公共政策管理培训.doc

78湖南省行政管理学会公共管理培训项目
　　　　　　公共政策学的知识谱系与主要论域：
　　　　　　　　　西方经验与本土视角

［目的］了解公共政策科学发展的历程、知识体系以及主要研究内容，特别是对欧美公共政策科学发展情况的了解。同时，运用本土视角进行中国公共政策科学研究的理论解构与实证分析。
［形式］理论讲授、案例分析与政策评论相结合。
［主讲］陈潭（湖南师范大学公共管理学院副教授、南京大学公共事务与公共政策研究所研究员、公共管理博士）。个人主页： chentan1969@。
［参考］（1）《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003；（2）《公共政策案例分析：基于理论的与实证的视角》，2003；（3）《制度中国：问题、政策与评论》，待版。

1． 西方公共政策学的发展历程
　　　1．1公共政策学产生的根源
　　人们常常所讲的西方公共政策实际上指的是美国的公共政策运动和在这一运动的基础上形成的学科制度。公共政策运动和公共政策学科首先在美国形成并获得巨大发展。日本学者药师寺泰藏曾指出，公共政策运动和公共政策学科这所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤”。所谓适合公共政策学产生的土壤主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识生产的三个特别的环境因素，即如药师寺泰藏指出的公共政策学产生的三个根源：第一是行为主义；第二个是本世纪60年代开始出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；第三个是政治学的理论问题。其实，在我们看来，“第一个根源”和“第三个根源”属于同一个问题，那就是行为主义政治学的盛行问题。而真正的第三个根源是药师寺泰《公共政策：政治过程》第二章所谈到的“政策替代”文化。我们先从这三个方面谈谈为什么公共政策学诞生于美国。
　　　111行为主义的盛行
　　由于需要对传统政治学制度化、规范化研究方法局限性的克服，欧洲大陆实证哲学及经验社会研究方法的影响，20世纪20—30年代的美国政治学界掀起了一场社会科学研究的“革命”，那就是以查尔·梅里安（Charles E·Merrian）为首的“芝加哥党派”（Chicago schlool）发动并领导着行为主义研究新潮流。早在1925年，芝加哥大学政治学系年轻的系主任梅里安教授就在其政治学会会长的任职演说中强调，政治行为学将是今后政治学研究的方向。1928年，一位名叫弗兰克·肯特的美国记者出版了一本名为《政治行为》的小册子。在这本书中，肯特对传统的政治学状况进行了抨击。他指出，当时多数的政治学家只顾埋头规范性研究，总是停留在政府应该怎样进行统治等“应该论”上，而对实际的政治生活中发生的事情却不屑一顾。结果，满腹经纶的政治学家们连一次总统竞选最终有谁胜出事先都预测不出来。在弗兰克·肯特看来，政治学必须抛弃规范式的研究，转向对实际问题的探求。对于这位新闻记者提出的挑战，美国的政治学家们开始不以为然，而且还觉得是不可能的。倒是瑞典的一位政治学家哈伯·丁伯根很在意并作了回应。他专门花功夫对欧洲诸国的选举行为作了个案分析，写出了题为《政治行为——欧洲选举的统计研究》这一著作。该书给美国的年轻的政治学家和大学研究生们带来巨大冲击，特别是30年代包含有H·D·拉斯韦尔、D·托尔曼、诺贝尔经济学奖获得者H·西蒙、G·A·阿尔蒙德等政治学界泰斗年轻的芝加哥大学研究生更是如此。他们在梅里安教授的指导下，着手进行政治行为研究。
　　　拉斯韦尔和阿尔蒙德等人陷入了美国国内关于“什么是政治学”这一理论问题的争论，他们从文化人类学家丁·贝内特和社会学家D·麦克雷等人身上看到了亮点。丁·贝内特认为文化人类学的重要课题并不在于把文化和人类行为抽象论，而在于研究人类在走向既定目标的过程中的对“适应能力”的追求。D·麦克雷原封不动地把贝内特的主张搬到社会现象问题上来。他主为当时的社会科学过于埋头仿效自然科学，以致逐渐脱离了现实中的社会问题，一味地讨论抽象的D—N（Debuctive — Nomological）即“寅绎规律”问题。麦克雷主张应把注意力放到人类P——S（Problem——Solving）即“解决问题”的适应能力上来。阿尔蒙德非常赞同两人的主张，他批判了当时的政治学家追求纯粹的政治学，而大力倡导应用政治学。
