中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析.pdf

2 0 2 3年 第7期海洋开发与管理3 中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析姜玉环1,林瑞娟1,2,杨薇1,2,刘正华1,2,陈凤桂1(1.自然资源部第三海洋研究所 厦门 3 6 1 0 0 5;2.A P E C海洋可持续发展中心 厦门 3 6 1 0 0 5)收稿日期:2 0 2 2-1 1-2 4;修订日期:2 0 2 3-0 5-2 3基金项目:国家社科基金项目“应对气候变化与海洋生物多样性保护协同治理机制研究”(2 2 B G L 1 8 5)的阶段性研究成果.作者简介:姜玉环,助理研究员,博士,研究方向为海洋法律与政策通信作者:陈凤桂,正高级工程师,博士,研究方向为海洋规划与评估摘要:海洋可持续发展目标(S D G1 4)作为联合国2 0 3 0年可持续发展目标体系(S D G s)的重要组成部分,为各国解决共同关注的海洋环境和社会经济发展领域相关问题提供了综合性的目标框架。2 0 1 6年以来,全球S D G1 4评估指标处于不断发展变化之中。中国在实施S D G1 4具体指标方面面临的机遇与挑战并存,一方面,采用联合国S D G1 4指标框架评估中国海洋可持续发展目标进展存在现实差距和局限;另一方面,中国S D G1 4国别自愿评估指标体系存在进一步提升空间。因此,结合国际及国内发展趋势与需求,需要尽快完善本土化的S D G1 4评估指标与方法体系、提升海洋综合治理体系与能力,同时推动海洋可持续发展相关多目标、指标的协同与均衡发展。关键词:海洋可持续发展目标;指标体系;国别评估;中国进展中图分类号:P 7 4;X 2 2 文献标志码:A 文章编号:1 0 0 5-9 8 5 7(2 0 2 3)0 7-0 0 0 3-1 0A s s e s s m e n tP r o g r e s sa n dI n d i c a t o rA n a l y s i so nt h e I m p l e m e n t a t i o no fS D G1 4 i nC h i n aJ I AN GY u h u a n1,L I NR u i j u a n1,2,YANG W e i1,2,L I UZ h e n g h u a1,2,CHE NF e n g g u i1(1.T h i r dI n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y,MN R,X i a m e n3 6 1 0 0 5,C h i n a;2.A P E C M a r i n eS u s t a i n a b l eD e v e l o p m e n tC e n t e r,X i a m e n3 6 1 0 0 5,C h i n a)A b s t r a c t:T h em a r i n e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t g o a l(S D G1 4),a s a n i m p o r t a n tp a r to f t h e2 0 3 0U n i t e dN a t i o n sS u s t a i n a b l eD e v e l o p m e n tG o a l s y s t e m(S D G s),p r o v i d e sac o m p r e h e n s i v e f r a m e w o r kf o r s o l v i n gp r o b l e m s r e l a t e d t om a r i n e e n v i r o n m e n t a n d s o c i o-e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a t t h en a t i o n a l l e v e l.S i n c e 2 0 1 6,t h e s p e c i f i c t a r g e t sa n d i n d i c a t o r so fS D G1 4h a v eb e e nc o n s t a n t l yd e v e l o p i