《粮食安全保障法%28草案%29》完善之建议重新界定“粮食”概念.pdf

Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济2023 年10月第48卷 第5期Oct.2023Vol.48,No.5粮食概念是粮食安全保障立法要面对的首要基础理论问题。2023 年 6 月，中国人大网站公布的粮食安全保障法(草案)（以下简称草案）明确给出“粮食”的定义：本法所称粮食,是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。笔者认为该定义无法涵盖草案第二条第二款“应当树立大食物观”的内容，建议重新界定。要科学界定粮食概念，必须对古今中外的粮食概念作较为全面的梳理，才能够在粮食安全保障立法中较为客观地给出粮食的定义。1 中国传统意义上的“粮食”概念中国传统意义上的“粮食”即指谷物，它是人类社会发展到一定阶段的产物。茹毛饮血时代，为了获得延续生命的食物，人类从事的生产活动主要是采集植物和狩猎动物。随着生产实践的深入和生产力的发展，人们饮食习惯由生吞活剥转向以熟粮食安全保障法（草案）完善之建议重新界定“粮食”概念穆中杰，傅 颖，陈璐珂（河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450000）摘要：“粮食”概念是粮食安全保障法科学起草的首要问题。中国传统意义上的“粮食”概念即指谷物，当代中国权威文献对“粮食”概念有不同的定位和认识，世界上其他国家和组织对“粮食”概念的界定也因国内国际多重因素而有不同。科学界定“粮食”概念需要考虑如下几种因素：应与相关利益补偿机制所涉及的粮食品种相衔接；要考虑中国因国土广袤而粮食生产条件有异、民族众多因消费习惯而粮食需求品种多样、常住人口因数量庞大而众口难调等客观现实；不仅要考虑和平时期的法律适用，还要考虑战争等特殊时期的法律适用。关键词：粮食安全保障法；粮食安全；立法中图分类号：D922.1 文献标志码：A DOI：10.16465/431252ts.20230501Suggestions on the improvement of the Food Security Law(Draft)redefine the concept of grainMu Zhongjie,Fu Ying,Chen Luke（Institute of Food Policy Law,Henan University of Technology,Zhengzhou,Henan 450000）Abstract:The concept of grain is the primary consideration in the scientific drafting of the food security law.In China,the concept of grain traditionally means cereals while current authoritative literature presents different positioning and understanding.Other countries and organizations around the world also show different definitions of the concept of grain in terms of multiple domestic and international factors.The scientific definition of the concept of grain in our country needs to take into account the following factors:it should be connected with the grain varieties with relevant benefit compensation mechanism;it is necessary to consider the objective reality of different grain production