省级机关职能和机构编制管理.docx

体制机构 职能编制管理
与机构改革
今天,我要和大家探讨的题目是:体制机构、职能编制管理与机构改革。主要有以下三方面内容:体制机构概述;职能编制管理情况;政府机构改革回顾和展望。
一、体制机构概述
机构的涵义：机构编制管理中的“机构”，是指为行使公共权力所建立的，由人、财、物和信息等若干要素有序联结起来的单位。机构是职能的载体。按照机构的性质、特点及其在社会活动中的地位和作用，通常将机构分为党派机构、国家机构、群众团体机构、事业单位、企业组织等。由于党派机构、国家机构、群众团体机构的重要性，现代社会中经常称之为机关（机关原指整个机械的关键部分）。
1、国家机构：我国《宪法》规定，我国国家机构设置以下7大类。
（1）全国人民代表大会：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使立法权。
（2）中华人民共和国主席
《中华人民共和国主席》给我们的第一概念就是特指担任主席的人，但《中华人民共和国主席》本身是一个重要的国家机关。这就好比全国人大常委会（全国人大的常设机构）。不同的是：全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长、委员若干人组成，而国家主席这一机关仅由主席和副主席组成。
（3）国务院
中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。
（4）中央军事委员会
中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由主席、副主席若干人，委员若干人组成。
（5）地方各级人民代表大会和地方各级人民政府
省、市、县、乡四级设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组成由法律规定。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。
（6）民族自治地方的自治机关
民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。
（7）人民法院和人民检察院
中华人民共和国人民法院是国家的审判机关，最高人民法院是最高审判机关。
中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关。
2、党派机构和群团机构
各党派机构和群团机构依据各自的《章程》设置。
3、事业单位和企业组织依法设立
（一）省级机构设置现状
省级机构现设有党委、人大、政府、政协、省高级人民法院、省人民检察院、民主党派、群众团体以及省委、省政府直属事业单位。
1、中共安徽省委员会（党委）共设置13个工作机构。
1）纪律检查委员会机关
2）办公厅
3）组织部
4）宣传部
5）统一战线工作部
6）政法委员会
7）政策研究室
8）台湾工作办公室
9）直属机关工作委员会
10）机构编制委员会办公室
11）保密委员会办公室
12）信访局
13）老干部局
说明：安徽省委设置工作部门10个。省监察厅与纪律检查委员会机关合署办公；省委对外宣传办公室（省政府新闻办公室）由宣传部管理；社会管理综合治理委员会办公室与政法委员会合署办公；台湾工作办公室挂省政府台湾事务办公室牌子；机构编制委员会办公室为省机构编制委员会的常设办事机构，列入省委工作机构序列。
此外，设置部门管理机构3个：保密委员会办公室（省国家保密局）由办公厅管理；省委、省政府信访局由省委办公厅、省政府办公厅管理，以省政府办公厅管理为主；老干部局由组织部管理。
2、省人民代表大会 (省人大)设有省人民代表大会常务委员会(常设机关)和各专门委员会。
省人大常委会设置省人大常委会办公厅(综合办事机构)和省人大常委员研究室、省人大常委会法制工作委员会、省人大常委会预算工作委员会3个工作机构[组织法第53条规定:常务委员会根据需要,设立办事机构和其他工作机构]。
省人民代表大会现设有人大常委会和8个专门委员会，即法制、财政经济、内务司法、人事代表选举、城乡建设环境与资源保护、教育科学文化卫生、农业与农村、民族宗教侨务外事委员会[组织法第30条规定: 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会]。
3、省人民政府(省政府)共设置48(41+7)个工作机构(不含省监察厅)
（1）省政府办公厅
（2）组成部门(24个)