n ga n dc h a n g i n g.C h i n af a c e sb o t ho p p o r t u n i t i e s a n dc h a l l e n g e s i ni m p l e m e n t i n gt h es p e c i f i c i n d i c a t o r so fS D G1 4.O nt h eo n eh a n d,t h e r e a r e r e a l i s t i cg a p s a n d l i m i t a t i o n s i ne v a l u a t i n g t h ep r o g r e s s o fC h i n au s i n g t h eU NS D G1 4 i n d i c a t o rf r a m e w o r k;o n t h e o t h e r h a n d,t h e v o l u n t a r yn a t i o n a l a s s e s s m e n t i n d i c a t o r f r a m e w o r ko f S D G1 4 i nC h i n an e e d s t ob e f u r t h e r i m p r o v e d.F i n a l l y,t h i s s t u d y s u g g e s t s t h a t t h e e v a l u a t i o n i n d e x a n dm e t h o d s y s t e mo fS D G1 4 i nC h i n as h o u l db e i m p r o v e da ss o o na sp o s s i b l e i no r d e r t o i m p r o v e t h ec o m p r e h e n s i v em a r i n em a n a g e m e n t s y s t e ma n dc a p a c i t y.I na d d i t i o n,i t i sa l s ov e r y i m p o r t a n t t op r o m o t et h ec o o r d i n a t e da n db a l a n c e dd e v e l o p m e n t o fm u l t i p l eo b j e c t i v e s a n d i n d i c a t o r s r e l a t e d t om a r i n e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t.K e y w o r d s:S D G1 4,I n d i c a t o r s f r a m e w o r k,N a t i o n a l a s s e s s m e n t,C h i n a sp r o g r e s s4 海洋开发与管理2 0 2 3年 0 引言2 0 1 5年 联 合 国 可 持 续 发 展 峰 会 上 通 过 的2 0 3 0年可持续发展议程 确立了1 7项可持续发展目标(S D G s),为各国解决可持续发展进程中的社会、经济和环境三大领域问题提供了综合性的目标框架和行动指南。其中,关于海洋可持续发展目标(S D G1 4)与清洁饮水(S D G6)、气 候 行 动(S D G1 3)、陆地生物(S D G1 5)等多个目标共同构成了S D G s的环境维度,S D G1 4指标框架下所涉及的海洋环境污染、生物多样性保护和渔业资源可持续利用等问题也是当前国际社会普遍关注的议题和全球海洋治理的重要内容,海洋目标的发展对于支持其他相关环境目标的实施,以及推进社会经济和环境目标的全面、均衡和整体实现具有重要意义。各国政府作为落实和评估各项目标进展的主导者和推动者,建立完善国家层面可持续发展目标评估框架并加强跟踪监测,是推动S D G s具体目标从理念到实践、从目标到结果的重要支撑1。同时,S D G s倡导的包容、公平和可持续发展等理念以及“不让一个人掉队”的宗旨,为各国国内问题与全球议程的相互关联提供了独特的机遇,有利于可持续发展领域的国 际 合 作 和 全 球 公 共 产 品 供 给。