PPP项目回报机制选择研究——以高速公路PPP项目为例.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 45 卷第 1 期2024 年 1 月Vol.45 No.1Jan.2024摘要：PPP项目回报机制的选择对于保障PPP项目顺利推进具有重要意义。在分析高速公路PPP项目回报机制选择影响因素的基础上，采用fsQCA方法，以我国55个高速公路PPP项目为样本，分析政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等三种回报机制对应的内外部因素作用路径，总结归纳了PPP项目回报机制的选择原则，并以兴延高速公路为例进行验证说明。关键词：高速公路PPP项目；回报机制；组态分析；fsQCA中图分类号：F426；F283文献标识码：A文章编号：1002-851X（2024）01-0068-07DOI：10.14181/ki.1002-851x.202401068引用本文 李玲，吴雨婷.PPP项目回报机制选择研究以高速公路PPP项目为例J.建筑经济，2024，45（1）：68-74.*基金项目：陕西省交通运输厅科研项目“高速公路PPP项目建设管理模式研究”（20-07R）作者简介：李玲，副教授，主要研究方向：技术创新及其管理，企业财务管理，施工项目管理。吴雨婷，硕士研究生，主要研究方向：技术创新及其管理，企业财务管理，施工项目管理。近年来，PPP（Public-Private Partnerships）模式得到了广泛关注与应用，PPP模式通过引入社会资本整合社会资源、拓宽项目融资渠道，使得项目融资机制变得更加多元化、更具持续性。影响PPP项目能否顺利融资的关键因素之一是PPP项目回报机制选择的合理性，科学合理的回报机制是确保社会资本方获得预期回报的关键。关于PPP模式下回报机制，现有研究大多围绕三个方面：回报机制的适用特点与优势研究、不同回报机制的影响因素研究以及如何完善回报机制的研究。然而，现有研究多是围绕着某一种特定回报机制，缺乏对科学、合理选择回报机制的方法的研究。高速公路是拓展城市布局、促进城市化发展的重要基础设施建设项目。随着我国高速公路建设规模不断扩大，如果仅依靠政府投资模式将给地方政府带来了巨大的财政压力。在此背景下，国家大力出台政策，鼓励将PPP模式引入到高速公路项目建设中，以此化解地方财政风险，同时也可以较好地激活社会资本活力、优化政府职能结构。由于高速公路PPP项目投资大、回收期长且需要兼顾公共利益，因此，对于高速公路PPP项目而言，科学地选取合理的回报机制尤为必要。PPP项目回报机制选择研究*以高速公路PPP项目为例李玲，吴雨婷（西安科技大学管理学院，陕西 西安 710054）第 45 卷第 1 期69李玲，等PPP项目回报机制选择研究基于此，本文以高速公路PPP项目为研究对象，运用模糊集定性比较分析方法（fsQCA）对财政部PPP综合信息平台项目管理库中2011-2022年中的55个高速公路PPP项目进行分析，剖析高速公路PPP项目回报机制选择的条件变量组合关系，研究对比三种典型回报机制选择的路径组态，提出根据PPP项目所处内外部环境的实际情况选择合理的回报机制，希望为保障PPP项目社会资本的回报收益、推动PPP项目顺利实施提供参考。1PPP项目回报机制的类型根据财政部2014年11月发布的 政府和社会资本合作模式操作指南，我国PPP项目回报机制主要分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。政府付费回报机制是指政府部门按照项目合约规定，根据社会资本给社会公众提供的公共服务情况向其支付费用，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。使用者付费回报机制是指公共产品和公共服务的消费使用者直接付费购买模式，社会资本通过向使用者收费来收回投资运营成本，并实现合理利润。