重大工程“政府-市场”二元治理效率分析与作用边界动态调整研究.pdf

2023年8 月第4期第36 卷总第2 14期科技经济重大工程“政府市场”二元治理效率分析与作用边界动态调整研究李倍安#薛琼琼?何寿奎3（1广西新祥高速公路有限公司，南宁530 0 10；2 重庆邮电大学经济管理学院，重庆40 0 0 6 5；3重庆交通大学经济与管理学院，重庆40 0 0 7 4）摘要：为确定政府与市场二元作用的有效性，明确政府与市场作用边界，建立交易成本和制度可能性边界模型对重大工程“政府市场”二元治理效率进行分析，并采用炳权可拓物元模型对治理效率进行实证研究，结果表明市场介入度在6 8 的政府引导+市场主导模式的治理效率最高。不同情境下的“政府一市场”二元治理效率有所差异，应根据不同权责配置方式选取相应的二元治理模式，明确政府与市场的作用边界，并基于全寿命周期视角对重大工程内部治理模式进行动态调整。最后提出厘清角色定位、加强制度约束以构建重大工程项目的政府与市场协同治理路径。关键词：重大工程；治理效率；动态调整；政府与市场作用边界；炳权可拓物元模型1文献综述新中国成立以来，我国重大工程治理模式不断演进,从政府主导,到政府主导、市场参与,再到现今推进重大工程市场主导模式。不可否认,推进公共产品领域供给侧改革，引人市场机制,对重大工程提质增效有重要作用。但“一刀切”式市场化也产生了很多问题，如土耳其公用设施的泛市场化。盛昭瀚等认为重大工程决策治理现代化与中国化融为一体即为重大工程决策治理的“中国之治”)。李永奎等认为与一般工程相比，重大工程的战略意义和公共产品属性决定了其组织模式的“政府市场”二元性特征 2 。乐云等深入剖析二元治理模式下政府和市场的作用，并从制度视角分析我国重大工程建设过程中治理模式的变迁和二元治理机制的演化过程 3。关于重大工程政府与市场最优配置模式的选择,周开国等基于期权博奔理论,分析从垄断到完全竞争等一系列不同市场结构下政府与企业的最优策略 4;李永奎认为重大工程PPP模式应建立适应制度差异及项目类型差异的多元治理模式，根据项目类型选择相应“政府市场”二元治理结构 5。关于重大工程政府与市场作用边界的动态调整，任勇等认为应从数据治理规则重构、政府与市场双向赋能以及政府与市场边界重组等路径入手，以此构建面向数据治理的新型政府与市场关系 ;Osei-Kyei和Chan通过分析PPP重大工程典型项目,得出项目融资结构、风险分担方式、投资回报机制与绩效评价机制是决定政府与市场作用边界动态调整的影响因素,动态调整利益分配能促进PPP 项目顺利实施 7 。国内外文献探讨了重大工程治理模式的发展方向,强调政府与市场作用边界动态调整的重要性,但对不同情境下的“政府市场”二元治理效率、政府与市场边界动态调整机制少有研究。本文从3个方面进行研究：一是通过对“政府市场”二元治理效率的理论分析和实证研究确定政府与市场的最优组合模式；二是从两个维度分析重大工程政府与市场作用边界的影响因素；三是提出重大工程政府与市场协同治理路径。2重大工程“政府市场”二元治理效率分析2.1基于交易成本的“政府市场”二元治理效率的理论分析科斯在企业的性质中以交易成本界定企业基金项目：重庆市重大决策咨询研究课题重点项目一 优化西部（重庆）科学城建设路径研究”（项目编号：2 0 2 2 ZB06；项目负责人：何寿奎）成果之一。作者简介：李倍安，广西新祥高速公路有限公司工程师，研究方向：高速公路建设管理；薛琼琼，重庆邮电大学经济管理学院辅导员，研究方向：公共项目管理、工程经济；何寿奎，重庆交通大学教授、博士生导师，研究方向：公共政策、项目管理研究。81科技马经济第36 卷总第2 14期2023年8 月月第4期和市场的界限，即在特定的经济活动中，企业和市场的相对成本差异决定双方的资源配置，当企业和市场边际成本费用相等时，即达到最优资源配置。在科斯理论的基础上，引人制度可能性边界（IPF)来揭示市场无序成本和政府干预成本的变化过程，如图1所示，图中45等损线的切点（B)为总损失最小的治理模式,即为市场介人的最优策略点 8 事实上，IPF斜率取决于重大工程复杂权责配置方式，如融资模式、决策模式、风险分担方式、投资回报方式、监督与绩效考核机制等。随着IPF斜率的变化,政府和市场在重大工程建设过程中的职能需要动态调整，以适应项目动态发展的要求。图2刻画了不同“政府市场”二元配置下的IPF,IPF,较为平缓，表明政府干预对市场的边际替代率较小，适用于政府主导型的制度组合,反之,IPF,是适用于市场主导型且治理效率较高的项目制度组合 8 。