conditions,diversification of demand for food varieties,and difficulty in catering for all tastes due to the vast territory,multi-nations and different consumption habits and numerous permanent residents;in addition,it is necessary to consider not only the application of law in peacetime,but also the application of law in special times such as war.Key words:food security law,food security,legislation收稿日期：2023-07-30基金项目：国家社会科学基金重大项目（22ZDA073）。作者简介：穆中杰，男，教授，博士生导师，研究方向为粮食政策与法律。2Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济食为主要方式，畜牧业和农业逐渐分离开来，粮食随着原始农业的发展逐渐成为人们生存最基本的食物，成为人们生活水平稳定提高的重要标志。由此可见，粮食和食物是既有区别又有联系的两个概念，食物在人类诞生之初就已经产生，而粮食则是生产力发展到一定阶段以后才出现的概念。从某种意义上说，粮食是人们对美好生活追求的标志与符号。数千年来，我国粮食作物品种经历了内外交融、不断演变的过程。中国历代粮食作物品种见表 1。从表 1 可以看出，我国历代粮食作物品种极为丰富。据俄罗斯植物学家瓦维洛夫调查确认，中国是世界八大作物起源中心中最重要的一个。据统计3，全世界最重要的 640 种作物中，136 种起源于中国，约占世界总数的 20%。无论是“行道曰粮，谓糒也。止居曰食，谓米也”4的释义，还是“四体不勤，五谷不分”5的训导，均为表 1 有关中国历代政权对粮食即“谷物”的理解提供了有力支撑。另外，有关词典也将粮食解释为谷物。比如商务印书馆 2013 出版的成语大词典6有关“五谷丰登”的解释是：“五谷，指稻、麦、豆、小米、高粱，泛指农作物；丰登，即丰收。泛指年成好，粮食丰收。”粮食大词典7296对粮食的解释是：“亦称谷、五谷等。传统对谷物的统称。”2 当代中国官方文献中的“粮食”概念当代中国对“粮食”概念有不同的理解和认识。纵观我国公开的官方文献，概括起来，关于“粮食”的概念主要有 5 种。第 1 种观点：粮食即谷物及其成品粮。该观点继承了传统意义上的粮食概念，把“成品粮”纳入到概念中。代表性文献是现行有效的 粮食流通管理条例。该条例第二条第二款规定：“前款所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮。”第 2 种观点：粮食即谷物及其成品粮、豆类和薯类。该认识把豆类和薯类纳入粮食范畴。代表性文献是国家粮食安全中长期规划纲要（20082020）。该纲要把粮食和食物明确区分开来：“本纲要中的粮食，主要指谷物（包括小麦、稻谷、玉米等）、豆类和薯类；食物，指粮食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水产品。”8如果溯源其由来，该定义与建国初期我国人均谷物产量较低、根本无法满足人民温饱需要的国情密切相关。随着统购统销政策的实施，从 1953 年起，国家统计部门把豆类、薯类纳入粮食统计口径，与谷物一起公布国家的年度粮食产量。1991 年至今，国家在有关粮食产量统计中，把谷物产量指标进行单列9。该定义为 2012 年公布的粮食法（征求意见稿）和2014 年公布的粮食法（送审稿）所继承。该两份文献第二条第二款均规定：“本法所称粮食是指谷物及其成品粮、豆类和薯类。”第 3 种观点：粮食指小麦、玉米和稻谷以及国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种。代表性文献为 1998 年公布实施的粮食收购条例和粮食购销违法行为处罚办法。