1)发展和改革委员会
2) 教育厅
3) 科学技术厅
4) 经济和信息化委员会
5)民族事务委员会（宗教事务局）
6)公安厅
7)国家安全厅
监察厅
8)民政厅
9)司法厅
10)财政厅
11)人力资源和社会保障厅
12)国土资源厅
13) 环境保护厅
14)住房和城乡建设厅
15)交通运输厅
16)农业委员会
17)水利厅
18)林业厅
19)商务厅
20)文化厅
21)卫生厅
22)人口和计划生育委员会
23)审计厅
24)外事办公室（侨务办公室、港澳事务办公室）
（3）特设机构(1个)
国有资产监督管理委员会
（4）直属机构(15个)
1）地方税务局
2）广播电影电视局
3）体育局
4）统计局
5）工商行政管理局
6）新闻出版局
7）质量技术监督局
8）安全生产监督管理局
9）旅游局
10）粮食局
11）省直机关事务管理局
12）法制办公室
13）金融工作办公室
14）政策研究室
15）人民防空办公室
（5）部门管理机构（7个）
1）物价局
2）能源局
3）国防科学技术工业办公室
4）监狱管理局
5）公务员局
6）外国专家局
7）食品药品监督管理局
说明：
安徽省人民政府设置工作部门41个。其中，办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构15个；监察厅与省纪律检查委员会机关合署办公，列入省政府工作部门序列，不计政府机构个数；教育厅与省委教育工作委员会合署办公；办公厅挂参事室牌子；民族事务委员会挂宗教事务局牌子；外事办公室挂侨务办公室、港澳事务办公室牌子；新闻出版局挂版权局牌子；省直机关事务管理局挂省委省政府接待办公室牌子。
此外，设置部门管理机构7个：物价局、能源局由发展和改革委员会管理；国防科学技术工业办公室由经济和信息化委员会管理；监狱管理局由司法厅管理；公务员局、外国专家局由人力资源和社会保障厅管理；食品药品监督管理局由卫生厅管理。
按照机构所承担职责任务的性质，可将48个机构分为：
综合经济部门：主要包括发改委、经济和信息化委员会、财政厅等部门。
专业经济部门：主要包括住房和城乡建设、交通运输、水利等部门。
执法监督部门：主要包括工商局、地税局等部门。
社会管理和政务部门：教育厅、科技厅、公安厅等部门。
从机构的地位、作用和隶属关系上分：
办公厅为省政府办事机构；发改委、经信委、教育厅、科技厅等24个部门为省政府组成部门（主要负责人需省人大票决通过，参加省政府常务会）；国有资产监督管理委员会为省政府直属的特设机构；地税局、环保局等15个机构为省政府直属机构。物价局、能源局等7个机构为部门管理机构。其中：工商、地税、质监实行省以下垂直管理。
省政府各机构的大致分工情况是:
1)省政府办公厅:协助省政府领导协调处理省政府的日常工作。
2）省发改委：主管全省经济社会发展和改革工作。
3）省教育厅：主管全省教育工作。
4）省科技厅：主管全省科技工作。
5）省经信委：主管全省经济运行、信息化和无线电管理的综合经济部门。
6）省民委（宗教局）：主管全省民族事务和宗教事务工作。
7）省监察厅：负责履行政府的行政监察职能。
8）省民政厅：主管全省的社会行政事务。
9）省司法厅：主管司法行政工作。
10）省财政厅：主管财政收支，财税政策和国有资金基础管理工作。
11)省人力资源和社会保障厅：主管人力资源和社会保障工作。
12）省国土厅：主管土地资源，矿产资源等自然资源的规划、管理。保护与合理利用及测绘行政管理。
13）省环保厅：主管环境保护工作
14）省住房和城乡建设厅：主管住房和城乡建设行政管理。
15）省交通运输厅：主管公路和水路交通运输工作。
16）省农委：主管农业和农村经济工作。
17）省水利厅：主管水行政管理工作。
18）省林业厅：主管林业工作。
19）省商务厅:主管国内外贸易与国际经济合作工作。
20)省文化厅：主管文化艺术事业工作。
21)省卫生厅：主管卫生行政工作。
22)省人口和计划生育委员会：主管人口和计划生育工作。
23) 省审计厅：主管审计工作。
24) 省外事办公室（侨务办公室、港澳事务办公室）：主管外事（侨务、港澳事务）工作。
公安、安全工作为涉密职能。
4、省高级人民法院、省人民检察院分别为省级国家审判机关和省级国家法律监督机关。
5、中国人民政治协商会议安徽省委员会（省政协）设有省政协常务委员会和各专门委员会。（依据《中国人民政治协商会议章程》设置）。省政协常委会设置省政协办公厅、省政协研究室。
省政协设置提案、经济、教科文卫体、社会和法制、民族和宗教、文史资料、港澳台侨和外事、人口资源环境8个专门委员会（总体机构设置及其功能与省人大相类似）。