市场无序成本不市场自由竞争制度可能性边界（IPF）等损失线B0图1基于IPF的政府与市场替代关系市场无序成本市场制度和政府制度市场配置的有效结合7政府干预市场配置政府干预IPF2政府干预成本图2 不同政府与市场组合的治理效率2.2基于熵权可拓物元模型的重大工程“政府一市场”二元治理效率实证分析本文在可拓物元模型的基础上引人信息熵，建立云计算环境下重大工程治理模式选择的复合物元模型，解决价值链构建过程中指标体系复杂、部分指标间存在关联或冲突的问题,增大重大工程治理模82式选择的客观性。步骤如下：首先，构造初始矩阵,设治理效率有n个评价指标,m个评价对象,原始矩阵如式(1)所示。X=(x;)i=1,2,m;j=1,2,n(1)根据式(2)对原始矩阵进行数据标准化处理。m1im;ljn(2)其次,计算关联函数。当yj=max;(j=1,2，,n)时,参考序列为Y=yi,y2,y,l,则各指标关联系数s,计算公式如式（3）所示。minmin lj-y I+0.5maxmax g-y,lSi;=一Ij-y;l+0.5maxmax/g-y;l同时,根据式(4)计算指标的熵Fj。F,=-(lnn)-Zfilnf;i=其中f,=Z s(i=1,2,.mj=-1,)。mi-1再次，在云计算环境下计算重大工程治理模式效率指标的权重。由于 F,0,1,令偏差度 k;=1-Fj,则重大工程治理效率第j项指标的权重计算政府监督公式如式（5）所示。政府真接生产n30,=h/Zh政府干预成本j=1最后，建立重大工程治理效率的熵权可拓物元模型,如式(6)所示。M,M;R=LH.H,JME,P(wjpuy)nP(wjuy).-Zj,P(wjug)/nP(wjg)IPF,其中,P(wj）=w j g(Zwj)-(i=1,2,.,m;j=1,2,.,n)。根据式(6)可得到治理模式的综合测度值H;(i=1,2,m）,H,越大代表治理效率越优。2.3重大工程政府市场”二元治理模式治理效率案例分析2.3.1基于“4E”理论的“政府市场”二元治理效率评价指标体系的建立1995年，芬克维提出“3E”理论作为公共部门绩效评价准则，“3E”即经济性、效率性和效果性。福Science&Technology and Economy 2023 Vol.36 No.4(3)(4)(5)M,(6)n李倍安薛琼琼何寿奎重大工程“政府市场”二元治理效率分析与作用边界动态调整研究科技与经济论坛林于19 9 7 年在“3E”理论的基础上增加“公平性”维度,形成“4E”理论，兼顾多维度价值目标实现，目前已成为分析治理效率的基本原则,因此选取经济性、效率性、效果性和公平性作为一级指标。在一级指标的基础上，考虑重大工程全寿命周期治理的各个阶段,并通过文献分析法确定各二级指标 9-10 1。在二级指标的基础上，运用关键绩效指标法构建备选指标库，设计专家咨询问卷，从政府相关部门、私营部门以及第三方咨询机构中选取2 0 名参与过重大工程项目工作的专家,对各指标进行相对重要性评分,采用层次分析法筛选重要性指标,最终确定的评价指标体系见表1。表1治理效率评价指标体系一级指标二级指标经济性治理成本全寿命周期成本效率性职能履行权责配置效果性目标实现公众满意私营部门满意社会满意公平性私营部门权益保障政府守信决策民主申诉渠道公共利益保障信息公开公众监督2.3.2重大工程政府市场”二元治理效率实例分析本文从重大工程案例研究和数据中心选取9 个案例南京分析指标长江大桥建设模式指挥部编码G市场介人度1经济性0.871效率性1.009效果性1.312公平性1.053综合效率测度值1.675案例，采用专家打分法，分值为0 10 分，分值越高表明市场介人程度越深。同时对项目治理模式进行划分并编码：政府主导模式为G、政府主导+市场参与模式为G+M、政府引导+市场主导模式为M+G、市场主导模式为M。采用问卷调查法，对政府主导、市场主导、政府引导+市场主导模式下的治理效率进行研究，调查对象为参与过重大工程PPP项目的施工企业、投资公司、咨询单位、行业主管部门、审计部门、高校工程管理专业以及各类社会团体相关人员。共计发放问卷2 0 0 份，收回有效问卷16 8 份，有效率达8 4%，满足研究需要。用式(1)至式(6)分别计算各案例的二级指标测度值和综合测度值,结果如表2 所示。