可行性缺口补助回报机制是政府付费模式和使用者付费模式的折中模式，即：当使用者付费模式不能保证社会资本回收成本及合理利润时，由政府部门以财政补贴、股本投入、优惠贷款等形式，给予社会资本的经济补助以确保其合理回报。2PPP项目选择回报机制的影响因素影响PPP项目回报机制选择的因素较多，根据影响因素来源可将其分为外部社会环境因素与内部项目特征因素。PPP项目回报机制的选择受到多主体行为的影响，其中，政府的支付意愿与回报机制的决策密切相关，而政府的支付意愿受到政府自身财政能力和地方经济发展水平的影响，在经济较发达、政府财政能力较强的地区，政府的支付意愿相对较高；而过于薄弱的政府财力会削弱社会资本对政府出资能力的信任，从而对PPP项目的发展产生阻碍作用。相比而言，经济发展水平较低的地区更倾向于采用PPP模式引入社会资本提供公共产品。外部社会环境中的政治环境和市场稳定性也是影响项目回报机制选择的重要因素，市场稳定性与经济效率呈正相关，市场状况越稳定，未来的需求预测越准确，更有利于回报机制的选择。除了外部社会环境影响因素外，项目内部特征也是影响PPP项目回报机制选择的重要因素。PPP项目其内生特征决定了项目的复杂性，而这一复杂性归根结底体现在项目的“大”上，项目的投资规模越大对其回报机制选择的影响力也相对越大。项目特许经营期限的长短更是直接与回报机制挂钩，特许经营期越长，社会资本方投资回收期越长，项目投资回报不确定性越高，面临的资金压力越大，项目就更倾向于选择政府付费模式或可行性缺口补助模式。综上所述，影响PPP项目回报机制选择的外部环境因素有政府财政能力、地区经济发展水平、政府支持度、市场稳定性，影响PPP项目回报机制选择的内部特征因素有投资规模和合作期限。3PPP项目回报机制选择的研究逻辑3.1研究方法及理论模型模糊集定性比较分析（fsQCA）是检验案建 筑 经 济2024年70表1各变量测量标准及赋值校准标准变量类型变量名称测量标准赋值校准标准结果变量回报机制政府付费使用者付费可行性缺口补助政府付费=1，可行性缺口补助或使用者付费=0；使用者付费=1，可行性缺口补助或政府付费=0；可行性缺口补助=1，使用者付费或政府付费=0。条件变量外部社会环境财政能力项目所在地一般公共财政预算收入样本四分位法经济水平项目所在地区的GDP样本四分位法政策支持度与PPP相关的政策和报道数量样本四分位法市场稳定性1-CPI样本四分位法项目内部特征投资规模PPP项目投资金额样本四分位法合作期限项目特许经营期样本四分位法例内各条件变量之间的关系，分析结果变量与特定条件组合间关系的研究方法。由于影响PPP项目回报机制选择的因素较多，且不同因素之间存在复杂联系，因此需要从整体角度出发研究不同条件组态（多个因素组合作用于回报机制选择）与结果变量关系，再基于组态理论，根据溯源逻辑找到对案例产生关键作用的影响因素。运用模糊集定性比较分析（fsQCA）将前文通过文献梳理初步确定的影响因素作为条件变量，以所选样本中高速公路PPP项目选择的回报机制作为结果变量，明确PPP项目回报机制与外部社会环境、内部项目特征的作用关系，厘清PPP项目合理选择回报机制的 路径。本文基于PPP项目回报机制选择的结果变量与条件变量构建如图1所示的理论模型。3.2变量选择本文重点研究高速公路PPP项目如何选择不同回报机制，因此，所选样本中高速公路PPP项目选择的回报机制是本文的结果变量；而上文梳理的影响PPP项目回报机制选择的因素则作为本文的条件变量。结果变量与条件变量的测量标准及赋值校准标准如表1所示。3.3案例选择与数据来源按照对样本案例选择的空间多样性、代表性、全面性及严谨性等的考量，本文对财政部PPP综合信息平台项目管理库中2011-2022年高速公路PPP项目进行了筛选，剔除了PPP项目库中交通运输类项目中非高速公路项目和数据缺失的高速公路项目，最终筛选出55个高速公路PPP项目作为研究案例，其中：可行性缺口补助项目34个、使用者付费项目12个、政府付费项目9个。在对不同案例进行分析时，需要对各案例的相关数据进行进一步收集，具体数据来源如下：（1）与外部环境相关的数据。