“非粮化”视角下耕地进出平衡实施困境分析与完善建议.pdf

JIANGXI NONGYE114农业资源与环境2024 年 01 月江西农业上半月刊“非粮化”视角下耕地进出平衡实施困境分析与完善建议涂丹，夏敏峰，徐进军，程赛娥（江西省国土空间调查规划研究院，江西 南昌 330009）摘要：深入落实耕地“进出平衡”政策对加强耕地保护具有重要意义。基于江西省耕地进出平衡实施现状，对当前耕地进出平衡的实施困境进行分析，发现存在农民种粮积极性不高、耕地转进资金来源无保障、“占优补劣”现象较为普遍、跨区域指标交易规则不明确、转进地块后期管护缺失等多方面问题，提出加大支农惠农力度、完善耕地进出平衡的资金保障、建立耕地质量评估机制等建议。关键词：耕地保护；耕地进出平衡；“非粮化”当前，我国耕地面临着数量、质量、生态等多重挑战，耕地问题成为我国粮食安全的一大瓶颈。为此，国家“十三五”规划提出、“十四五”规划要求深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。党的十八大以来，党中央和国务院多次强调要严格保护耕地、确保粮食安全，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，将保护耕地的极端重要性和现实紧迫性提到了前所未有的高度。然而，种粮收益低等原因，近年来多地存在“好地搞建设、劣地搞农业”“种草种树不种粮，基本农田为他用”等典型问题。2021 年 12 月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了 关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发2021166号），提出耕地“进出平衡”制度，是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制方面的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。但是，随着乡村振兴战略、农业农村现代化的深入推进，各地仍然不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”制度确保耕地保有量数量不减少、质量不降低显得尤为重要。从“三调”（第三次全国国土调查）数据来看，我国共有耕地 19.18 亿亩，与“二调”（第二次全国国土调查）相比耕地数量在10年间减少了1.13亿亩，其中，“三调”中江西省的耕地面积与“二调”的相比耕地数量减少了 551.04 万亩。违规占用耕地、擅自改变耕地用途等问题依然十分突出，严重冲击着耕地保护红线。在“占补平衡”政策严格管控建设占用耕地的情况下，耕地减少的主要原因转变为国土绿化和农业种植结构调整。为落实最严格的耕地保护制度，国家进一步在从严落实耕地转为建设用地“占补平衡”的基础上，提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的“进出平衡”，但是目前无论是国家层面还是省级层面，各地在落实“进出平衡”制度时尚处于摸索阶段。因此，系统分析耕地进出平衡制度实施中面临的困境，提出相关的完善建议，对遏制当前耕地“非粮化”趋势，完善耕地进出平衡政策及其实现途径具有积极意义。1 江西省耕地进出平衡实施现状1.1 “耕地转出”情况1.1.1 按地类分2022 年江西省耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地 3.08 万亩。其中，耕地转为园地0.46万亩，转为林地0.8万亩，转为农村道路0.59万亩，转为水库水面0.36亩，转为坑塘水面、沟渠等0.68万亩，转为其他设施农用地 0.19 万亩。