。贵州属于西部地区中发展相对滞后、基础设施长期不发达、资金渠道不丰富的地区。贵州省 PPP 项目季度分析报告显示，截至 2022 年 12 月 31 日，贵州省纳入全国 PPP 综合信息平台管理库的项目共计 531 个，总投资约 12309.07 亿元，343个项目进入执行阶段。总投资约 10180.96 亿元人民币，落地率64.60%。其中：2022 年度新入管理库项目 20 个，总投资 368.80 亿元左右。在全省的推动作用下，贵州 PPP 合作制项目得以顺利实施，同时对整合各类资本、推动单一化投资渠道向多元化方向转变、尽快转变政府职能、有效发挥市场配置资源等方面发挥了重要的推动作用，同时充分整合了市场与政府的关系。根据贵州省 2020、2021 年和 2022 年度国民经济和社会发展统计公报，2020 年全省固定资产投资继续回升，比上年增长 3.2%，增速比全国高 0.3 个百分点。高新技术产业投资增长较快，增速比上年提高 10.2%，其中高新技术服务业增长 26.5%。全省固定资产投资 2021 年比上年下降 3.1%。其中，第一产业投资同比增长 33.1%，第二产业投资同比增长 19.6%，第三产业投资同比下降 10.7%。基础设施投资规模出现回落。全省基础设施投资较上年下降 15.5%，占全省固定资产投资比重下降 4.5 个百分点，占全省固定资产投资比重下降 30.3%。全省固定资产投资 2022 年度比上年下降 5.1%。基础设施投资平稳增长，全年基础设施投资较上年增长 2.0%，其中信息传输、交通运输和邮政业分别增长 37.9%和 19.7%。工业投资增长比较快，其中制造业投资增长 28.0%，与去年相比，全年工业投资增长9.1%。高新技术产业投资增长较快，全年高新技术产业投资比上年增长 58.1%，其中高新技术制造业增长 102.3%，高新技术服务业增长 19.6%。以上数据表明，建设开放内陆试验区，对基础设施建设的推动作用不可忽视，基础设施投资在三年中平稳增长，旨在促进贵州经济增长。三、贵州内陆开放型经济试验区 PPP 融资模式基础设施建设成效分析在公共服务领域推进国家治理体系和治理能力现代化，是党中央、国务院作出的重要决策部署，是推广运用 PPP 融资模式的重要举措。在 贵州内陆开放型经济试验区建设规划 中指出，要通过积极推进项目和投资机制改革、减少部门审批服务范围和内容最大限度、适当压缩不合理流程等措施，加大对部门全程服务工作的关注力度，让市场经济主体投资热情更有效地调动起来。贵州关于推动开放型经济高质量发展的实施意见 于 2022 年经济研究262023.44商情发布实施，围绕构建更高水平开放型经济新体制先行先试、引领创新，通过国际经贸规则的高标准开拓新的市场和经济蓬勃发展空间，为我省开放型经济发展设定了新的任务。“十四五”开局之年，先后出台了 贵州省“十四五”口岸发展规划暨贵州省口岸经济高质量发展行动计划 关于支持毕节市开放型经济高质量发展的意见 等文件，通过不断推进贸易和外商投资活动自主化、便捷化，积极促进商品和服务要素流通的全面开放。贵州省已逐步建立起机制框架和监管模式，与世界市场经济流通准则相衔接，在全面打通的道路上步履铿锵。贵州省在公共基础设施项目投资金额占比方面，增速非常显著，尽管总体水平与全国相比并不十分靠前。但是在贵州建设内陆开放型经济试验区的背景下，PPP 模式的推出也让其效率优势得到了充分发挥。(一)PPP 的融资效能PPP 模式最大的特点就是资金融通。PPP 项目落地涉及政府与社会资本合作，此合作有助于各种资本来源间的资金融通，并对社会资本实施资本项目的选择性提供了一定的支持。通过政府和社会资本之间的资金协调，可以提高 PPP 项目的融资效益，进而实现资金融通。PPP 模式既体现了项目投资效率的基础，也体现了各参与方作为项目投资的“双赢”或“多赢”的根本理念，既是以资金为基础的投资行为，也体现了项目投资的主要实现方式，是按照对投资的预期回报、投入和资金支持能力，更加优化的项目投资和实现机制，而不是按照出资主体或者发起人的资信程度来进行出资。参与各方都能够获得比预想中的投资行动更加良好的投资成果，尽管并不能获得自身期望的最高收益，但总体回报良好即为效益最高，符合了投资的基本理念。PPP 的高投资效率将有助于全面拓展公共基础设施项目的投资途径，显著提高效率并提高其可持续性，通过激励相容、项目优势互补的政府部门和私营部门、有效控制项目全生命周期来提高 PPP项目的资金运用能力。