6、民主党派：共设有7个民主党派机关。具体是：中国国民党革命委员会安徽省委员会机关(民革安徽省委机关) 、中国民主同盟安徽省委员会机关(民盟安徽省委员会机关) 、中国民主建国会安徽省委员会机关(民建安徽省委机关) 、中国民主促进会安徽省委员会机关(民进安徽省委员会机关) 、中国农工民主党安徽省委员会机关(农工民主党安徽省委机关) 、九三学社安徽省委员会机关(九三学社安徽省机关) 、中国致公党安徽省委机关(致公党安徽省委机关)。[民主党派机关的机构设置和相关职能按照各民主党派的章程规定明确]。
7、群众团体共设有8个:省总工会、共青团安徽省委员会、省妇女联合会、省科学技术协会、省文学艺术界联合会、省社会科学界联合会、省归国华侨联合会、省工商业联合会。
8、省委、省政府直属事业单位13个。其中：省委直属6个、省政府直属7个、具体机构设置是：
省委直属事业单位 (6个)
1）中共安徽省委党校
2）中共安徽省委党史研究室
3）安徽省档案局（安徽省档案馆）
4）安徽日报社
5）安徽省社会主义学院
6）安徽省社会科学界联合会
省政府直属单位(7个)
1）安徽省人民政府发展研究中心
2）安徽省地方志编纂委员会办公室
3）安徽省社会科学院
4）安徽省农业科学院
5）安徽行政学院（安徽经济管理学院）
6）中国国际贸易促进会安徽分会
7）安徽省残疾人联合会
各部门承担的主要职能，内部机构设置，准予使用的人员编制限额、配备的厅、处级领导职数等均以本部门的职能配置、内设机构和人员编制规定（简称“三定”）的书面文件予以明确。省政府各部门以及部门内部各处室都要依照“三定”规定中赋予的职能履行职责。各位走进机关单位的第一课，有必要熟悉本单位、本处室的职能任务情况，以便为今后履行职责、协调工作关系提供引导帮助。假如你进入省发改委，你应对发改委12项主要职能，23个内部机构设置及其职责任务分工情况有个先入为主的了解，当然编制和领导职数的情况也要了解。军转干部当然不会没有编制，但岗位职务的安排是个现实问题。
（二）市、县、乡镇机构设置。
1、省辖市政府机构限额：大城市40个以内，中等城市30个左右，小城市22个左右。
2、县和县级市政府机构限额按14至22个左右掌握。
3、乡镇以所辖人口、区域面积、人均财政收入三项指标为依据，将乡镇分为大、中、小三类。
大乡镇设置综合性办公室4个，行政编制35-40名，领导职数7-9名；中等乡镇设置综合性办公室3-4个，行政编制30-35名，领导职数5-7名；小乡镇设置综合性办公室3个，行政编制25-30名，领导职数5名。
乡镇事业单位机构编制原则上按行政机构编制1∶1比例配备。
二、职能编制管理
（一）职能管理
1、职能：是指机关（单位）依法承担的职责和被赋予的功能，它是机构设置的主要依据。
2、职能管理：是指依据国家的法律法规和大政方针，按照社会经济发展的需要，对各级机关的业务范围，职责权限等进行合理划分和必要调整的管理行为。其目的就是要科学合理地配置各级机关的职能。
职能管理的基础是职能分类。从不同的角度，可以对职能进行不同的分类。如：从性质上可以把职能分为政治职能、经济职能、社会职能等。在机构编制管理中将各类社会组织的职能大体分类为政党职能、政府职能、团体职能、事业职能以及企业职能5大类。对机构编制管理而言，政府职能是其管理的重点。
3、职能管理的原则：
不同的历史时期，根据经济社会发展的需要，职能管理的原则不尽相同。党的十六大、十七大都对职能管理原则提出了明确要求，即：切实解决（党政）分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，统筹党政机构设置；党委要支持政府依法履行职责，推动政府依法行政，加快转变政府职能，深化行政管理体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开等。从上述要求中，不难归纳出现阶段职能管理“五分开”的原则。
（1）党政职能分开的原则。党和国家政权机关的性质不同，作用不同,组织形式和工作方式不同，所承担的职能也不同。因此，不能将两者混同起来，必须实行党政职能分开（党委的主要职能是发挥总揽工作全局，协调各方的领导核心作用；国家机关的主要职能履行行政管理的职责和功能）。
（2）政企职能分开的原则：政府与企业是两种截然不同的资源配置机制。在市场经济条件下，政府与企业各自所占的地位，所发挥的作用都是不同的。要更好地发挥市场机制在资源配置的基础性作用，必须实行政企分开。（政府职能：经济调节、市场监管，社会管理和公共服务；企业：自主经营、自负营亏，保值增值、追逐最大经济效益）。