1.1.2 按地区分11 个设区市均存在耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的情况。其中，南昌市耕地转出 0.25 万亩，景德镇市耕地转出 0.04 万亩，萍乡市耕地转出 0.06 万亩，九江市耕地转出 0.53 万亩，新余市耕地转出 0.04 万亩，鹰潭市耕地转出 0.16 万亩，赣州市耕地转出 0.5 万亩，吉安市耕地转出 0.27 万亩，宜春市耕地转出 0.59 万亩，抚州市耕地转出 0.32 万亩，上饶市耕地转出 0.31 万亩。耕地转出面积较多的设区市分别是宜春市、九江市、赣州市和抚州市，耕地转出面积较少的设区市分别是景德镇市、新余市和萍乡市。转出面积较多的县（区）分别是袁州区、新建区和柴桑区，转出面积较少的县（区）分别是黎川县、资溪县和婺源县。1.2 “耕地转进”情况1.2.1 按地类分2022 年江西省林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地13.7万亩。其中，园地转进3.55万亩，林地转进 4.92 万亩，草地转进 64.15 亩，农村道作者简介：涂丹(1992-)，女，汉族，江西南昌人，硕士研究生，工程师，研究方向：土地资源管理。基金项目：江西省自然资源厅科技创新项目“耕地进出平衡的实施途径及示范应用（项目编号：ZRKJ20222305）”。JIANGXI NONGYE115农业资源与环境2024 年 01 月江西农业上半月刊路转进 0.46 万亩，水库水面转进 0.17 万亩，坑塘水面转进3.04万亩，沟渠转进1.41万亩，设施农用地转进0.14万亩。1.2.2 按地区分11 个设区市均存在林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地的情况。其中，南昌市转进 0.97 万亩，景德镇市转进 0.37 万亩，萍乡市转进 0.48万亩，九江市转进 2.15 万亩，新余市转进 0.27 万亩，鹰潭市转进 0.37 万亩，赣州市转进 2.25 万亩，吉安市转进 1.71 万亩，宜春市转进 1.59 万亩，抚州市转进 1.67万亩，上饶市转进 2.85 万亩。转进面积较多的设区市分别是上饶市、赣州市和九江市，转进面积较少的设区市分别是新余市、景德镇市和鹰潭市。转进面积较多的县（区）分别是余干县、万年县和柴桑区，转进面积较少的县（区）分别是青山湖区和资溪县。1.3 耕地进出平衡情况分析全省年度耕地转进 13.7 万亩，比耕地转出多 10.62万亩，全省除濂溪区和袁州区存在耕地转进面积少于耕地转出的情况外，11 个设区市的其他县区均落实了年度耕地进出平衡。1.3.1 耕地转出需求分析2021 年江西省耕地流向其他农用地 19.88 万亩，2022 年江西省耕地流向其他农用地 3.08 万亩。自 2021年底实施耕地进出平衡尤其是江西省出台严格耕地用途管制文件以来，地方政府对耕地保护的极端重要性的认识不断提高，全省上下进一步达成耕地保护共识，因此，2022 年耕地流向其他农用地数量明显减少。根据江西省耕地转出数据分析，省内耕地转出需求主要体现在以下两个方面。一方面，脱贫攻坚、乡村振兴战略的实施和农村第一二三产业融合发展，各地鼓励复合用地等政策，农业生产转型升级和产业结构调整，促使农业农村发展趋向多元化，不可避免地导致耕地上的传统粮食种植转为其他收益较高的经济作物，并发展特色种植业或种养结合产业，这又不可避免地导致耕地被机耕生产道路、附属设施等占用。例如：抚州市南丰县耕地转出大部分流向设施农用地，主要是用于发展龟鳖养殖产业。南丰县龟鳖养殖产业源于 20 世纪 90 年代初，历经约 30 年发展，目前龟鳖类养殖户数达 2000 余户，养殖池塘面积达 2.3 万亩，全县以龟鳖产业为主的渔业经济总产值突破 23 亿元。