　　　与此同时，另外两股力量也推动了行为主义在美国的发展。一是一批崇尚实证分析的犹太学者为美国政治学研究注入行为主义活力。二战中，大批犹太学者从纳粹政权下逃出来，纷纷云集到纽约的哥伦比亚大学。由于当时欧洲社会科学中正时兴法国社会学家E·涂尔干的以数据分析为中心的行为主义，因此，欧洲的移民们自然而然地就将这种行为主义方法移植美国。有不少相信行为主义的移民学者接受美国政府的委托进行政治行为分析。比如对复员军队作全面的社会调查，并取得了许多成绩。
　　　另一股力量是一些财团出资支持对美国的政治行为进行研究。比如，政治社会学家保罗·罗斯菲尔德在美国社会科学研究院（SSRC）和洛克菲勒财团的支持下，以1940年美国总统选举为焦点，对俄亥俄洲艾利城的选民的选举动向来进行了细致的认真跟踪调查。这项研究成果后来以《投票：关于总统大选中的决断过程的研究》为书名，在芝加哥大学出版。在上述两股力量的数据分析下，选举的量化研究渐成气候。大量的选举数据资料汇集到由美国社会科学研究院资助的密执安大学的测量研究中心。
　　　一直到20世纪60年代以前，美国的政治学家们对行为主义都推崇备至。行为主义促成了美国的“新政治科学运动”。而以梅里安为首的政治学家对“新政治科学”的倡导，在较大程度上是出于他们对公共政策的关心。比如梅里安就指出，之所以要掀起这股运动，就是要促使人们对政府机构的运转过程加以明智的控制，从而消除政治运动中的浪费，减少或消除各种动乱因素。梅里安经常使用“政治谋略”这一术语，后来则被他的学生拉斯韦尔发展为“政策科学”概念。
　　　112社会问题的增多
　　　二战以后，西方主要的资本主义国家尤其是美国，在经过一段时间的平稳发展后，到50年代初，国内外矛盾开始激化。从60年代开始到80年代，美国的社会问题日趋增多，而且程度日益严重。这一时期的主要社会问题有社会贫困、越南战争失败、水门事件等。政治学家、科学家和学者们一方面对政府的错误政策提出猛烈的抨击，另一方面也提出要对公共政策的制定系统进行研究改进。
　　　60年代，美国产生了大量贫困人口，约翰逊政府提出“向贫困宣战”的口号，推行包括发展教育、兴建住宅、增加营养、扩大就业等等在内的社会福利计划。向贫困宣战的结果，不仅加大了政府的开支，而且福利计划的实施并没有达到预期目标，从而招致社会不满。政府消灭社会贫困的行动对政策研究产生作用。丁·戴伊等人通过统计分析明确地认识到：政治变数仍然独立存在，它对政策变数没有产生任何影响。为什么呢？其中一个原因是：在公共福利政策一齐出台的60年代，社会政策问题还没有被看作是政治问题，人们也还没有把公共政策和政治紧密联系起来的余地。于是许多政策学家认识到这个问题，他们从政府和民间得到研究经费的资助，政策分析开始介入到政府的决策（政治）过程之中，政策实施和政策评估的研究也开始受人们的重视。由此，政策学家开始认识到现有知识不足以解决复杂的社会问题。
　　　越战失败是这一时期对美国社会产生深远影响的事件。美国为了取得在亚洲的控制权，不惜人力、物力，不顾世界舆论的反对，支持南越反动政权，发动了一场根本无法取得胜利的肮脏战争。越南战争和越战的失败对美国公共政策研究产生了很多影响。在越战中，为帮助美国空军和国防部进行研究，由他们资助的政策研究机构兰德公司发展出系统分析和成本估计技术。在与越南共产党的交战中，政策学家发出了理性模式的局限性，从而更重视渐进主义的分析模式。战场的瞬息变化暴露出静态分析的缺点，动态的政策分析得到发展。越战的最终结果要求政策学家在政策规划和分析中重视道和价值因素。
　　　进入70年代以后，由于美国的经济实力开始相对下降，政府宣布停止用美元况换黄金，水门事件和石油危机接踵而来，政策变得越来越复杂化。水门事件不仅导致尼克松总统下台，而且暴露出美国政治生活的混乱下丑恶。在水门事件中，尼克松一边义正词严地保证“我不是一个骗子”，但第二天就引咎辞典。从水门事件中，政策学家进一步认识到道德标准应当成为政策科学的核心。伦理与价值判断应当融入政策规划和制定的过程。
　　　113政策替代的文化
　　　日本学者在考察美国总统竞选中选民的投票倾向时，发现美国人具有从“党派投票倾向”向“问题投票倾向”转变的文化。美国通行的是政党政治，有民主党和共和党两大党。民主党略倾向于自由，共和党略倾向于保守。但总的来说，美国的政治斗争并不是基于不同意识形态的政党的抗争。这就决定了美国选民的投票行为。
　　　当两党的政策相差不大时，选民一般表现为“党派投票倾向”。选民依据所属的社会阶层以及收入、学历、地区性等因素，依照党派倾向投票，最终也就是按照选择自由政策即民主党的政策倾向或选择按照保守政策既共和党的政策投向来投票。但是当社会问题激化，美国两党的路线分歧就逐渐加大。共和党日益发展成为白人和高薪阶层的代表，而民主党遇成为美国社会弱者的代表。原先处于意识形态天平正中央的这两个党，开始在天平上滑动，自由党逐渐滑向左边，民主党逐渐滑向右边。这时，选民投票时不是造反事选定好的要支持的政党，而是要在悉心了解候选人的政策纲领之后，才决定如何投票。换句话说，选民这时不是考虑自己是哪个党的支持者，而是考虑是左倾政策还是右倾政策的支持者。