中 国 是S D G s的发起国和积极响应者,包括海洋目标在内的1 7项目标要求与中国推行的新发展理念、全球发展倡议、构建海洋命运共同体、人与自然和谐共生等理念和倡议一脉相承,海洋可持续发展对于陆海统筹、建设海洋强国战略目标至关重要。自2 0 1 6年以来,学术界和实践界积累了关于落实S D G s的丰富知识与经验2-4。已有研究不仅关注S D G s目标本身的界定,也越来越聚焦如何实现目标及其关键影响因素和挑战5。S D G1 4为中国开展海洋保护与可持续利用相关工作提供了方向指引,实践中也面临诸多新的挑战6-7。本文基于2 0 3 0年可持续发展议程 框架下海洋相关目标指标体系及其发展演变趋势,分析中国S D G1 4评估进展和指标表现,探讨中国在落实相关目标和参与全球海洋可持续发展治理进程中面临的挑战或障碍,提出未来进一步落实海洋可持续发展的有效路径和政策建议。1 S D G1 4目标框架及其发展演变1.1 S D G 1 4评估指标框架联合国可持续发展目标指标框架由可持续发展目标指标机构间专家组(I A E G-S D G s)制定,由联合国大会于2 0 1 7年7月决议通过,每年予以修订和完善,S D G1 4详见表1。表1 联合国2 0 3 0年可持续发展议程海洋目标S D G1 4指标框架T a b l e1 I n d i c a t o r f r a m e w o r ko fS D G1 4i nt h eU N2 0 3 0A g e n d a目标序号目标(简化)指标序号具体指标1 4.1到2 0 2 5年,预防和大幅减少各类海洋污染1 4.1.1(a)沿海富营养化指数;(b)塑料碎片密度1 4.2到2 0 2 0年,可持续管理和保护海洋和沿海生态系统1 4.2.1基于生态系统的方法管理海洋区域的国家数量1 4.3减少和应对海洋酸化的影响1 4.3.1平均海洋酸度(p H值)1 4.4到2 0 2 0年,有效规范捕捞活动1 4.4.1在生物可持续产量水平范围内的鱼类种群的比例1 4.5到2 0 2 0年,保护至少1 0%的沿海和海洋区域1 4.5.1保护区面积占海洋区域的比例1 4.6到2 0 2 0年,禁止助长过度捕捞的渔业补贴,取消助长非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴1 4.6.1为打击非法、未报告和无管制的捕捞活动在执行国际文书的程度上所取得的进展1 4.7到2 0 3 0年,增加小岛屿发展中国家和最不发达国家通过可持续利用海洋资源获得的经济收益1 4.7.1小岛屿发展中国家、最不发达国家和所有国家的可持续渔业占国内总产值的比例1 4.a增加科学知识,培养研究能力和转让海洋技术1 4.a.1对海洋技术领域研究的分配额占研究活动预算总额的比例1 4.b向小规模个体渔民提供获取海洋资源和市场准入机会1 4.b.1在通过和执行承认小规模渔业并保护其市场准入权利的法律、监管、政策、制度框架方面取得的进展的程度1 4.c根据国际法律框架,加强海洋和海洋资源的保护和可持续利用1 4.c.1为养护和可持续利用海洋及其资源,通过法律、政策和体制框架,在批准、接受、执行 联合国海洋法公约 中有关执行海洋国际法的文书方面取得进展的国家数目第7期姜玉环,等:中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析5 联合国每年发布可持续发展目标报告以及具体的指标数据统计结果。根据联合国历年发布的可持续 发 展 目 标 报 告,表2总 结 展 示 了2 0 1 62 0 2 2年评估中纳入的S D G1 4具体指标更新变化及数据来源情况8。表2 历年全球评估中S D G1 4具体指标要素T a b l e2 S p e c i f i c i n d i c a t o r so fS D G1 4i ng l o b a l a s s e s s m e n t o v e r t h ey e a r s目标2 0 1 6年(2)2 0 1 7年(2)2 0 1 8年(3)2 0 1 9年(5)2 0 2 0年(7)2 0 2 1年(1 0)2 0 2 2年(1 2)数据来源1 4.1-1 4.1.1(a.1)叶绿素a偏差,遥感(比例)UN E P-1 4.1.1(a.2)叶绿素a异常,浓度遥感(比例)UN E P-1 4.1.1(b)每平方千米海滩垃圾数量1 4.1.1(b.1)每平方千米沙滩垃圾数量塑料污染(MLW,MDMA P,I C C)-1 