南丰甲鱼种蛋、种苗供应量占全国市场近 50%，南丰县已成为全国闻名的中华鳖亲本养殖、种蛋种苗生产供应基地。为做大龟鳖产业的品牌效应，南丰县已成立南丰县龟鳖产业协会和龟鳖产业化联合体，形成了涵盖龟鳖饵料、种蛋、种苗、母种、商品龟鳖的一条龙产业链，实现了龟鳖产业由传统生产向质量控制标准化、养殖生产设施化、技术服务社会化、养殖管理规范化转变。“耕地转出”对于发展南丰县甲鱼养殖产业具有重要意义，是实施乡村振兴战略和改善农民群众生产生活条件、加快农业农村现代化的重要举措，是一项对于南丰县各乡镇而言都至关重要的民生工程和德政工程。另一方面，种粮效益较低，农民种粮意愿不强。由于农业种植的人力成本、农资成本较高，种粮补贴力度不够等因素，导致粮食种植效益较低，农民种植积极性不高，耕地撂荒或者改变耕地种植用途，改种果树、油茶等市场价格高的经济作物的情况日益突出。例如：赣州市在脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略实施背景下，农民种粮意愿不强，所种经济作物如油茶、脐橙、蜜柚等正处盛果期，收益较高，已形成特色产业，基本无法改种粮食作物1。1.3.2 耕地转进潜力分析耕地进出平衡中转进地块应为耕地恢复属性地类。2022 年度国土变更调查成果显示，江西省标注恢复属性地类 533.23 万亩，其中即可恢复 90.21 万亩，工程恢复443.02 万亩。主要为发展果树、油茶、挖塘养鱼等占用耕地，多种植脐橙、蜜柚、油茶、乔本中药材等，恢复为耕地将涉及农民利益问题，社会成本和经济成本很高，难度很大。脱贫时种植的果树刚挂果实，若全部砍掉，存在返贫风险，社会负面影响较大。如果不强行恢复耕种，种粮效益较低，农民种粮积极性不高，很难引导农民自发进行砍伐。同时，江西省“三区三线”划定成果中，纳入耕地保护目标的耕地面积与上轮规划相比存在较大缺口，大部分区县面临补足任务缺口与年度进出平衡的双重压力2。2 耕地进出平衡实施困境2.1 农民种粮积极性不高随着工业化、城镇化进程加快，农业农村经济外部环境变化，农民自然愿意选择更高经营效益的“非粮化”利用方式，这在不同程度导致了土地抛荒和农业种植结构调整的问题，使得耕地转出增多及耕地转进意愿不强。一方面，种粮成本不断提高，现今种粮需要大量的化肥和农药，而这些农资价格不断攀升，导致种粮成本增高，反观粮食的价格相对较低，农民更愿意进行种植结构调整，如挖塘养鱼、发展林果业等。另一方面，作为种粮主力军的年轻人锐减。相较于种粮的收益与付出，外出务工收入相对可观，较为悬殊的收入差异导致更多农村年轻人选择外出务工，造成种粮主体流失3。2.2 耕地转进资金来源无保障耕地进出平衡的责任主体是县级人民政府，相较于耕地占补平衡的资金来源于建设项目占用耕地所缴纳的耕地开垦费，耕地进出平衡所需的费用则在政策法规上无明确规定，就目前各地的实施情况来看，复垦所需的资金均从县级财政资金中列支，而目前各地县级财政普遍较为紧张。耕地转出的实施主体理应承担耕地转进的JIANGXI NONGYE116农业资源与环境2024 年 01 月江西农业上半月刊 主体责任，但由于法律上无明确依据导致地方无法依法依规收取相应费用，也造成耕地转出实施主体在复垦工作中的缺位。2.3 “占优补劣”现象较为普遍耕地进出平衡要求按照“先进后出、数量不减、质量不降”的原则，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，在年度内补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。但在实际中，耕地转出的大多为质量较高、耕种条件较好的优质耕地，如从江西省来看，耕地以水田为主，整个省的水田占比达80%，耕地质量等别也较高，水田大部分为 8 等、旱地大部分为 9 等；而转进的耕地基本上是从园地、坑塘水面等其他农用地转入的，且多位于偏远地区、布局零散，耕作条件较差，补充水田难度大，导致转进耕地的质量不如转出耕地，存在较为普遍的“占优补劣”现象4。