　　在美国的选举政治中，选民依据不同情况，从认认可政党到认何政策，即从“党派投票倾向”转向“问题投票倾向”。在“党派投票倾向”中，党派成为政治的中心，而在“问题投票倾向”中，政策讨论成为政治的中心。这就是“政策替代方案（Policg Alternatives）。在这种政治文化中，政策科学产生和发展了。
　　从美国公共政策学产生的根源中，我们可以了解到以下几个方面的问题：第一，知识生产已经成为社会系统中的重要组成部分，社会科学家们可以独立、自主的思维。虽然，在西方仍然存在权力与知识的较量，并且强权一直统治、压制着知识，但知识已经具有相当强大的力量；第二，社会科学研究方法已经完成从规范向实证、从定性向定量的转移。在社会科学研究中牢固地建立起实证的传统和以个案、行为研究为主的精细习惯。自然科学和工程科学中的系统方法、数学模型已经成为社会科学工作者的训练工具；第三，社会政治过程建立在民主和法治两大基本平台上，政党的政治竞争，社群主义政治的发展和公众广泛的政治参与，从而使政策成为政治系统运行中的重要公共产品和政治竞争的重要工具。
　　　1．2公共政策学发展的背景
　　公共政策学根植于美国的政策土壤，但它为什么后来成为世界性的“显”学呢？我们认为，这是当代社会政治经济文化和科学技术发展的结果。
　　首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。在当今世界上，以战争、经济动荡、暴力、贫困、犯罪、种族冲突等形式表现出来的社会固有矛盾日益突出，环境污染、人口膨胀、能源危机、恐怖主义、艾滋病、核讹诈等“全球问题”（Global Problem）的出现，更向人们制定政策解决社会问题的能力不断地提出越来越高的要求。长期以来，依据经验和偏好制定政策方式和依据政策实际执行的结果来评判政策好坏，不仅难以保证政策决策的质量，难以对需要决策的问题做出迅速的反应，而且会给社会发展带来难以预料的损失。比如，“人多力量大”的人口政策失误，使中国多生出了几亿人口，这是几十年经济发展和几代人刻苦努力所无法弥补的。“全球问题”的解决，已不能单单依靠一国或几国的“政策制造”，而需要全球的政策协调与政策行动。在各种因素相互制约、相互作用以及各类社会问题日益复杂多变的现代社会环境中，要想有效地处理各种社会问题，使各项政策产生积极的作用和良好的效果，避免和减少消极的后果，客观上要求人们必须对政策及政策过程有一个科学的规律性的认识，尽可能地将科学的理论思想和方法运用到政策制定过程中，努力提高利用政策解决问题的能力和水平。
　　其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现。市场经济是商品经济高度发展的产物，市场经济的发展必然产生大量的经济政策和社会政策问题，如产业、财税、金融、外贸、投资、就业、人口、环境、分配、消费、企业制度和社会保障等方面的问题，必然要求根据市场经济运行的规律和一定时期内发展的实际情况，需要制定出一系列切实可行、系统完整的宏观经济政策和社会政策及经济运行规则。同时，市场也不能万能的，由于市场的不完全性和自身的不完善性以及功能的局限性，使市场可能出现垄断或外部性或公共产品供给不足，不能确定和控制宏观经济的平衡，最终导致“市场失败”这时市场便需要政策和法律的介入，需要建立宏观经济总量的平衡，需要建立市场准入规则和健全市场秩序，等等。机时做到这些，一个重要途径就是发展政策科学。经济的发展也迫切需要政治发展相协调，市场经济迫使行政体制和政治体制与其相适应，它们要求改善公共决策体制，完善公共决策系统，提高决策科学化，民主化程度；建立完整的、科学的公共政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际的公共政策研究，提高公共质量，等等。这些也要依靠政策科学的进一步发展。