（3）政事职能分开的原则。事业服务与行政管理的根本区别在于行政管理职能的行使具有强制性，所有公民都必须遵守，而事业则是服务性的,没有行政强制性。这两种职能不能混同使用，否则会带来事业服务和行政管理的双重无序。
（4）政资职能分开的原则。主要指的是国家对国有资产的所有权与国有资产的经营权要分离的原则，即一方面国家履行出资人（所有权人）的职责，依法对国有资产进行监督，另一方面不直接干预企业的生产经营活动，国家不再行使对国有资产的经营权（特殊行业除外）。
（5）政社职能分开的原则。即实现政府与社会中介组织职能的分离。
(二)政府职能
1、政府职能的概念
政府职能也叫行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务管理中依法承担的职责和功能。
2、政府职能的依据
政府职能的依据是指为什么需要政府职能的问题。与公共利益和公共需求直接相关的公共产品的存在是政府职能的基本依据。
人们日常消费品包括两类：一类是私人享用的消费品，即私人物品或私人产品，如私人电脑；一类是公共享用的消费品，即公共物品或公共产品，如国防，大型基础设施。私人产品的鲜明特征是谁投入谁受益，在成本和收益之间有清晰的对应关系，具有典型的竞争性和排他性。因而其生产和供应主要通过市场机制来解决。公共产品则正好相反，其基本特征是消费的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。因而几乎不可能对公共产品进行收费，私人也就缺乏足够的激励来提供公共产品。
公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才能可能得以解决，这是政府职能的基本依据。
3、政府职能的基本内容
政府的基本职能，这是依据政府管理的事务性质对政府职能所作的横向划分，它体现的是政府管理的社会领域，也是政府机构设置的主要依据。主要包括以下几个方面：
（1）政治职能。也称统治职能，是指政府为维护国家政权和统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能，军事保卫、外交、治安、民主政治。
（2）经济职能。是指政府为促进国民经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能。现阶段我国政府主要有三大经济职能：宏观经济调控，提供公共产品和服务，市场监管。
（3）文化职能。是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。我国政府的文化职能主要有：发展科学文化、发展教育、发展文化事业、发展卫生体育。
（4）社会职能。是指政府必须承担的除政治、经济和文化以外的其他社会职能。主要是：调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系的建立、实行计划生育和提高人口素质。
（5）政府运行职能。这是按照行政管理的运行程序对政府职能所作的划分。可分为计划职能、组织指挥职能、协调职能和控制职能。
十六大明确提出：社会主义市场经济条件下的政府职能：经济调节、市场管理、社会管理、公共服务。
4、政府职能的属性
政府职能的属性是指政府职能的性质和特点，主要体现为公共性、法定性、执行性、强制性、动态性和扩张性。
(1)公共性
公共利益以及社会公众对公共物品或公共产品的需求是政府职能存在的前提和依据。公共物品或公共产品的特性决定了其很难仅仅通过社会个体的努力来获得。因而要由公众认可的公共权威角色即政府来提供。政府有义务、有责任为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。
(2)法定性
政府职能的法定性是指政府和执政党的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。法有明文规定者，政府要全力做好，否则即为行政不作为、政府缺位；法无明文规定者，政府不可妄加施政，否则即为滥用职权、政府越位。我国宪法规定了国务院作为最高行政主体的地位和职责范围，以及各级地方政府在相应管辖范围内的行政主体地位和职责范围。
(3)执行性