4.1.1(b.2)陆源垃圾进入海滩和海洋的占比全球海洋垃圾监测模型(G l o b a lM o d e l f o rM o n i-t o r i n gM a r i n eL i t t e r)-1 4.1.1(b.3)进入海滩的陆源垃圾数量塑料污染(MLW,MDMA P,I C C)1 4.41 4.4.1生物可持续水平内的鱼类种群比例F AO1 4.51 4.5.1海洋保护区域面积占比1 4.5.1(a)海洋保护区域面积占比UN E P-WCMC,I U C N-1 4.5.1(b)保护区覆盖的海洋关键生 物 多 样 性 区(K B A)平 均比例1 4.5.1(b)保 护 区 和 其 他 有 效 养 护 措 施(O E CM s)覆 盖 的 海 洋 关 键 生 物 多 样 性 区(K B A)平均比例UN E P-WCMC,国 际 鸟盟,I U C N1 4.6-1 4.6.1执行打击I UU捕捞活动国际文书的进展F AO1 4.7-1 4.7.1可持续渔业占G D P的比重F AO1 4.a-1 4.a.1国家海洋科研支出占总研发经费的比重UN E S C O-I O C1 4.b-1 4.b.1承认和保护小规模渔业准入权相关法律政策框架的执行进度F AO 注:海洋垃圾观察(欧洲环境局)(MLW);海洋垃圾监测和评估项目(MDMA P);国际海岸清理(I C C);海洋保育委员会(O c e a nC o n s e r v a n-c y);联合国环境规划署世界保护监测中心(UN E P-WCMC);国际自然保护联盟(I U C N)。从表2可以看到,2 0 1 6年和2 0 1 7年仅包含2个指标,到2 0 2 2年已包含1 2个指标。目前,未纳入的1 4.2.1、1 4.3.1和1 4.c.13个指标的评估方法仍处于发展完善之中。其中,1 4.2.1主要衡量专属经济区(E E Z)范围内实行海岸带综合管理(I C ZM)与海洋空间规划(M S P)或其他基于区域的综合管理工具的国家情况,由联合国环境规划署(UN E P)通过区域海洋项目对国家官方数据进行统计和报告,该指标的数量评估结果仅初步衡量政策的制定而非政策的实施,未来定量化与调查问卷相结合的评估将包含对I C Z M计划或M S P等其他规划管理工具的实施边界和空间覆盖范围(占比),以及实施程度的考察,以便进一步有效反映政策履行成效。对于1 4.3.1,主要基于海洋碳系统的年平均观测结果,联 合 国 教 科 文 组 织 政 府 间 海 洋 学 委 员 会(UN E S C O-I O C)是负责该指标全球进展监测的国际机构,自2 0 1 9年起,政府间海洋学委员会(I O C)建立了专门的S D G1 4.3.1数据门户(h t t p:/o a.i o d e.o r g),作为提交、收集、验证、存储和共享海洋酸化数据的工具。对于1 4.5.1保护区域面积指标,已由单一的保护区面积占比,进一步考虑到生物多样性及其重要性在6 海洋开发与管理2 0 2 3年 空间上的极端差异9,逐步聚焦对关键生物多样性区域(K B A s)的覆盖比例。但是,目前K B A s的识别主要集中于鸟类和高度受威胁物种这一特定子集,未来会逐步拓展涵盖其他分类群和生物多样性要素的统一标准,以提升这一指标结果的全面性和科学性。联合国粮食及农业组织(F AO)是负责1 4.4.1、1 4.6.1、1 4.7.1和1 4.b.1的专门国际组织。其中,1 4.4.1主要在全球和区域层面监测评估,2 0 1 9年F AO开始探索针对国家层面监测评估的方法,将渔获量统计数据、捕捞努力量数据、生物信息和替代生物量指标纳入种群动态模型,评估确定鱼类资源是否达到或超过最高可持续产量,但是目前各国未定期报告捕捞努力量数据,大多数国家缺乏鱼类资源评估能力1 0。1 4.6.1和1 4.b.1指标主要基于 负责任渔业行为守则 框架下每两年一次开展的关于各国执行相关国际文书情况的问卷调查,进行国家层面的评估。1 4.7.1的指标评估方法于2 0 1 9年才正式确定,需结合1 4.4.1指标的区域分值和国家捕捞份额加权共同构成的“可持续性系数”计算得出。1 4.a.1指标主要基于I O C开展的 全球海洋科学报告 相关问卷调查数据统计得出,后续将纳入“海洋科学促进可持续发展十年”行动计划框架下进行监测和评估。