　　再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。这是由于当代政策问题日益突出，需要有其科学理论为指导进行处理；由于政策对象既高度分化，又互相渗透，日趋整体化，需要有其综合性的科学理论来研究；由于政策自身的模型化和精密化的要求，需要有其定量与定性相结合的方法来指导；由于政策对象的超前性和未来性特点，需要有其预见性的科学理论来把握；由于政策与经济、科技和社会日益融合，形成完整的统一体，需要有其高度协同的科学理论来控制；由于政策现象的复合系统性的特点，需要众多的科学理论来研究等等。自20世纪50—60年代开始，科学技术出现纵向深入分工、横向交叉融合的趋势，大量新兴学科不断涌现，特别是系统分析和生理科学的产生，以及系统分析、运筹学、统计学、数学等方法手段在经济学、社会学、政治学等研究领域中的运用，先后发展出一些新的研究工具和实用技术，为科学的理论和方法运用于公共政策的研究创造了条件。由此可见，公共政策学根源于人类认识和改造世界的历史使命中，形成于现代科学发展的潮流中，产生于现代社会科学化的背景中，建立在自然科学、技术科学和社会科学相互的雄厚的基础之上。
　　最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。诚如德洛尔所指出的，思想库不仅是政治设计的有意义发明，也是政策研究成长的摇篮。智囊和智囊机构在世界各地自古有之，但是真正的智囊团或思想库是现代的产物，它最先在美国迅速发展起来。在政策科学产生前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究新、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的特点是集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对地较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。思想库对于政策研究的意义，主要表现在：发展政策研究方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其他政策分析方法；作为中间测试基地，可以把政策研究推广到实际应用中；为业自学术界和政府部门中专业政策学者创造一个良好的环境；把政策研究的成果凝聚为一个独立的学科。因此，德洛尔认为，思想库是政策研究的最纯粹的组织体现，每一位政策科学家都应把他的部分工作时间花在至少一个思想库中，以提高处理政策科学理论与政策制定现实之间的关系能力。
　　　1．3公共政策学发展的基本过程
　　政策科学一词是由拉斯韦尔（H·D·Lallwell）和勒纳（D·Lerner）在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。公共行政学家司各特（SR·A·cott）与箫尔（A·R·Shore）认为拉斯韦尔是政策科学的创立者。另一位公共行政学家到列夫林（Rivlin）指出，政策科学运动是当代西文社会科学发展中乃至美国社会中发生的一场无声的革命（Quiet Revolution）。公共政策科学在西方经历了创建、形成、批判反思和拓展新方向等几个阶段。
　　　131创建时期（20世纪50年代）
　　和两次的政策争论与一次学术讨论会有关。所谓两次的政策争论，一次是罗斯福“新政”的政策争论，另一次是由奥本海默引发的原子能政策争论。一次学术会议是指“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会（简称RADIR学术会议）。
　　美国是一个实行自由市场经济的国家，其传统的政治文化中较为重要的一个内容是限制联邦政府干预民间领域，政府不能简单地干预经济界和产业界的活动。但是在1929年世界经济危机使各经济领域之间的衔接失调，任意而行的经济行为导致了相互“磨擦”，失业严重，经济萧条。当时的总统罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施，以协调经济领域的关系，减少经济混乱无序现象。这种因经济危机而采用的政府消极干预的政策，后来被称为罗斯福“新政”政策。针对罗斯福新政的消极干预政策，美国经济学家阿尔文·汉森和英国经济学家约翰·凯恩斯则提出积极干预政策。汉森——凯恩斯经济学理论认为，失业是自由经济内部固有的组成部分，只要实行自由经济体制，就会有大量失业，从而导致经济危机。政府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难，而必须建立一个科学的经济体制之上，立足于科学知识，才能制定和实施好的公共政策。在当时，人们只顾忙于采取实际措施解决经济危机，而没有意识到这是一次重要的政策争论。直到二战以后，人们才对这场政策争论进行反思，并由此形成了公共政策研究热潮。