与作为国家意志确立者的立法机构相比，政府作为国家行政机关，其职能具有明显的执行性。而在国家意志的执行过程中，势必要求具有更多的行政艺术和管理技能，更加注意政策执行的灵活性、可行性和操作性。在我国，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，受其委托，贯彻和执行国家意志，行使管理社会公共事务的职能。
(4)强制性
政府职能的强制性来自于政府职能的法定性，是指：（1）对公民而言，作为行政相对人，任何人、任何组织、任何团体均不得阻碍政府职能的正常行使；依法作出的政府行动和政府法令，务必令行禁止。（2）对政府自身而言，宪法、法律的强制性规定，决定了这种职能是不可推卸、不可免除的。
(5)动态性
政府职能的动态性意味着，政府职能始终是变动不居的，它取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。譬如，随着市场经济体制的完善，政府就可以从不关系国计民生的竞争性领域退出；随着公民社会力量的壮大，政府就可以发挥治理的作用，逐渐摆脱“政府办社会”的负担；随着大气污染、水土流失等生态危机的加剧，政府就要适应大自然系统和谐发展的要求，增加相关职能，统筹人与自然的关系，寻求可持续发展道路。
(6)扩张性
政府职能的扩张性是随着社会的发展，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。这是因为，现代社会中公共事务、公共顾问日益增多且日益复杂。公众的需求也日益个性化、多样化。同时，政府职能的扩张性还来自于政府的“经济人理性”。对于作为稀缺资源的政府职能，政府及其管理者都有自然的内在冲动来扩张，并可能用这种稀缺资源去与其他社会资源交换，以获得个人需求的满足。
5、我国政府与市场关系问题
从1978年改革开放开始，我国进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在典型的“三位”现象，亟待克服。
（1）政府职能“越位”，主要是指政府做了不该做的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人物品的生产供应，以及可以由政府、企业、非政府、非赢利公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。具体表现为：政府职能与市场功能不分，以政治代替经济，如“一票否决制”主导下的政府招商模式。政府组织与企业组织不分；政府组织与社会中介组织不分；政府组织与事业组织不分。
（2）政府职能“错位”，主要是指政府职能分工定位上存在交叉和混淆的情况。交叉的情况，如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀。同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾。
职能混淆的情况，如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能；将政府服务职能混淆为政府管制行为等。
（3）政府职能“缺位”，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。譬如，应由政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；应当由政府保障的公民宪法权益还存在残缺；医疗、养老、失业、救济贫弱者以及其他社会保障服务的供应仍然不足；应由政府负责的市场秩序有缺陷，竞争规则不完备，信用制度不健全，还没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制；应由各级地方政府提供的公共教育、文化、体育、医疗卫生等服务，以及城市公共服务如公交、自来水、电力、天然气供应，仍然不能满足企业和公民的需要。
6、政府与社会关系问题
政府与社会的关系问题，是任何政府都不得不面临的一个重大问题。简单地说，政府与社会关系也就是“官”与“民”的关系。
政府与社会关系主要包括三个方面：政府对社会的管理；社会对政府的支持和监督；政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。
（1）政府对社会的管理
这是最常见的一种政府与社会关系。政府公共行政作为一种管理公共问题的社会机制，必然要对社会进行管理。狭义的社会是指与政治活动、经济活动、文化活动相对应的社会活动领域，只是广义的社会活动、社会生活、社会关系的一部分。因此，社会管理是指政府对社会治安、人口控制、环境保护、社会保险和社会福利、社会医疗、社会服务等方面的管理。政府对社会的管理一方面反映了政府对社会秩序的维护，另一方面反映了政府对社会公众所提供的公共服务。