地区经济发展水平、政府财政能力数据来源于省市级政府官网公布的 国民经济和社会发展统计公报 和互联网，政府支持度数据来源于市级或省级人民图1理论模型第 45 卷第 1 期71表2高速公路PPP项目回报机制的组态结果条件变量政府付费使用者付费可行性缺口补助频数阈值为1一致性阈值0.80频数阈值为1一致性阈值0.80频数阈值为1一致性阈值0.80S1S2S3S4财政能力经济水平政府支持度市场稳定性投资规模合作期限一致性0.8100.8010.9290.904原始覆盖率0.7700.9080.4210.276唯一覆盖率0.0.7700.9080.2710.126总体一致性0.8100.8010.944总体覆盖率0.7700.9080.547注：核心条件存在用表示；核心条件缺失用表示；边缘条件存在用表示；边缘条件缺失用表示。空格表示条件可能存在也可能不存在。政府官方网站的要闻动态、政府信息等相关栏目公布的PPP信息。（2）与内部项目特征相关的数据。从wind数据库中获取高速公路项目概况、投资金额、示范级别、合作年限、项目所在地区等信息，从国家统计局官网获取消费者物价指数（CPI），再通过“1-CPI”运算间接得到衡量市场稳定性的数据。（3）高速公路PPP项目回报机制的相关数据主要来源于wind数据库。3.4fsQCA分析过程及结果首先，运用fsQCA分析方法检验单个因素的必要性。根据以往学者研究检验，在fsQCA研究方法中，如果单个条件变量的一致性大于0.9，则认为该条件变量是导致某一结果变量产生的必要条件。根据本文分析结果，三种回报机制下的条件变量一致性均小于0.9，说明单一变量均不是高速公路PPP项目选择任意一种回报机制的必要条件。其次，运用fsQCA3.0软件来寻找高速公路PPP项目回报机制选择的组态路径。在寻找组态路径时，将原始一致性阈值设定为0.8，案例频数阈值设定为1。通过将得到的简约解和中间解进行对比分析，识别每条路径的核心条件及边缘条件。将“政府付费”视作结果变量共显示1条组态路径；将“使用者付费”视作结果变量也显示1条组态路径；将“可行性缺口补助”视作结果变量共显示2条组态路径，最终得到了4条高速公路PPP项目回报机制选择的组态路径如表2所示。表2中三种回报机制单个路径的一致性大于0.75，总体解的一致性也大于0.75，满足Ragin等建议的阈值。4不同回报机制适用的PPP项目特征分析通过将多个变量综合作用作为组态来考察，可以系统全面地考量外部社会环境因素、项李玲，等PPP项目回报机制选择研究建 筑 经 济2024年72目内部特征因素与PPP项目回报机制选择之间的关系，进而帮助业内人士根据项目特征选择适配的回报机制。结合表2研究结果，分析如下：4.1政府付费：经济发达-内部特征劣势型项目具有经济发达-内部特征劣势型的项目，回报机制会选择政府付费，其对应路径S1，该路径以“财政能力”、“经济水平”、“市场稳定性”、“投资规模”和“合作期限”为核心变量，总体覆盖率为77.0%，说明这条路径能够覆盖77%以上的案例。路径S1属于依靠外部环境条件拉动型，该路径说明，当项目面临的市场需求不高，且项目本身投资规模较小、特许经营期限较短，但是项目所在地区的政府财政能力较高、经济较发达且有政府的政策支持，政府具备强大的支付能力可以保证资金回报来源，因此，项目本身不具有优势，但项目外部社会环境较好的高速公路PPP项目选择政府付费的回报机制更能达到项目的预期利润。4.2使用者付费：政府大力支持-内部特征优势型项目选择使用者付费回报机制的项目对应路径S2，该类项目属于政府大力支持-内部特征优势型PPP项目，其路径以“经济水平”、“政府支持度”、“市场稳定性”、“投资规模”和“合作期限”为核心变量，总体覆盖率为90.8%，说明这条路径能够覆盖90%以上的案例。