　　另一个争论是由奥海默事件引发的原子能政策的争论。约瑟夫·奥本海默是犹太理论物理学家，他不仅有物理学的才能，还有经济管理才能。在他担任加利福尼亚大学物理学教授时，被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯·阿拉莫斯研究所所长，成为美国原子弹研究的一号人物。二战后，奥本海默成为美国核能委员会成员。但后来，由于他反对开发氢弹，并主第和平利用原子能，被美国当成“赤色分子”解除公职并遭到批判。这一事件引发了一场如何正确选择原子能政策的争论。出现了两种针锋相对的政策观点：一些人认为在制定原子能政策时，应首先考虑将其用于国防和军事，从而来保障美国的安全；另一些人则主张在制定原子能政策时，要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。有关原子弹的政策问题成为严峻的政治问题，也成为与公共政策学研究兴起有关的又一个争论。
　　　导致美国公共政策学产生的另一个重要事件是在美国西部斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”。这次会议是由纽约卡内基财团赞助的。它是一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会。与会的有当时闻名于世的一些社会科学界英才，如政治学家哈罗德·拉斯韦尔、丹尼尔·勒纳，文化人类学家玛格丽特·类德，经济学家肯尼思·阿罗，心理学家爱德华·华尔兹，社会学家罗伯特·默顿。作为这次会议的主要成果之一的论文集，1951年由斯坦福大学出版社编辑出版，书名叫作《政策科学》（The poldcg Sicences）。虽然该书是由许多人分头写成的，当时在社会上也没有产生太大的影响，在攻读社会科学的学生中其声望也不甚高。但不管怎么说，它终究是公共政策学的开山之作，RADIR也因此而被称为是高举大旗向公共政策进军的誓师大会。在这次有名的政策科学大会上，斯坦福大学的政治学教授哈罗德·拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。正因为如此，拉斯韦尔被公认为公共政策学的创始人或创始从之一。
　　从50年代到60年代的美国公共政策学发展的基本特征可以由拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来。拉斯韦尔认为，公共政策学应当具备以下的规定性：一是公共政策学是关于民主的学问。公共政策与个人有关，因此，分析政策必须分析个人对政策的反应。但是个人意志反映在民主的政治体制中，因此政策分析必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力；二是公共政策学的哲学基础是理论实证主义。拉斯韦尔非常赞赏卡尔纳普的理论实证主义，他认为公共政策学就是要追求政策的“合理性”，使用数学公式和实证性数据。因此，公共政策学是一门动用科学方法进行分析的科学；三是公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学。他认为，当人们选择某一模型进行分析时，必须在时间上和空间上有明确的记录；四是公共政策学是跨学科的门学问。拉斯韦尔虽然重视公共政策学与政治学的联系，但他并不认为公共政策学就是完全等同的政治学，它是融汇了多种社会科学在内的崭新的学术体系。当时，人们比较多地强调两大学科的结合，一是政治学，一是经济学；五是公共政策学是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问。在这次大会之前，美国官方的决策有时偶尔邀请学者参与，但政府官员却从未参加过政策科学的学术讨论。从公共政策学的研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据，因此，提出在公共政策研究上学者与官员联盟的设想；六是公共政策是包含“发展概念”（Developmental Construct）的学科。在公共政策研究中，经济学家应研究经济发展模型，政治学家应研究政治发展模型，社会学家和文化人类学家应研究社会文化发展模型。公共政策学是一门以社会变化为研究对象，以动态模型为核心的学问。
　　在美国公共政策学50、60年代的产生与成长过程中，形成了以上述规定性为特征的公共政策学的第一个范式，即第一个发展形态。日本学者药师寺泰藏将它称之为第一个分水岭。拉斯韦尔这一代人对公共政策学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏、公共政策学的跨学科性、充分的时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的深信研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学中的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯韦尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。而且，这一时期的公共政策研究也是与经济学相联节的。
