在高质量发展推动共同富裕进程中城乡融合发展的路径探索——以浙江为例.pdf

322023年第7 期-STA TISTICALTHEORYANDPRACTICE-统计科学与实践在高质量发展推动共同富裕进程中城乡融合发展的路径探索索一一以浙江为例口徐璐1 丁倩2 许佳雨摘要：推进共同富裕旨在实现均衡而充分的高质量发展。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，集中体现为城乡发展不平衡和农村发展不充分。城乡融合发展是解决发展不平衡不充分问题、加快实现共同富裕的重要一环。本文通过分析浙江城乡融合的发展成果、实践经验和存在问题，提出构建城乡融合发展新格局、突破城乡融合发展主要障碍、推进基本公共服务普惠共享、赋能农村美好生活新动力等建议。关键词：城乡融合；有效载体；治理机制2021年，中共中央、国务院赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要历史使命，对浙江提出建设“城乡区域协调发展引领区”的战略定位。浙江认真落实中央重大战略部署，坚持惠及全民、城乡共享，以国家城乡融合发展试验区建设为突破口，从城乡两端入手，在新型城镇化和乡村振兴的双轮驱动下，不断突破城乡融合主要障碍，培育城乡融合有效载体，创新城乡融合治理机制，为新时期准确研判城乡融合发展的新特点与新规律、探索城乡融合发展的有效路径提供一些可借鉴经验。浙江城乡融合发展现状浙江是我国城乡协调发展水平较高的地区。一直以来，浙江牢牢把握城乡融合发展的主题主线，推进城乡居民融合、产业融合、服务融合、要素融合、生态融合等，逐步形成城乡融合新格局，可以用“五化提升”来概括。（一）城乡居民生活质量等值化提升浙江在全国率先实施新型城镇化战略，城镇化进程持续加快，城乡居民收入居全国前列。2 0 2 2年末，浙江常住人口城镇化率73.4%，比全国高8.0 个百分点，比2 0 1 0 年末提高1 1.8 个百分点，总体上进入城镇化成熟发展期。2022年，浙江全体居民人均可支配收入6 0 3 0 2 元，是全国的1.6 倍，居省（区）第1 位、全国第3 位，仅次于上海和北京。其中，城镇居民人均可支配收入7 1 2 6 8 元，连续2 2 年居省（区）第1 位，仅次于上海和北京，居全国第3 位；农村居民人均可支配收入3 7 5 6 5 元，连续3 8 年居省（区）第1 位，仅次于上海，居全国第2 位。城乡收入差距持续缩小，农民人均可支配收入增速连续1 6 年快于城镇居民，2022年城乡居民收入比缩小至1.90，比全国低0.5 5，居全国第3 位。2018年7 月1 日起，浙江省全面实现县（市、区）域范围内低保标准城乡一体化。对照共同富裕示范区建设要求，不断提高城乡居民最低生活保障标准，截至2 0 2 2 年底为每月1 0 8 4 元，平均标准稳居全国省区第一。从消费支出看，浙江城镇常住居民和农村常住居民人均生活消费支出分别为4 4 5 1 1 元和27483元，全省居民消费恩格尔系数为2 8.1%，已达到联合国根据恩格尔系数划分的富足水平（3 0%）。2023年第7 期33视点共同富裕（二）城乡产业发展协同化提升为推动以浙西南山区和舟山海岛为主的欠发达地区加快发展，浙江积极推进山海协作工程，沿海发达地区与欠发达山海地区积极开展全方位、多层次的交流合作。从传统的“输血为重”方式向“产业造血”转型。2 0 2 2 年，山区2 6 县山海协作产业新建项目3 9 5 个，比上年增长7%；完成投资额（含续建）560.1亿元，增长2 1.7%。大力推动特色产业平台建设，建设3 平方公里以上的特色生态产业平台，与山海协作“产业飞地”形成两翼齐飞、资源共享之势。2 0 2 2 年，山区2 6 县特色生态产业平台引进产业项目3 4 6 个，到位资金2 1 5 亿元。休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业新业态方兴未艾，新型农业经营主体不断壮大。2 0 2 1 年，累计创建省级现代农业园区7 9 个，特色农业强镇1 0 9 个、省级特色农产品优势区1 1 4 个，建成单条产值1 0 亿元以上的示范性农业全产业链数百条；乡村旅游和休闲农业营业总收入4 6 9 亿元，从业人员达33.4万人，带动农户2 6.4 万户，安吉余村入选联合国世界旅游组织首批世界最佳旅游乡村。