路径S2属于外部环境条件与内部特征条件同时拉动型，该路径说明，地方财政和经济水平相对落后的地区，地方政府在公共设施建设等方面需要依赖社会资本，政府对于PPP项目的政策支持度高；且项目所面临的市场需求稳定，使用者具备消费需求与付费能力；投资规模大、政府企业合作期限长也为项目的盈利提供保障，具备这些特点的高速公路PPP项目选择使用者付费的回报机制更能保证项目的运营与收益。4.3可行性缺口补助（1）政府缺位-长经营期限型项目政府缺位-长经营期限型PPP项目对应路径S3，该路径以“政府支持度”和“项目合作期限”为核心变量，S3的原始覆盖率高达0.421，说明该路径具有42.1%的解释力。该路径说明，在财政能力和地区经济发展水平相对较好的区域，地方政府在公共设施建设等方面无需过度依赖社会资本，因此对PPP项目的政策支持度较弱；而项目特许经营期限越长，也将有利于社会资本方获取利润。具备这类特点的高速公路PPP项目选择可行性缺口补助的回报机制将更可能取得项目的成功。（2）需求不定-大投资规模型项目需求不定-大投资规模型PPP项目对应路径S4，该路径以“市场稳定性”、“投资规模”和“合作期限”为核心变量，S4的原始覆盖率0.276，说明该路径具有27.6%的解释力。该路径说明，项目本身投资金额较大、特许经营期限长，市场需求不稳定导致对未来的需求预测也不准确，但是可以靠政府付费弥补使用者付费不足的缺口部分，这样可以保证项目达到预期收益。这样类型的高速公路PPP项目选择可行性缺口补助的回报机制更容易促使项目取得成功。由路径S3、S4可知，依靠内部特征条件推动的PPP项目适合选择可行性缺口补助回报机制，即当高速公路PPP项目所处的外部环境相对一般时，本身具备投资规模大、特许经营期限长特征的项目会优先选择可行性缺口补助模式。第 45 卷第 1 期735PPP项目回报机制的选择原则及案例验证5.1回报机制的选择原则不同的PPP项目特征适合不同的回报机制，不同的回报机制对应着不同的项目风险分配方案和投资回报收益。对一个PPP项目而言，根据项目特征选择其适用的回报机制是最合理的选择依据。根据高速公路PPP项目组态分析结果，对不同PPP项目特征应选择的最佳回报机制进行了总结分析，如表3所示。5.2案例验证北京市兴延高速公路是由中国铁建作为社会出资人与北京市共同出资建设的，由中国铁建投资集团所属的中铁建公路运营有限公司统一管理。北京市兴延高速公路是我国首例通过公开招标建设的PPP高速公路项目，被列为国家发改委、财政部示范项目。兴延高速公路全长约41公里，其桥隧比为64%，是北京西北方向的第三高速通道，也是京津冀一体化路网格局的重要组成部分。兴延高速公路的投资规模较大，总投资金额为1310000万元；特许经营期为28年，其特许经营期限较长；项目建设当年北京市一般公共财政预算收入为2642.4万元、GDP为22968.6亿元，该PPP项目所处地区的财政能力和经济发展水平较高；代表政府支持度的政策信息数量为2，较其他案例相比，由于项目所在地经济发展较好，无需过分依赖社会资本，所以当地政府对于PPP政策支持力度较弱；量化市场稳定性的CPI为1.8%，市场状况相对稳定，对未来的使用者需求预测也更准确。通过分析兴延高速公路PPP项目的内部特征条件及外部社会环境，可以看出兴延高速公路PPP项目的组态分析完全符合前文所提出的路径S3，该路径以“政府支持度”和“项目合作期限”为核心变量，再综合各影响因素的作用，结合表3中项目特征及回报机制选择方法，兴延高速公路属于内部特征条件推动型PPP项目，具有典型的政府缺位-长经营期限型特征，具备这一特征的项目适用于选择可行性缺口补助回报机制。可行性缺口补助回报机制可以较好地避免市场需求等不确定因素给项目资金回报带来的风险，保障PPP项目的顺利实施。该项目最终采用的回报机制与本文实证分析后选择的回报机制一致，说明本研究具有实用性与可行性。