三级指标对结果进行分析表明：市场介入度为6 8 的治政府部门治理成本理模式效率最高，主要表现为政府引导+市场主导社会维稳成本建设成本运行成本可行性论证科学监督到位风险分担合理绩效考核科学投资回报方式合理投资目标进度目标质量目标公众产品服务满意度生活提高满意度利润合理风险合理环境可持续经济增长表2 重大工程治理模式案例及综合效率测度京津唐上海地铁高速一号线跨海大桥指挥部指挥部GG440.8770.8970.9991.0021.3611.4411.1011.0391.7011.792模式,与前文基于交易成本与可能性边界模型的“政府市场”二元治理效率理论分析结果一致。分析二级指标发现，政府主导重大工程项目的效果性和公平性较好，宏观上统筹规划,社会满意度和公众满意度较高；但政府主导的情况下,项目的经济性和效率性较低，原因在于成本较高,对更为复杂的重大工程项目不能灵活实施；相反，市场主导重大工程项目的经济性和效率性较高,但效果性和公平性较低，原因在于市场主导项目成本低、效率高，但社会资本的社会责任感相对较低，效果性和公平性得不到保证；政府引导+市场主导模式集合了两种模式的优势,因此项目治理综合效率最高。3重大工程“政府市场”二元作用边界动态调整路径在重大工程建设运营过程中，宏观经济与政策环境、自然条件、用户需求、服务定价及项目收益是动态变化的，这就要求重大工程治理要用动态的视角去审视政府与市场的作用边界,并适时做出调整。杭州湾上海世博园PPP模式指挥部+项目代建制项目法人+管理单位代建制G+MG+M660.9040.9291.0241.0941.3571.4111.0671.0061.7952.018天津南站工程(中线)会展中心项目法人制M+GM+G780.9570.9511.0901.1001.4031.2211.0961.0442.0672.134南水北调广州国际环球都会广场项目法人制MM890.9000.9161.1381.1221.2781.2970.9700.9831.8051.84683科技与经济2 0 2 3年8 月第4期第36 卷/总第2 14期科技经济第36 卷总第2 14期2023年8 月第4期3.1基于权责配置的重大工程政府与市场作用边界动态调整影响因素根据制度可能性边界理论，IPF斜率取决于权责配置，不同营商环境、项目性质、融资结构都会导致IPF斜率的改变,进而导致政府与市场最优配置模式的改变。基于问卷调查和文献分析,得出影响重大工程政府和市场权责配置方式及动态调整的因素主要有：项目性质、项目融资结构、决策模式、风险分担方式、项目收益能力与投资回报方式、监督与绩效考核机制。第一,项目性质。根据项目区分理论,纯公共产品如环保项目采取政府主导模式，可以根据需要调整为政府购买环保服务的方式；准公共产品如轨道交通项目适用于“政府市场”二元治理模式；由市场主导的准经营性项目，由于项目有一定公益性,可以根据服务状况调整经营权限，如重庆江津区提前收回江津长江大桥的运营权。第二,项目融资结构。融资结构决定融资模式，融资模式会影响项目的治理机制,项目治理机制也会反作用于融资模式，影响项目融资能力，政府可以根据项目经营风险动态调整产权与融资结构。第三,决策模式。以公共财政投资为主的重大工程项目,政府具有主要决策权；政府和社会资本合作投资的重大工程项目，根据投融资模式和资本结构，政府和社会投资人在项目规划、服务定价及资产运营方面确定决策方式，动态调整决策权限。第四,风险分担方式。重大工程中根据项目采用的融资模式来配置双方的风险，风险承担方式动态调整会导致投资决策与收益分配权限等作用边界相应调整。第五,项目收益能力与投资回报方式。根据重大工程收益能力，投资回报方式可以选择政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等方式，由于重大工程项目投资收益具有不确定性，可以根据合同约定动态调整政府和市场的责权利边界。第六,监督与绩效考核机制。政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金【2 0 2 0】13号）规定，通过政府监管、建立绩效付费与奖惩机制抑制社会资本的投机行为，根据项目实施状况动态调整政府付费和社会资本收益的边界。3.2全寿命周期视角下重大工程政府与市场作用边界动态调整路径重大工程是一个复杂的社会经济系统，其内部84要素及外部环境是动态变化的，因此应基于全寿命周期的项目各阶段特点动态调整政府与市场的介人程度和权责配置。以上海世博会为例,项目决策、实施、运营阶段有不同的管理目标,政府与市场作用边界与治理机制也不断调整。决策阶段，由国家和上海市两个层级的政府主导，决策服务机构少量参与政府决策；实施阶段，构建政府、项目建设法人和企业主体的3层架构；运营阶段，变为弱准政府（监督作用)和运营企业两层架构，以适应各阶段的管理目标。