对于1 4.c.1指标,主要基于问卷调查数据,衡量在批准和加入 联合国海洋法公约(UN C L O S)有关国际文书方面进展和通过法律、政策、机制框架等手段执行这些文书方面的进展两个方面,实际上,历年评估报告中均涉及相关进展的概述,联 合 国 海 洋 事 务 和 海 洋 法 司(O L A/D OA L O S)于2 0 2 02 0 2 1年进行了基线数据问卷调查和收集,此后将每23年重复一次,后续的指标数据将更侧重 于展示各国 在实 施 方 面 取 得 的进展。1.2 S D G1 4国别评估指标联合国可持续发展解决方案网络(U N S D S N)和贝塔斯曼基金会每年发布的 可持续发展报告 和国别指示板,是联合国S D G s目标进展评估的有益补充。该系列国别评估中S D G1 4具体目标框架主要关注清洁水域、生物多样性和渔业3个方面。具体指标上,2 0 1 6年以海洋健康指数(O H I)为主,后续经过不断增减调整,保留了目前的6个指标要素,2 0 2 1年起新增两个关于渔业资源养护的“挖掘捕鱼率”和“捕获后弃鱼率”指标评估,共3个渔业相关的指标(表3)1 1。表3 U N S D S N评估中S D G1 4具体指标适用情况T a b l e3 S p e c i f i c i n d i c a t o r so fS D G1 4i nt h eU N S D S Na s s e s s m e n t序号2 0 1 6年2 0 1 7年2 0 1 8年2 0 1 9年2 0 2 0年2 0 2 1年和2 0 2 2年数据来源1海洋健康指数清洁水域(01 0 0)海洋健康指数(OH I)2海洋健康指数生物多样性(01 0 0)-海洋健康指数(OH I)3海洋健康指数渔业(01 0 0)-海洋健康指数(OH I)4受保护的重要生物多样性区域平均面积/%国际鸟盟等5从过度开发或崩溃的种群中捕获的鱼占总渔获量的比例/%S e aA r o u n dU s6-拖网捕鱼率/%拖网或挖掘捕鱼率/%S e aA r o u n dU s7-进口中体现的海洋生物多样性威胁(每百万人口)L e n z e n等1 28-捕获后弃鱼率/%S e aA r o u n dU s 注:“S e aA r o u n dU s”是加拿大不列颠哥伦比亚大学开展的一个研究项目,旨在评估渔业对全球海洋生态系统的影响,并为利益攸关方提供解决方案(h t t p:/w w w.s e a a r o u n d u s.o r g/)。近年来,S D G1 4在评估方法和指标的发展演变过程中,呈现以下几个特征:数据的统计和可获得性是定量评估的最重要基础,S D G1 4的多个执行性指标(如,1 4.2.1、1 4.6.1、1 4.b.1和1 4.c.1)本身存在定量化难的问题,不同指标数据统计的频率和进度不一致,定性和定量方法的科学性和有效性仍然有赖于全球的广泛参与和检验,尤其需要国家和区域层面在实践基础上加强对指标监测的投入和补充,推进形成国第7期姜玉环,等:中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析7 际公认的成熟方法。虽然国家层面提供的官方数据是全球评估的主要依据,但某些具有相关领域信息和技术实力的机构或合作机制,也通过与国际组织合作的方式逐渐成为全球评估数据的主要支撑实体(如,欧洲环境局、N O A A等),在全球海洋目标和标准体系演进中体现了一定的技术话语权。对于F A O等行业主管国际组织,通过相关发展指标的标准化及其监测评估,进一步强化了对有关国际文书和准则的执行监督,有助于提升国际组织的数据能力和政策影响力。不同目标间的协同关系和溢出效应评估越来越受到重视1 3,U N S D S N评估中S D G1 4“进口贸易中的海洋生物多样性威胁”指标正是国际贸易的环境和社会负面溢出效应的体现,纳入溢出指标也直接影响着相关目标评估的结果。例如,欧盟成员国在S D G1 2、S D G1 3、S D G1 4和S D G1 5上的表现不佳,部分原因就是溢出性指标的纳入。已有研究还强调,海洋生态系统的有效管理和养护对于消除贫困(S D G1)和消除饥饿(S D G2)目标实施也尤为重要,尤其是S D G1 4.4和S D G1 4.7涉及有效渔业管理并增加发展中国家惠益,被认为与其他目标的联系最为紧密1 4。随着全球可持续发展面临的跨区域、跨领域间不均衡、不协调等问题日渐突出,对交叉性目标或溢出性指标问题的研究与应用也是未来回应S D G s新发展阶段需求的一个重要方向。