　　这一时期或这种范式的公共政策学，只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是一门‘冰冷’、‘生硬’的学科。药师寺泰藏曾将研究动态的人类活动，承认有不确定性的科学比喻为研究天上“霞云”的科学，因为天上的云霞是变动不居的，将承认机械的因果联系的科学称之为“报时钟”的科学。他认为拉斯韦尔创立的公共政策学不但没有描绘出“云霞”，反而助长了只描绘“报时钟”的风气。“这种粗鲁的公共政策学不可能对推动社会前进，执行具体政策的人产生任何冲击。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。”
　　　132形成时期（20世纪70年代）
　　　西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔（Yehezhe Dror）在1968年至1971年，旅居美国期间，写出被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《政策科学构想》（1971）。
　　　政策科学的研究虽然在60年代已经显示出力量，但是，由于行为主义的势头还在，暂时还无法占据主流地位。到了70年代，情况就大为改观了。这时，计算机的运用已经在一定的社会层面上得到了推广，政府在更为复杂的经济运行中的干预作用得到了进一步的增强。同时，随着“后工业化社会”的到来，公共社会问题增多。所有这些一方面要求政策制定出更为科学、合理的政策来引导社会发展；另一方面，以要求政府将合理、科学的政策有效地付诸实施。显然，原有的公共政策范式已经不能适应这种需要了。
　　　德洛尔批判了行为主义对公共政策学的妨碍。他指出行为主义具有以下几个弱点：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；片面地接受所谓均衡概念；回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；容易陷于完美主义的泥潭。德洛尔指出，行为科学应该分分两大类，一类是纯理论行为科学，另一类是应用行为科学，以往的公共政策学过于强调应用行为科学，忽视了纯理论行为科学。当时一种被称为管理科学出现了，管理科学中的运筹（OR）、系统工程学、意志决定理论、信息理论以及图表理论等等，给“医疗处方式”的公共政策学以帮助。德洛尔对管理科学中的“系统群研究”给公共政策学的构架作了肯定的评价，但他否定了管理科学的实用价值，认为管理科学“缺乏制度”、“缺乏政治”、“缺乏价值体系”以及“缺乏创造性”而成为“软弱的”科学，因此他主张公共政策学采用包含行为科学和管理科学在内的跨学科研究，“对不能进行跨学科研究的行为科学和管理科学的僵化性进行了批判”。
　　　德洛尔认为公共政策学之所以发展绶慢，是由于缺少一种把种种与公共政策学有前的学科融于一体的特殊模型。这种模型中既包含管理科学家所强调的方法论式研究，亦包含行为科学家强调的个人意志决定论研究。他用医学上的治疗的比喻来说明这种模型。医生发现病人“有病”，则采取两种治疗模型：一种是通过外部处理的治疗模型，一种是力求患者自己慢慢恢复功能的治疗模型。当然，德洛尔正确地指出，公共政策模型与医生治疗模型，这两者是有区别的。因为公共政策研究的社会病理，它与价值观念、意识形态有关。
　　　德洛尔要确立的公共政策模型是一种“总体政策”。这种总体政策是力求促进公共政策学发展的学者所必须维护的学术上的政策，即指导方针。所谓的“总体政策”包括下列内容：第一，在制定具体政策之前要确定总体目标，即要有制定总目标的政策；第二，要确定政策范围，确定将什么划入政府的政策之中，这是制定政策范围的政策；第三，要设定时间单位，只有有了严格的时间概念，才会有政策的连贯性，这是设定时间单位的政策；第四，要设定风险承受国，必须预测一个政策可能遇到的风险，这是设定风险的政策；第五，要在渐进性和革新性当中进行选择，倘若是以维持社会组织的稳定为目的的意志决定方式选择渐进主义政策，倘若选择了革新主义则风险系数自然会增大，这是选择渐进性或革新性的政策；第六，要在普遍性与特殊性中进行选择，虽然所有政策都具有这两种特性，但对不同的政策业说，总有某一特性明显一点，这是选择普遍性或特殊性的政策；第七，要确定制定的政策是重在协调，还是有所侧重，前者是实现均衡，后者是倾斜，这是选择协调性或侧重性的政策。