（2）社会对政府的支持和监督
政府与社会之间的关系不是单向的。除政府对社会进行管理外，社会本身也会作用于政府。具体包括社会支持和社会监督两个方面。离开社会对政府合法性的支持和拥护，政府的行政绩效必然大打折扣甚至一塌糊涂。反之，则会极大地降低政府施政成本，提高行政效能。另一方面，社会在政府公共行政过程中扮演监督者角色。这种社会监督的主要途径和体现是：通过社会舆论影响政府公共政策的实际绩效。“民心是杆秤”、“街谈巷议”，说的正是这个道理。
（3）政府与社会通过合作治理社会
与政府机制和市场机制一样，社会机制也是重要的问题解决之道，只不过，它既解决公共问题，也解决私人问题，因而，社会机制实际上处于政府机制和市场机制的中间环节。现代市场经济应该是“亲市场”的经济，应该是政府机制通过社会机制间接作用于市场经济，弥补市场失灵。
在传统计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会” 的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。
①培养社会自治能力
社会不仅要有政府的管理，还应该有社会的自我管理，需要培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理。比如经济师、会计师、律师事务所、各类行业协会，还有城乡居民的自治组织，这些社会组织可以在社会的自我管理上发挥作用。
②加快社会保障制度改革
尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。
③确立政府与社会的良性互动体系
政府必须按照“小政府、大社会”和“小政府、大服务”承担起维护社会公共秩序、管理社会公共事务的职能。政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。
7、县级以上地方各级人民政府的主要职能
依照宪法和地方组织法，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。因此，具有双重性，既要执行整个国家的统一意志和统一政令,服从国务院和上级政府的统一领导，又要执行本级人民代表大会对本行政区域重大事项的决定，鉴于这一定位，省级政府（含县级以上地方各级政府）的主要职能；归纳起来，主要存在以下7个方面的权责。
（1）执行权责。执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，执行国民经济和社会发展计划、预算，规定行政措施，发布决定和命令。
（2）领导和监督权责。领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适应的决定、命令。
（3）人事权责。依照法律的规定，任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。
（4）事权责。管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。
（5）财权责。承担本地区政权机关运转以及经济事业发展所需的支出。根据财权与事权相统一的原则，属于地方的固定收入包括：城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等。
（6）保护和保障权责。保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化等建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
（7）规章制定权。省人民政府可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规，制定规章，报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。
（三）人员编制管理
1、人员编制的定义
人员编制是指为了完成行政组织的功能，经过被授权机关或部门批准的机关单位内部人员数量的定额、人员结构比例及对职位（岗位）的分配。
2、人员编制管理的内容和方法