重大工程建设过程中，政府角色由主导者变为引导者，市场介人度不断提高。组织动态调整也伴随着政府职能的转变，从决策阶段的确定建设方案、融资结构，到实施阶段的风险防控、质量监督,再到运营阶段转为安全监督、绩效考核。在重大工程不同阶段,政府与市场的作用边界在不断调整。事实上，从重大工程项目的全寿命周期看，上海世博会的治理机制演化和政府与市场作用边界的动态调整机制显然具有共性特征，在杭州湾跨海大桥、南水北调工程（中线）等多个重大工程上均有所体现。4重大工程项目政府与市场协同治理路径基于重大工程治理体系中政府与市场作用边界动态调整机制，本文提出从选取合适的治理模式、厘清角色定位、加强制度约束3个方面构建重大工程政府与市场协同治理路径。首先，根据不同项目类型选取适合的管理模式。重大工程项目类型复杂多样，不同的工程类型应对应不同的管理模式。对各类重大工程项目进行分类管理,针对不同类型项目形成多样式管理模式,将正确的模式应用于不同类型的项目。对重大工程项目进行分类考虑3个方面：一是项目角度，综合考虑项目类型、融资结构、决策模式、权责配置方式、风险性等因素进行分类；二是组织角度,考虑政府和社会资本的能力及合作深度进行分类；三是过程角度，考虑项目的生命周期、建设过程等进行纵向分类。其次,厘清参与主体的角色定位。在重大项目全寿命周期中，各个阶段各利益相关者的角色定位有所不同，但政府和市场往往难以做出适当的角色转变，导致项目权责配置失衡，容易造成政府职能越位而市场作用不足。必须遵循职能分离、职责分离的原则,厘清政府与市场在决策、实施、运营阶段中的角色定位，可以有效避免公共投资法人责任虚化、企业信任缺失等问题。Science&Technology and Economy 2023 Vol.36 No.4李倍安薛琼琼何寿奎重大工程“政府市场”二元治理效率分析与作用边界动态调整研究科技与经济论坛最后，建立权责分配的政府与社会资本合作立法应对机制。虽然目前正在实施的政府投资条例项目支出绩效评价管理办法（2 0 2 0 年）等规章制度有利于明确政府和社会资本相关方的决策责任、绩效目标，但政府投资项目与特许经营项目实施中仍然存在权责不够明晰、隐形债务、中介机构合谋等问题，需要加快制定重大工程权责配置的立法进程，包括出台政府和社会资本合作相关法律法规，以弥补PPP法律法规体系空白，完善权责配置制度和体系,尽可能地减少重大工程实施过程中人为因素造成的负面影响。5结 语本文对不同情境模式下的“政府市场”二元治理效率进行研究，证明政府引导+市场主导模式能够提高项目治理效率。分析基于权责配置的重大工程政企作用边界调整的影响因素，提出基于全寿命周期的视角对重大工程内部治理结构和政府与市场职能进行动态调整，最后提出厘清角色定位、加强制度约束以构建政府与市场协同治理的路径。参考文献1盛昭瀚，程书萍，李迁，等.重大工程决策治理的“中国之治”J.管理世界,2 0 2 0,36(6）:2 0 2-2 12,2 54.2 李永奎，乐云，张艳，等.“政府市场”二元作用下的我国重大工程组织模式：基于实践的理论构建 J.系统管理学报，2018,27(1):147-156.3乐云，李永奎，胡毅，等.“政府市场”二元作用下我国重大工程组织模式及基本演进规律 J.管理世界,2 0 19（4)：17-2 7.4周开国，闫润宇，杨海生.供给侧结构性改革背景下企业的退出与进人一政府和市场的作用 J.经济研究,2 0 18（11)：81-98.5李永奎.重大工程PPP模式适应性提升路径基于制度理论和复杂性视角 J.南京社会科学,2 0 17（11）：6 8-7 5,12 1.6任勇，孟子龙，朱友伟.数据治理驱动政府与市场关系的变化及其未来路径 J.东南学术，2 0 2 2,2 9 2(6）：7 4-8 4,2 46.7(OSEI-KYEI R,CHAN A P C.Review of studies on the criticalsuccess factors for public-private partnership(PPP)projects from1990 to 2013J.International Journal of Project Management,2015,33(6):1335-1346.8 薛菁.中小企业融资服务体系中政府与市场作用有效性-理论边界与动态调整 J.企业经济,2 0 17(9）：16 3-16 9.9关郑传斌，鹿倩倩.基于演化博奔的基础设施领域PPP项目绩效提升策略研究 J.