粮食收购条例第二条规定：“本条例适用于小麦、玉米、稻谷以及国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种的收购活动。”粮食购销违法行为处罚办法对粮食购销概念界定限定在条例所规定的范畴。考究粮食收购条例有关粮食范畴的确定，恐怕与粮食收购条例需要兼顾各方利益密切相关10。第 4 种观点：粮食指谷物（包括小麦、稻谷、玉米、杂粮等）及其成品粮、食用植物油、油料、豆类和薯类。该观点把油料也纳入粮食范畴。表 1 中国历代粮食作物品种1-2历史时期主要粮食作物种类备注原始社会时期粟、黍、稻、菽（大豆）、麻、大麦、小麦、薏苡等北方以种植粟、黍为主，南方以种植水稻为主夏、商、西周时期黍、稷、稻、小麦、大麦、菽、麻等，其中黍、稷为主要粮食品种古代以稷为百谷之长，因此帝王奉祀为谷神春秋战国时期粟、菽等五谷概念出现秦汉时期粟、稻、小麦、大麦、黍、大豆等隋唐五代时期稻、粟、麦等宋元明清时期水稻、小麦、谷子、玉米、豆类等民国时期稻谷、小麦、大麦、玉米、高粱、小米、其他杂粮等3Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济代表性文献为 2016 年公布的粮食质量安全监管办法。该办法第二条第二款规定：“本办法所称粮食，是指谷物（包括小麦、稻谷、玉米、杂粮等）及其成品粮、食用植物油、油料、豆类和薯类。”同时为了与 进出境粮食检验检疫监督管理办法 协调，还专款规定“进出境粮食应当符合出入境检验检疫有关规定。”第 5 种观点：粮食指用于加工、非繁殖用途的禾谷类、豆类、油料类等作物的籽实以及薯类的块根或者块茎等。代表性文献为进出境粮食检验检疫监督管理办法。据海关总署 2018 年修正本，该办法第二条第二款规定：“本办法所称粮食，是指用于加工、非繁殖用途的禾谷类、豆类、油料类等作物的籽实以及薯类的块根或者块茎等。”该观点把进出境的粮食限定在加工、非繁殖范围内。3 国外官方文献中的“粮食”概念世界上有关国家和组织对“粮食”概念的界定也均有不同。成立于 1945 年的联合国粮农 组 织，其 英 语 名 称 为 Food and Agriculture Organization of the United Nations，当时中国官方将“Food”翻译为“粮食”并沿用至今。据该组织每年出版的生产年鉴，所列广义粮食产品目录共有八大类：谷物类，块根和块茎作物类，豆类，油料、油果和油仁作物类，蔬菜和瓜果类，糖料作物类，水果和浆果类，家畜类、家禽类和畜产品类；狭义上的粮食指谷物，主要有小麦、粗粮、稻谷，而粗粮包括玉米、大麦、高粱、燕麦、黑麦、荞麦和其他杂粮等品种7467。一般有关公报上提到的每年“世界粮食总产量”中的“粮食”，系联合国粮农组织所说的狭义上的粮食，特指谷物类，并不包括豆类和薯类。这是我国有关统计公报上“粮食”概念与联合国粮农组织所说的“粮食”的区别之处。韩国官方文献对“粮食”的定义在不同时期也有变化。1963 年颁布、1980 年修订的粮食管理法第 2 条规定：粮食指大米、麦类及总统令规定之谷类。那么，总统令规定的谷类都有哪些呢？据1980 年修订的粮食管理法施行令第 1 条规定，总统令规定的谷类包括：一是豆类、粟、小米、高粱、高粱米、玉米、荞麦；二是米谷、麦类的粉碎物粉末及第 1 项规定的各谷类的粉碎物和粉末（但作为在粮食的碾磨或粉碎过程中产生的不能作为粮食用的副产品除外）；三是薯类；四是米谷、麦类及以第 1 款至第 3 款的谷类作为原料的淀粉类。到1994 年 12 月，韩国通过新的粮食管理法对“粮食”定义作了修改，保留了“大米、麦类”，把“总统令规定之谷类”修改为“总统令规定的谷物、薯类和以此为原料的粉碎物、粉末、淀粉类其他以此为准的，总统令规定的粮食。”随之修改的粮食管理法施行令把“豆类”也纳入了粮食范畴，从而使其对“粮食”的定义与当代中国的第 2 种观点有些相似。日本对“粮食”的定义较为细致。据 1942 年颁布、1978 年修订的粮食管理法第 2 条，日本给出的粮食定义是：本法所称的主要粮食，系指米谷、大麦、稞麦、小麦及其他依政令所规定的粮食。据该法的施行令，日本粮食管理法所称的主要粮食共有 8 种：米谷粉、小麦粉、以小麦粉作为主要原料加工制作的面包等；以米谷粉或者小麦粉作为原粉加工制作的面食等；黏米；米饭（包括稀饭等其他属于此类的东西）；农林水产大臣指定的以米谷或者米谷粉作为主要原料的制成品；进口的淀粉等。