　　　与这些要求相适应，在美国60年代后期和70年代的前期出现了公共政策研究中的“超前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。所谓“超前倾向”是指政策研究偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势。这一时期美国建立了一批负有盛名的以公共政策咨询研究为主要任务的研究所、研究中心，如兰德公司。由于这些机构广泛地运用统计学、数学、心理学、系统论等方法起草各种政策方案，进行各种政策模拟，提出各种政策建议，作为政府在制定公共政策时的参考，因此人们又称他是政府决策的“思想库”、“智囊团”。所谓“趋后倾向”乃是指公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势。政策咨询固然可以为政策制定提供必要的信息，但是，公共政策决不仅仅是信息获取筛选与理论设计的结果，政治与行政方面的公共政策涉及到政党、行政机构、利益集团之间的复杂利益关系，一项公共决策往往是各种利益冲突与妥协的结果，因此，要研究科学、合理的公共政策制定就必须考虑政策制定系统的改进与完善。另一方面，一项好的公共政策先制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻。因此，公共政策的重要一环在于制定出来的政策的推行和实施。这样，对公共政策的研究就转向于对整个政策的生命周期进行探讨。
　　　德洛尔面对崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了构建总体政策即制定政策的若干设想。这有力地推动了政策科学的发展。这是公共政策学的第二个范式，即“第二个分水岭”。
　　　虽然德洛尔对公共政策学的发展作了出许多努力，但是，德洛尔的理论本身也存在问题。首先，德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难理解而且晦涩。虽然他“象走残棋一样，将拉斯韦尔的错误一个个地加以纠正。他是他的这张残棋谱极其抽象，对于那些决心学习公共政策学的人来说，甚至边规则本身都搞不清楚。”① 因此，也就不可能对政策科学起太大的作用。另外，德洛尔为了建构一个总体政策系统，他不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使公共政策学成为一门包揽许多学科的总科学。“德洛尔的失败就在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它相关学科”。
　　133反思时期（20世纪80年代）
　　尽管拉斯韦尔、德洛尔等人的研究促进了60——70年代政策科学的发展，但他们所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代之后的发展中碰到一些难题，主要表现在以下几个方面：一是将政策科学当作一种统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了80年代中期仍然未能到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学与智力理解、加强历史的和比较的认识、现实主义地处理政策制定实际、探求宏观理论、进行政策范式批判和探讨宏观政策创新、研究元政策制定与系统设计、考虑政策制定途径和方法的改进、发展多维的方法和技术、加强和提高教育与培训等。
　　到了20世纪80年代，西方公共政策学的研究取得了新的突破，并在此基础上比较多地对学科采取谨慎的批判态度。主要表现在以下几个方面：
　　第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称公共政策学为应用伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的主场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯（Rawls）的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕胎、死刑等一类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的（Buchanan）《伦理与公共政策》等；三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯罗普（Gawthrop）的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。