(1)核定编制总额。编制总额是指全国、某层级、某地区、某系统以及某部门的所有或某类人员编制的总额。根据宪法及其他有关规定，全国行政编制总额的核定权限和调整权属于国务院。核定的形式和内容主要有：一是逐一核定国家机关各部门的行政编制总额；二是逐一核定各单位的编制总额或集中核定其中某几个方面的编制总额；三是逐一核定各省、自治区、直辖市的编制总额；四是分别核定全国省、市、县、乡各级编制总额。
(2)制定编制方案。编制方案是指包括编制总额在内的全国或某系统、某地区及某部门、某单位的有关编制的总体规划。编制方案的内容一般包括基本内容、实施步骤和配套措施等几个方面。编制方案的制定是否科学合理，关系到整个编制工作能否得到顺利实施。因此，制定编制方案必须事先经过充分的论证和准备。
（3）确定编制标准。编制标准是指具有不同职能、不同业务范围、不同职权、不同层次的行政机关配备工作人员的数量和互相间具体比例的规定。
（4）具体审批编制。具体审批编制，是指从编制方案形成后到编制批准之间的全过程。它主要包括呈报编制报告、审查编制报告、行文批复编制报告三个连续的程序。
三、政府机构改革回顾和展望
（一）机构改革的基本要求
政府机构改革总是以转换经济管理方式为基础，以理顺关系和精简、效能、统一为主攻方向，其首要的任务就是“精简”。我国宪法第27条规定：一切国家机关实行精简的原则，是实施“精简”的法律依据。那么精简、统一、效能包含哪些内容和要求呢？
1、精简有以下三层含义：
（1）政务要简化。将能够交给下级和基层单位、企业、事业单位去办的事，要尽量下放；将原不属于政府的职能，统统从政府职能中分离出去。机关后勤服务工作是为机关自我服务的，也不属于政府行政管理职能，要逐步实行社会化，逐步将机关后勤服务单位从政府机构中分离出去。
（2）机构设置要精干。重叠机构要撤销，业务相近的要合并；管理幅度要小，各机构之间不能分工过细，以免造成部门林立；管理层次要少，撤销不必要的中间环节，避免叠床架屋。要清理整顿大量的非常设机构。
（3）人员编制要精简。要因事设人，而不是因人设事，即按照职能配置的需要配备人员，而不是先安排人，再为他们找事情干。要根据工作需要挑选合格人员，讲求人员素质，不是单纯看数量。
2、“效能”是指政府机关要讲求效益。评价政府机构的设置和人员配备是否科学合理，不在于机构本身的大小，人员编制的多少，主要是看能否产生最大的功能。要实行科学化管理，提高管理水平。为此：
（1）政府每一个机构的职能和工作目标都应该是明确的。根据党和政府的总任务总目标明确自己的具体奋斗目标，突出工作重点。根据职能和工作目标建立相应的机构并配备适当的编制。
（2）各机构内部分工要明确，达到责权一致，运行协调。一项职能能够由一个部门承担的，就不要由两个或几个部门承担。必须由两个部门承担的，要明确谁是主管，谁是协管。避免重复劳动，无效劳动，部门之间推诿扯皮。
（3）要搞好政府的自我管理，加强廉政建设和勤政建设。健全约束政府行为的法制化建设与机关制度化建设，规范公务人员的行政行为。尤其是直接面向社会和群众，直接为他们服务的各基层组织机构，更要规范行政行为，实行政务公开，提高服务质量，改进工作作风。
（4）各级政府机构对外也要适应环境，在对外关系上也应是和谐的，能够做到协调一致。
3、统一有以下三层含义
（1）我国是单一制国家，实行中央的统一领导。宪法明确规定国务院（即中央人民政府）统一领导全国地方各级国家行政机关（即地方各级人民政府）的工作，地方各级人民政府都服从国务院。地方各级国家行政机关既对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，又对上一级国家行政机关负责并报告工作。
（2）整个政府行政机构是一个整体，是一架大机器，各部门是这架大机器的一个部件或零件，局部要服从整体，不能各自为政。任何一个部门的设立、人员的配备，都要考虑是否有利于政府整个效能的发挥，有利于统一领导，做到整个的效能大于部门之和。下级只对一个上级负责，接受一个上级机关的命令和指挥，必须实行双重领导的也应明确领导的职责并明确以谁为主，避免领导多头，政出多门。
（3）在机构编制管理方面也是实行统一管理。即实行三个“一”：凡是党政群机关、事业单位的机构编制事宜，应由机构编制委员会及其办事机构一个部门承办；主管机构编制的领导一支笔审批；机构编制委员会一家行文批复。
（二）机构改革的回顾
建国以来，我国进行了多次重大的机构改革和精兵简政。
1、 社会主义改造时期改革。