2.4 跨区域指标交易规则不明确耕地进出平衡首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实，市域范围内仍无法落实的，可在省域范围内落实。但就目前国家层面看，国家对于各省仅从省级层面进行耕地进出平衡考核，只要全省耕地转进数量大于转出数量即视为该省实现了耕地进出平衡，使得部分耕地转进较多的县区被动填补转出较多县区的缺口。涉及的跨区域耕地进出平衡指标如何有偿调剂和统筹、跨区域指标如何交易、指标交易价格如何确定等均是目前市县较为关心的问题5。2.5 转进地块后期管护缺失就目前的耕地生产经营整体效益偏低的宏观环境而言，耕地虽然在当年度内实现转进，但如果后期不落实耕作主体，后期管护的缺失也易造成耕地的抛荒。耕地进出平衡也仅能实现当年或者一两年度的进出平衡，若缺乏后续有效监管，极易造成耕地转进后土壤培肥措施不能有效跟进，从而导致耕地转进地块的失管抛荒，又会造成下一年度的耕地转出6。3 耕地进出平衡完善建议3.1 加大支农惠农力度乡镇可通过入户宣传等手段，对严格耕地保护的有关政策进行宣传，在全社会凝聚广泛共识，争取广大人民群众的理解、认可和支持。通过适度提高粮食价格和补贴，合理控制农资价格，加大惠农力度，提高种粮农民积极性，引导种粮主体和农户积极发展粮食生产，为实现耕地进出平衡，遏制耕地“非粮化”营造良好的社会氛围。3.2 完善耕地进出平衡的资金保障耕地进出平衡涉及转进地块开发耗资较大，需要一定资金保障。政府投资是一项重要的资金来源，但财政资金有限，还需要从其他方面引入资金。一方面，通过指标合理转让。通过市场规律，在耕地开发利用过程中，吸引社会资本投入，充分调动社会各界资本参与的积极性。另一方面，要落实耕地转出实施主体的责任，耕地转出的申报主体应落实相应耕地转进职责或者缴纳相应转进地块的开发费用。3.3 建立耕地质量评估机制建立耕地转进地块的耕地质量等别评定机制，充分运用县级耕地质量等别评定和耕地质量分类调查成果，从耕地土壤肥力、区位条件、气候条件、农田基础设施条件、土地利用水平等方面，对转进耕地进行质量等别评定，保障“占水田补水田”“占优补优”。3.4 允许进出平衡指标跨区域交易参考耕地占补平衡指标交易方式，探索以县为单位建立跨区域耕地进出平衡指标交易制度，对于耕地后备资源较为匮乏无法实现耕地进出平衡的县区，允许向耕地转进数量较大的县区购买进出平衡指标。省级层面制定相应交易规则办法，结合地方实际情况，综合考虑耕地管护费用等因素，制定耕地进出平衡交易指标指导价格。同时，为保障各地耕地保护目标的实现，规定各地仅在落实本地区耕地保护目标后有节余才允许用于交易。3.5 落实转进耕地的全流程监管按照“谁实施、谁管护”的原则，落实转进耕地后期管护。例如，项目的建设单位实施耕地转进的，由建设单位负责管护，县级自然资源部门实施的耕地转进，由自然资源部门负责后期的管护。此外，县级人民政府要加强日常的监督和管理，构建常态长效监管机制，将耕地转进地块的后续监管加入考核内容。参考文献1 吴郁玲，张佩，于亿亿，等.粮食安全视角下中国耕地“非粮化”研究进展与展望 J.中国土地科学，2021(09)：116-123.2 陈美球，刘桃菊，吴萍.耕地占补平衡政策落实的现实困境与完善对策 J.中州学刊，2016(05)：50-53.3 黄文娟.耕地“进出平衡”实施路径探析 J.资源导刊，2022(06)：20.4 郭云，高浩.对耕地“进出平衡”制度落地实施有关问题的思考 J.中国土地，2022(09)：59-60.5晓叶.从“占补平衡”到“进出平衡”J.中国土地，2022(01)：1.6 汤怀志，桑玲玲，郧文聚.我国耕地占补平衡政策实施困境及科技创新方向 J.中国科学院院刊，2020，35(05)：637-644.