（二）PPP 的监管效能PPP 的监管效能是核心。任何新事物的发展都离不开监管，只有监督管理下才能不偏离正确的轨道，保证新事物的健康良好运行。能有效促进国家治理体系和治理能力的现代化。而 PPP 项目政府监管机构的建立健全非常关键，也是有效保障社会公众权益的基础。私营部门在选择项目的过程中，希望能够把投入的成本降到最低，也开始想尽办法降低企业的服务质量。而作为政府的监管部门，更应该发挥自身的监督作用，让社会公众的利益得到有效维护。但在具体实践过程中，处于保护自我利益的私心，私营部门难以最大程度地发挥自我监管机制。基于此，这就需要在项目投资运营过程中，发挥政府监管和其他方面的作用，而政府在监管的前提下，是建立在有刚性约束的法律法规文件下，这就需要建立相关的法律法规，保障政府监管权利的使用。(三)PPP 的制度改革效能7PPP 模式是政府部门与社会资本合作的一种模式，既能降低运行维护成本，提高项目质量，又能调动民间投资积极性，增强市场活力，同时利用政府财政资金导入经济社会投融资项目。由于 PPP 建设项目的投资规模较大，而且合作期限也较长，因此项目建成和运作离不开政府部门金融机构的广泛介入和综合型服务保障。推进PPP 项目投融资机制建设，就必须要以新的发展思路，合理利用其他金融机构的指导与促进作用，推动形成市场化、可持续发展 PPP项目融资保障机制，推动国家金融服务体系发展机制变革。同时还冲破了传统地区经济发展的财务约束，进一步平稳地方政府财务成本，提高了企业的造血机制功能。PPP 模式的推出能有场效促进社会公共财政的改革，进一步推动我国财政制度的完善，从而加强我国企业财政体系改革。(四)PPP 的人才培养效能PPP 模式在公共基础设施建设上得以推广后，贵州省建立了PPP 项目库，旨在向全社会开放，同时有序开展 PPP 技术培训工作。不仅如此，作为政府机构与私营机构之间，为了有效推动公私合作模式，在 PPP 管理中有关技术的理论基础操作上，做好全面的培育管理工作，对培训工作资源加以系统的整合。而在对 PPP 管理的指导上，也进一步做好建立 PPP 管理专家人才库的基础性建设工作，逐步培养了大批 PPP 项目专业人才。综上所述，PPP 模式在贵州内陆开放型经济基础设施建设中的应用已经成为经济发展的新动力和重要手段。未来，政府和社会各界需要不断完善和创新 PPP 模式，促进 PPP 项目的稳定发展，为我国经济转型升级和可持续发展做出更大的贡献。参考文献：经济研究27商情2023.441Gholamreza Heravi，A.M.ASCE1 and Zeinab Hajihosseini.RiskAllocationinPublicPrivatePartnershipInfrastructureProjects in DevelopingCountries:A Case Study of the TehranChalus Toll RoadJ.Journal ofInfrastructure Systems.19 Decem-ber 2011.2Jonathan P.Doh and Ravi Ramamurti.Reassessing Risk in de-veloping Country InfrastructureJ.Long Range Planning，2003.3Jonathan P.Risk allocation in the private provision ofpublic infrastructureJ.International Journal of project man-agement，2014(12)4 程连于.PPP 模式与我国民间投资问题研究 J.河南社会科学，2009，03:117-119.5刘立峰.PPP 的作用、问题及风险防范J.宏观经济管理，2015，5：60-62.6王硕.贵州省投融资改革中 ppp 模式研究J.贵州社会科学，2016(12):148-148.7 孙祁祥.PPP 模式在产业新城建设中的效能研究 基于县域经济高质量发展的视角M，北京：经济科学出版社 2021.1注释：数据来源于 贵州省 PPP 项目季度分析报告（第十五期 2022 年度报告）。数据来源于 贵州省国民经济和社会发展统计公报 2020 贵州省国民经济和社会发展统计公报 2021 贵州省国民经济和社会发展统计公报2022。经济研究28