2 中国S D G1 4进展评估与指标分析2.1 全球评估进程下中国S D G1 4进展根据联合国2 0 2 2年可持续发展目标报告 和进度表,海洋环境和资源仍然受到污染、变暖和酸化的威胁,处于远离目标的发展水平(2/5);全球海洋保护区覆盖海域(E E Z)面积比例从2 0 0 0年的1%增加到2 0 2 0年近1 8%,但是区域发展不平衡,东亚和东南亚地区仅为3.8%;全球海洋生物多样性关键地区中划定为保护区(以及其他有效养护措施)的平均面积占比从2 0 0 0年的2 8%增加到2 0 2 0年的4 4%,距达成目标仍有一定距离(3/5),且不同区域间的进展差异大,西亚和大洋洲尚不足1/4,东亚和东南亚地区约为3 2%。中国的评估指标数据显示,2 0 1 8年海洋保护区面积扩大了1.3 1万k m2,1.5%的国家管辖海域(2 0 0nm i l e以内)受到保护,覆盖约5.4%的领海海域1 5;被保护区覆盖的重要海洋生物多样性区域(K B A s)平均比例从2 0 0 0年的3.5%增加到2 0 2 0年的7.0 8%,数据结果与全球和所在区域平均水平相比存在一定差距(表4)。表4 U N S D S N评估中国S D G1 4具体指标进展结果(2 0 2 2年)T a b l e4 P r o g r e s s r e s u l t so f r e l a t e d i n d i c a t o r so fC h i n a sS D G1 4i nU N S D S Na s s e s s m e n t指标指标值数据来源数据年份水平趋势重要海洋生物 多 样 性区域平均受保 护 面 积比例/%7.0 8国际鸟盟等2 0 2 0面临关键挑战海 洋 健康 指 数清 洁水域(01 0 0)3 5.1海洋健康指数2 0 2 0面临关键挑战从过度开发或 崩 溃 的种群中捕获的鱼(占总渔获量的百分比)/%2 5.5 2S e aA r o u n dU s2 0 1 8仍然存在挑战拖网或挖掘捕鱼率/%5 1.1 0S e aA r o u n dU s2 0 1 8面临重大挑战捕获后弃鱼率/%4.2 5S e aA r o u n dU s2 0 1 8达成目标进口中体现的 海 洋 生物多样性威胁(每百万人口得分,0分最佳)0.0 4L e n z e n等1 22 0 1 8达成目标 注:水平分4等:达成目标;仍然存在挑战;面临重大挑战;面临关键挑战。趋势分4类:走上正轨或保持成就;适度增长;停滞;下降。为无数据。数据来源:根据UN S D S N2 0 2 2年可持续发展报告 评估结果整理。根据2 0 2 2年UN S D S N国别指示板,参评的1 9 3个国家中超过5 7%的S D G1 4水平为“面临关键挑战”,超过4 1%的国家海洋目标的发展趋势为迟滞,中国S D G1 4指数评估结果自2 0 1 6年以来均为“面临关键挑战”和停滞趋势,是1 7项S D G s中得分较低的目标之一,分数增加缓慢,全球排名处于后2 0%的位置。就不同指标而言,不同区域间存在差异,“重要海洋生物多样性区域平均受保护面积”和“海洋健康指数-清洁水域”两个指标的全球整体水平均为“面临关键挑战”,发展趋势不容乐观,均为迟滞或倒退;“拖网捕捞”方面除了大洋洲和小岛屿国家,其他地区均存在挑战;重要生物多样性区域保护方面,大部分地区均实现目标,经合组织(O E C D)的大部分发达国家成员面临较大挑战。中国在海域水质和生物多样性保护面积方面指标的得分排名靠后,渔业可持续性指标的表现尚可,但8 海洋开发与管理2 0 2 3年 个别指标呈下降趋势(表4)。2.2 中国自主评估进程与指标框架中国政 府2 0 1 6年9月 正 式 公 布 中 国 落 实2 0 3 0年可持续发展议程国别方案,确立中国落实S D G s的 基 本 路 线 和 政 策 框 架,后 于2 0 1 7年、2 0 1 9年和2 0 2 1年发布了3份 中国落实2 0 3 0年可持续发展议程进展报告,从海洋综合管理相关政策和立法、海洋污染防治、海洋资源开发利用、海洋保护区建设、海洋渔业管理制度和海洋国际合作等方面专节评估S D G1 4的相关进展,提出下一阶段重点工作规划。2 0 2 1年发布的 中国落实2 0 3 0年可持续发展议程国别自愿陈述报告 着重从海洋环境质量改善和海洋生态保护修复两方面展现中国实施S D G1 4的举措在促进生态文明建设和应对气候变化领域的进展及贡献。在S D G1 4具体指标的监测上,2 0 2 1年的进展报告新增了海上漂浮垃圾个数、密度指标和2 0 2 0年新建保护区数量数据。