软科学，2 0 2 2,36（5）：137-144.10 3王德东，房韶泽，王新成.组织因素对重大工程项目绩效影响研究 J.管理评论，2 0 2 1,33（1）：2 42-2 53.Analysis of the“Government-market Dual Governance Efficiency andResearch on the Dynamic Adjustment of the Function Boundary of Major ProjectsLI BeianXUE QiongqiongHE Shoukui?(1 Guangxi Xinxiang Expressway Co.,Ltd.,Nanning 530010,China;2 School of Economics and Management,Chongqing University of Posts and Telecommunications,Chongqing 400065,China;3 School of Economics and Management,Chongqing Jiaotong University,Chongqing 400074,China)Abstract:In order to determine the effectiveness of the dual role of the government and market and clarify the boundary of the role ofthe government and market,this paper established a transaction cost and system possibility boundary model to conduct a theoretical a-nalysis of the dual governance efficiency of the government-market major project,and used the entropy weight extensional matter-ele-ment model to conduct empirical research on governance efficiency.The results show that the“Government guidance+market leader-ship model with a market involvement of 6-8 has the highest governance efficiency.In fact,government-market dual governance effi-ciency is different in different situations.The corresponding dual governance model should be selected according to different power andresponsibility allocation methods so as to clarify the government-market function boundary,and based on the perspective of the wholelife cycle,the internal governance mode of major projects shall be dynamically adjusted.Finally,the government-market collaborativegovernance path for major projects is proposed in order to provide theoretical support for the governance of major projects in China.Key words:major projects;governance efficiency;dynamic adjustment;government-market function boundary;entropy weight exten-sional matter-element model(收稿日期:2 0 2 3-0 3-2 8)85科技与经济2 0 2 3年8 月第4期第36 卷/总第2 14期