6结语本文从项目内部特征与外部社会环境两李玲，等PPP项目回报机制选择研究表3不同项目特征的回报机制选择项目类型项目特点适用回报机制内部特征条件推动型（1）PPP项目投资规模大（2）PPP项目特许经营期限长可行性缺口补助外部环境条件拉动内部特征条件推动型政府对PPP项目的政策支持度高使用者对项目的需求具有稳定性PPP项目投资规模大PPP项目特许经营期限长使用者付费外部环境条件拉动型地方政府财政能力强地区经济发展水平较高政府付费建 筑 经 济2024年74Research on the Selection of Return Mechanism of PPP Project：Take the PPP Project of Expressway as an ExampleLI Ling，WU Yuting（School of Management，Xi an University of Science and Technology，Xi an 710054，China）Abstract：In PPP projects，the choice of return mechanism is of great significance for ensuring the smooth progress of PPP projects.On the basis of analyzing the influencing factors on the selection of return mechanism of expressway PPP projects，with the fsQCA method，the paper takes 55 expressway PPP projects as samples，analyzes the internal and external factors that correspond to the three return mechanisms of government payment，user payment，and feasibility gap subsidy，summarizes the selection principles of PPP project return mechanisms，and validates them with the Xingyan Expressway.Keywords：expressway PPP project；return mechanism；configuration analysis；fsQCA个方面，运用fsQCA方法分析了高速公路PPP项目选择不同回报机制的组态路径。研究表明：外部环境条件拉动型PPP项目应选择政府付费回报机制；外部环境条件拉动-内部特征条件推动型PPP项目应选择使用者付费回报机制；内部特征条件推动型PPP项目应选择可行性缺口补助回报机制。本文研究可为高速公路PPP项目选择回报机制时提供方法与思路 借鉴。参考文献1 朱晓艳，张银.高速公路PPP项目可行性缺口补助计算公式分析及应用J.公路交通科技，2018（2）：41-47.2 赵阳，赵家发，武毅，等.高速公路PPP项目可行性缺口补助计算与分析J.交通与运输，2019（1）：53-56.3 刘拥华，姚逸豪，缪应锋，等.高速公路PPP投融资模式可行性缺口补助测算方法研究与应用J.重庆理工大学学报（社会科学），2023（1）：123-132.4 蔡晓琰，周国光.PPP项目政府和社会资本合作的投资回报机制研究J.财经科学，2016（12）：101-109.5 鲍睿宁.关于完善PPP项目投资回报机制的若干思考J.财务与会计，2017（5）：63-64.6 杨青，陈胜波，刘永平，等.城市轨道交通PPP（政府与社会资本合作）项目的补贴模式及回报机制发展建议J.城市轨道交通研究，2021（12）：11-16.7 赵国富，王守清.城市地下综合管廊PPP项目回报结构案例研究J.清华大学学报（自然科学版），2022（2）：250-258.8 乔虹.我国各省份PPP模式推进效率测度研究基于AHP分析法J.财经论丛，2017（9）：38-44.9 袁竞峰，尚东浩，邱作舟，等.不同回报机制下PPP项目社会风险涌现机理研究J.系统工程理论与实践，2020（2）：484-498.