另外,中国科学院自2 0 1 9年起每年发布 地球大数据支撑可持续发展目标报告,主要关注海洋生态保护目标S D G1 4.2相关进展的数据集和评估技术方法构建。中国S D G 1 4进展评估的指标构成见表5。表5 中国S D G1 4进展评估的指标构成T a b l e5 I n d i c a t o rc o m p o s i t i o ni nC h i n a sS D G1 4p r o g r e s sa s s e s s m e n t对应S D G1 4指标(简写)纳入评估的主要指标相关进展评估结果(举例)1 4.1应 对 海 洋 污 染(至2 0 2 5年)近岸海域各类水质比例类占比7 7.4%,较2 0 1 5年上升9个百分点(2 0 2 0年)入海河流各类水质比例类占比6 7.9%,较2 0 1 5年上升2 6.4个百分点;劣V类占比0.5%,下降2 1.0个百分点(2 0 2 0年)海上漂浮垃圾数量和密度2 7个/k m2,平均密度为9.6 k g/k m2(2 0 1 8年)1 4.2基 于 生 态 系 统 管 理(至2 0 2 0年)围填海管控全面禁止(除国家重大项目外)(2 0 1 9年)海洋生态保护红线区面积比例约3 0%近岸海域和3 7%大陆岸线纳入红线区(2 0 1 9年)重要海洋生态系统保护恢复累计修复岸线12 0 0k m、滨海湿地2.3万h m2,新增湿地面积2 0.2 6万h m2(2 0 2 0年)1 4.3应对海洋酸化海洋灾害应对能力提升海洋观测站点数量达1 5 5个(2 0 1 9年)海洋灾害预报时效提高至57天、准确率提升5%,海啸预警时效缩至8分钟(2 0 2 0年)海洋灾害年均直接经济损失比2 0 1 6年下降4 2%,死亡(含失踪)人数下降3 3%(2 0 1 9年)1 4.4鱼 类 种 群 可 持 续 水平(至2 0 2 0年)在最短的可行时间内,恢复到最高持续产量水平,实施休渔实行休渔制度1 4.5保 护 沿 海 和 海 洋 区域(至2 0 2 0年)海洋功能区划近海海域纳入海岸带保护利用空间规划海洋保护区面积占比达5%海洋自然保护地共2 7 3处,总面积超1 2万k m2(2 0 2 0年),比例达到4%自然岸线保有率不低于3 5%自然岸线保有率3 5%(2 0 2 0年)1 4.6打 击I UU捕 捞(至2 0 2 0年)渔船控制目标累计减船1.7万余艘、压减功率1 0 0多万k W(2 0 1 8年)严禁I UU捕捞补贴,渔业转型颁布 渔业捕捞许可管理规定(2 0 1 8年)、远洋渔业管理规定(2 0 2 0年);海洋牧场达2 3 3个(2 0 1 9年)1 4.7支持发展中国家(至2 0 3 0年)水产养殖技术南南合作开展南南技术和管理能力合作以及人才培养支持等1 4.a海洋技术投入技术转让能力建设南南合作开展海洋资源利用技术培训班和标准合作研究等1 4.b小规模渔业准入渔民技能培训,渔业保险,鼓励电商等新业态-1 4.c执 行 海 洋 国 际 法 律框架在 联合国海洋法公约 框架下,加强海洋及其资源的养护和可持续利用积极参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施等 数据来源:作者根据历年中国落实S D G进展报告整理。第7期姜玉环,等:中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析9 与联合国S D G1 4指标体系相比,中国采用的S D G1 4评估框架纳入了较多具有本土特色的指标要素,着重体现国家层面为落实各项海洋目标而采取的主要政策措施,包含定量化的状态指标和定性的执行性进展描述,大约一半的指标评估结果具有量化数据支持。其中,对于海洋环境质量指标,海洋健康指数使用的清洁水域指标涵盖了营养盐、化学物质、病原体和海洋废弃物四大类成分要素,我国海水水质标准中还包含了海洋酸度、悬浮物、溢油类等更广泛的成分;根据 中国海洋生态环境状况公报,富营养化、海滨浴场水质等指标是我国海洋生态环境监测评估的组成内容,但尚未纳入S D G1 4监测评估框架中。对于海洋生态系统保护和管理指标,中国在海洋空间规划、围填海管控、海岸线保护、海洋生态保护红线划定等多方面取得了丰富的实践进展,纳入各类各级保护区域的面积比例呈增加态势,但主要集中于近岸海域,对于重要海洋生物多样性 区域(K B A s)的 保 护 水 平 而 言,现 有6 5个海洋类重要生物多样性区域被保护区覆盖的平均占比仍有提升空间1 6。