　　第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面去考究效率，尤其是政策执行下评估的研究。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策成功之间存在着被忽略或错失了的环节即政策执行，必须加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰实验案例进行详细的追踪研究，写成了经典性的《执行》一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致无效而失败。另一个角度是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。按照C·W安德森（C·W·Anderson）在《比较政策分析中的系统和策略》（1975）一文中的说法，比较公共政策研究到70年代早期还是一个“不存在的研究领域”。从70年代中期开始，伴随比较政治学的发展，该领域的研究开始起步，80年代之后这个领域逐步成熟，成为政策科学研究的一个重要分支，出现了一批颇有影响的著作，如阿尔蒙德的《比较政治学》，海德海默尔等人的《比较公共政策》等。
　　第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不要再自认为是政策方案的设计者，他的主要任务是要从诸如立法机关、联邦机关、州政府、地方政府、政党、宣传团体、法院等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方法，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范、政策科学采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。
　　　134拓展时期（20世纪90年代）
　　20世纪90年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。前苏联、东欧诸国的制度，世界贸易组织的创立及其新规则的形成，联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强，欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行，亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府制定政策产生着深刻的影响。从政策制定者到政策分析家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。主要表现在以下几个方面：
　　第一，重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革。宏观政策研究和分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。欧共体各国在全民公决与斯特里赫特条约后陆续重视审视本国政策与欧共体规则的一致性；美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”；韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体民展战略从大政方针到公共文化进行全面革新；日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。这一时期在经济政策研究方面，发展中国家的总体发展战略和发达国家的产业发展战略以及区域性经济联盟的发展战略成为宏观政策研究和分析关注的焦点。这一时期宏观公共政策研究的主要代表作有；叶海卡·德罗尔的《面向大政方针的宏观政策分析》（1990），海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》（1993）、《制高点》（1998），马克·莫尔的《创造公共价值——政府中的战备管理》（1995）。
　　第二，开辟新的研究领域，开展公共政策。公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、克隆（clone）问题等等。因为这些方面新的社会公共问题既是