由此可见，日本并未将豆类和薯类纳入粮食的范畴。4 粮食安全保障法中“粮食”概念的界定建议从联合国粮农组织、韩国、日本以及中国历代政权有关粮食概念的界定可以看出：各国有关粮食概念的界定均与本国生产和消费的主要粮食品种密切相关，同时随着经济社会发展水平的不断提高，粮食概念的内涵和外延是随着生产力的发展、粮食供给情况的变化、人们的消费习惯变化而不断变化的，并且不同种族、不同区域的人们对粮食的解释也不同。正在起草中的粮食安全保障法如何界定“粮食”的概念呢？笔者建议有如下几个问题需要考虑。第一，界定“粮食”概念应与相关利益补偿机制所涉的粮食品种相衔接，否则有关“粮食”定义过于宽泛，要么中央和地方政府的财政负担将因超重而难以为继，要么补偿效果不达预期从而影响国家粮食安全的有效保障。据统计，2018 年以来我国 13 个粮食主产区用约占全国总面积 66%的耕地，生产了占全国总产量约 78%的粮食；自 2000 年以来粮食主产区粮食产量一直保持占全国 70%以上比重。粮食主产区的生产能力是否可持续成为我国4Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济粮食安全的关键，对其利益进行补偿应与粮食品种密切相关。此外，其他品种也有类似的利益补偿机制，直接关系到地方政府抓粮和农民种粮积极性的发挥。第二，界定“粮食”概念要考虑我国因国土广袤而粮食生产条件有异、民族众多因消费习惯而粮食需求品种多样、常住人口因数量庞大而众口难调等客观现实。唯有如此，方能有利于调动中央、地方和粮食生产者三方面的积极性，既保证中央政府有权威，又保障地方政府和种粮农民有积极性。比如，青稞是西藏的主要粮食作物11，高粱因是贵州茅台酒的酿造原料而成为贵州省政府的补贴对象12，如果依据草案，青稞和高粱则因不符合草案有关“粮食”概念范畴而不能适用粮食安全保障法，西藏、贵州等地政府不得不再向有关部门申请相应政策或者寻求其他法律路径支持，这实际上有悖于依法治国方略的实施，有害于粮食安全保障法制定的初衷。第三，界定“粮食”概念不仅要考虑和平时期的法律适用，还要考虑战争等特殊时期的法律适用。比如抗日战争爆发以后，民国军事委员会于 1938年 4 月公布的各战区粮食管理办法大纲规定，各战区战时管理处管理的粮食以米、麦、面粉为主，次及重要杂粮，必要时可包括食盐、饲料及其他食用物品。再比如，20 世纪 50 年代将薯类纳入粮食统计口径，实际上也是应对着另类粮食危机，属于特殊时期的一种情况。基于前述考虑，借鉴中国已有经验和国外立法实践，结合贯彻落实“树立大食物观”的精神要求，建议粮食安全保障法中有关“粮食”的概念界定是：粮食是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种；战时以及其他非常时期管理的粮食，其种类由国务院以决定或者命令规定。参 考 文 献1 任新平.民国日期粮食安全研究 M.北京：中国物资出版社,2011:60.2 杨茂璋,肖春阳.中外粮食概念比较 J.中国粮食经济 1997(10):12-16.3 王思明.中国食物的历史变迁 N.文汇报,2017-6-2(W10).4 周礼:上册M.徐正英,常佩雨,译注.北京:中华书局,2014:367.5 论语 微子 M.北京:中国友谊出版公司,1993:33.6 成语大词典 S.北京：商务印书馆,2013:1150.7 粮食大词典 S.北京:中国物资出版社,2009.8 国家粮食安全中长期规划纲要(20082020)N.人民日报,2008-11-14(10).9 中华人民共和国年鉴(2003)S.北京:中华人民共和国年鉴社,2003:1086.10 王秀杰.新政策面临的新问题:对 1998 年以来粮食收购条例的变化及存在问题的透视 J.调研世界 2002(4):28-31.11 史金茹.我区全方位夯实粮食安全根基 确保粮食产量稳定在 100 万吨以上 N.西藏日报,2023-06-24(1).12 贵州省农业农村厅种植业管理处.省农业农村厅关于印发贵州省酒用高粱原料种植规划(20202022 年)的通知EB/OL.(2019-11-28)2023-07-28.http:/