对于鱼类种群养护、可持续渔业管理相关指标,中国无明确的指标数据,主要通过休渔制度、渔业转产转型、渔业资源养护补贴等措施执行可持续渔业管理目标,包括出台的渔业管理规定加强了打击非法、未报告和无管制(I UU)捕捞活动的力度,将远洋渔业相关监管措施与现 行 国 际 规 则 衔 接,根 据F AO的 评 估 结 果,2 0 2 0年指标1 4.6.1的中国得分为4分(与全球水平一致,最高分为5),1 4.b.1得分为2分(低于全球的4分),显示出小规模渔业的监管框架和促进机制方面需要给予更多关注,并展开系统性的研究。3 中国实施与评估S D G1 4存在的问题与挑战总体来看,联合国S D G1 4目标及其评估体系为国家执行2 0 3 0年可持续发展议程 提供了一般性监测框架。但同时,中国在S D G1 4部分指标领域取得积极进展的同时也面临着现实矛盾和压力。包括:陆源海洋环境污染压力;海洋资源可持续利用与海洋生态系统保护的冲突;气候变化带来的挑战等。3.1 采用全球指标框架评估中国进展存在的问题全球S D G1 4目标体系是经过各国协商与权衡而达成的一个政治性较强的指标框架,无法充分兼顾到不同国家海洋治理制度、优先事项和特殊条件及发展需求,框架本身存在目标期限设置各异、指标内涵界定存在不同认识、技术方法和应用上的普适性不足等问题,不能全面、客观地呈现中国在海洋环境、社会经济、科技和治理等多领域的工作进展及综合成效3。具体指标构成上存在“重保护、轻利用”“重数量、轻效果”的特点1 7,存在对管理措施有效性因素考虑不足的现实局限,与我国重视生态环境基础设施建设和污染减排治理等发展状况存在差异。海洋各领域指标数据监测和评估能力仍处于不断发展完善中,各国在S D G1 4指标数据获取和定期评估等方面存在水平差距和能力差异。目前全球评估进程中所使用的国别指标数据并不全面,虽然拓展了多样化的数据来源,新的指标不断更新或纳入,但是仍然存在指标的国别针对性不强、数据统计年份滞后和各国进度不一致等问题。未来仍需要国家层面进一步增加系统性的能力建设投入,为全球评估提供有力的支持。3.2 中国S D G1 4评估指标框架存在提升空间中国2 0 1 6年初步确立的S D G1 4评估指标体系以定性目标为主,根据历次进展评估报告和科研机构自主评估中纳入的指标情况来看,基于大数据的定量化指标数量不断增加,但是指标的综合性和延续性稍显不足,不利于长期连续性的监测和评估。部分指标数据具有多目标指向性,不同评估指标之间的界定有待进一步厘清或进一步整合调整,如保护地、生态红线和区划工具都涉及保护区域面积目标,也涉及基于生态系统管理和海洋生态修复相关目标,具体目标内涵的清晰界定有助于提升指标的指导性。考虑到全球海洋目标评估中面临着可用数据不足、多源数据的权威性和可靠性难以保证等难题,直接影响评估结果的准确性和对国家海洋可持续发展水平的认识与定位,因此,对于国家层面的目标评估,针对数据获取难度大的具体指标,尤其需要结合国内发展条件和实际需要,加强指标挖掘和评估方法的创新,进而科学、全面地呈现海洋领域的发展与需求,为海洋可持续发展战略和政策制定提供可靠支撑。1 0 海洋开发与管理2 0 2 3年 4 中国进一步落实S D G1 4的对策建议随着“十四五”时期中国进入绿色、低碳和高质量发展的关键转型期,落实海洋可持续发展目标面临的机遇与挑战并存,更加需要结合世情国情,着力提升海洋可持续发展监测评估的技术支撑体系与能力建设,服务于国家新时代海洋发展战略目标。4.1 优化本土化的S D G1 4国别评估指标体系着眼于全球、立足国家“海洋十年”的发展需要,在构建和完善国家层面S D G1 4评估指标框架过程中,既要与S D G1 4相对接,又要超然于该目标框架,优化形成国家和地方层面本土化指标体系,量化展现国家在落实S D G1 4方面的投入、进展和产出,综合反映海洋自然、社会和经济领域的现状与差距。指标体系的构建可以按照以下思路展开:对现有国别指标框架进一步梳理整合,筛选保留具有针对性的指标,如应对海洋污染、打击I UU捕捞、海洋保护区建设等指标。对于国内数据基础较好、方法体系成熟、实践案例成效显著的一些领域,开发出具有本地化特色和国际化意义的引领性指标。以保护目标为例,中国实行的生态保护红线、渔业“三场一通道”养护措施、自然岸线保有率、海洋生态修复等具有较大潜力被纳入其他有效养护措施(O E CM s)范畴内,相关领域的技术标准及效益评价的深入研究与应用,有助于