1951年12月，中央人民政府政务院《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》提出，为合理使用人力、物力、财力，推进国家建设，提高行政效率，克服官僚主义，必须将行政机构加以适当的调整和紧缩。1952年初，皖南、皖北区编制委员会联合制定两区调整机构、紧缩编制方案，开始全面整编。一是调整行政区划。1952年8月，皖南、皖北区合并为安徽省，同时，成立安徽省人民政府和中共安徽省委。省委工作部门8个、省政府工作部门22个；行政编制由62487名，减少到57445名，减少5042名。二是明确了编制管理中的一些具体规定，调整了行政机关干部与工勤人员的比例。
1954年4月，根据中共中央关于“紧缩行政机构，节约行政经费开支”的指示，中共安徽省委下发了《关于整顿编制精简行政机构的方案》。这次整顿精简，撤销了各级农会、选举委员会、抗美援朝分会；省级增设了财贸部和司法、外贸、水利、手工业、气象等厅、局；将检察署改为监察厅。全省行政编制由57445名减为50674名。
1955年6月，根据国务院关于“1955年再进行一次整编是完全必要的、正确的”指示精神，全省再次进行整编。确定省级精简编制20％，省辖市、地区精简15％。这次整编，全省各级党政群机关行政编制减少了10000名。
2、社会主义建设时期改革
1956年12月，遵照中央关于“精简机构，紧缩编制”的指示，中共安徽省委提出了全省第一批整编方案，将各级党委文教部并入宣传部；政治部除省级保留外，其余各级均撤销；各市委撤销了农村工作部，并入郊区党委；省委、省人民委员会各部门的处室下设科一律撤销。省人民政府调整了六个办公室和农产品采购厅、广播管理处、机要交通局等机构；司法厅和法院、监察厅和监察委员会合署办公。各级事、企业单位的组织机构也进行了较大的调整和裁并。这次精简紧缩，减少了58915名，占全省原有402539人的14.6％。
1961年—1965年期间，按照中央的统一要求，又进行两次精简改革，统一了地、市、县党政机关工作部门设置。地委工作部门设8个、行署工作部门设20个；市委工作部门设7个，市人民委员会工作部门设25个；县委工作部门设8个，县人民委员会工作部门设22个。省人民委员会工作部门将冶金工业厅和化学工业厅合并为重工业厅；撤销农业机械厅，其工作分别交给机械工业厅和农垦厅；广播管理局与广播电台合署办公，一个机构，两个牌子；计量局改属科学技术委员会领导；增设农垦厅、工商行政管理局。人员编制也作了相应精简。
3、“文化大革命”时期精简改革工作基本中断
4、改革开放以来的改革
1982年以来，为改革和完善行政管理体制，根据中央的统一部署，我省先后进行了五次机构改革。
（1）1982～1984年改革
按照中央关于“经济管理部门必须大力简化和紧缩，经济综合协调部门、统计监督部门、立法执法部门必须大力加强和完善”和“紧缩编制”的要求，针对党政领导体制中存在的“党政不分，政企、政事不分，机构臃肿，层次重叠，工作效率低下，人浮于事”等问题开展改革：一是按照干部“四化”要求调整各级领导班子。基本废除领导干部职务终身制，提拔一大批德才兼备、年富力强的中青年干部到各级领导岗位上来，建立老干部退休和退居二线制度，初步解决领导班子老化问题。二是促进经济管理体制改革。一些经济部门改为公司和其他经济组织，向经济实体过渡。按照经济活动规律的要求，主要依靠经济组织和经济的办法来管理经济。加强各级财政、税务、物价、银行、审计、统计、工商行政管理等部门。三是精简机构编制。全省各级党政机关精简30％，行政人员精简18％。四是规范明确各部门的职责范围。初步建立岗位责任制，改变政出多门、职责不清、互相扯皮的状况，促进各项工作的发展。
（2）1993～1995年改革
这次改革把适应社会主义市场经济发展的要求作为目标，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，紧紧抓住转变职能这个关键，理顺关系，精兵简政，提高效率。第一次用书面文字（定职能、定机构、定编制，简称“三定”）明确了政府各部门的职能，并注重使政府职能由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，努力构建有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。省级党政机构减少到55个，其中省委机构7个，省政府工作机构48个，另设省委、省政府部门管理机构10个；地区党政办事机构设置限额为43-44个；地级市党政机构设置为50-55个；县（市）党政机构设置为25-35个；乡镇机构设置4-6个。全省各级党