（三）城乡基本公共服务均等化提升浙江加快城市公共服务向农村延伸，初步实现教育、医疗卫生、社保等基本公共服务城乡标准统一、制度并轨，智慧教育、智慧医疗、智慧养老等优质公共服务逐步辐射农村。义务教育向优质均衡发展。2 0 2 1 年，浙江校际办学条件差异系数0.2 7，为全国最低；新改扩建农村普惠性幼儿园1 1 3 所。在全省域推动城镇优质学校与乡村或镇区薄弱学校结对形成办学共同体。2 0 2 1 年底，城乡教共体结对学校累计达3 6 8 5 家，已覆盖所有乡村学校和8 0%的城镇公办学校，农村标准化学校达标率9 8.6%。医疗卫生普惠发展取得重大突破。2 0 2 2 年，浙江县域就诊率达89.5%，重点人群家庭医生签约覆盖率达8 8.0%，绝大多数的乡镇卫生院能够开展门诊手术。实施全省域医学检查检验结果互认共享改革，有效减轻群众就医负担，实现“一键转诊”“云上复诊”。2 0 2 2年起，实行城乡同质同标的免费健康体检制度，整合统一农民健康体检和城镇居民健康体检的项目内容、体检频次和补助经费。城乡一体化社会保障体系逐渐健全。2 0 2 2年，浙江城乡居民基本养老保险人数4 5 2 0 万人，户籍人口基本医疗保险参保率9 9%以上，符合社会救助条件的农村困难群众全部纳入社会救助范围。全省建成乡镇（街道）居家养老服务中心1 4 5 6 家，实现乡镇（街道）全覆盖。（四）城乡要素流动自由化提升浙江将影响要素通畅流动的问题作为推动城乡融合发展的主要矛盾和矛盾的主要方面予以攻克，积极推动土地、资本、人才等要素在城乡间双向和平等交换。从劳动力要素看，农业转移人口市民化数质双升。建立城乡统一的户口登记制度，实行按居住地登记户口的迁移制度，城镇落户条件全面放开放宽。新型居住证制度实现全省覆盖，9 0 个县（市、区）全部建立与居住证挂钩的基本公共服务提供机制。从土地要素看，农村承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等市场化退出机制加快建立，农村集体经营性建设用地入市，获得财政部支持浙江率先建立集体经营性建设用地入市增值收益分配；全面推进全域土地综合整治，促进土地资源要素有序流动，土地节约集约效率提升。从资本要素和技术要素看，浙江建立“两进两回”机制，积极推动资金、科技进乡村，推动青年、乡贤回农村。浙江建有国家级农业科技园区9个，省级农业科技园区4 0 个，省级重点农业企业研究院3 6 家，农业科技进步贡献率6 5.1 5%。2 0 2 1年，培训农村实用人才8.1 万人，高素质农民1.6 万人，普及性培训30万人次。2 0 2 1 年末，浙江辖内涉农贷款余额4.7 4 万亿元。其中，普惠型涉农贷款余额1.6 万亿元，比上年增长2 2%，高于各项贷款平均增速6.3 个百分点。（五）城乡生态融合一体化提升浙江把城乡作为一个有机生命体，积极达到城乡高质量发展与生态环境高水平保护之间的最佳平衡点。人居环境明显改善。2 0 2 1 年，城市建成区绿化覆盖率4 1.8%，城市污水处理率9 7.9%，燃气普及率、用水普及率均为1 0 0%；农村卫生厕所普及率1 0 0%，农村改水累计受益率1 0 0%。饮用水达标人口覆盖率超9 5%，供水工程水质达标率超9 2%，城乡同质饮水基本实现；具备条件2 0 0 人以上自然村公路通达率达到1 0 0%，农村公路优良中等路比例超8 5%；行政村4 G和光纤全覆盖，重点乡镇5 G全覆盖。生态文明示范创建成效显著。2 0 1 8年，“千村示范、万村整治”工程2023年第7 期34-STATISTICAL THEORYANDPRACTICE-统计科学与实践获得联合国地球卫士奖。2 0 1 9 年，建成全国首个生态省。2 0 2 2 年底，累计建成国家生态文明建设示范县（市、区）4 2 个，国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地12个，总数居全国第一。1 1 个设区市全部身全国文明城市行列。美丽乡村建设提质扩面。2 0 2 2 年底，浙江9 0%以上的村庄达到新时代美丽乡村标准，创建美丽乡村示范县7 0 个、示范乡镇7 2 4 个、风景线7 4 3 条、特色精品村2 1 7 0个、美丽庭院3 0 0 多万户，美丽乡村创建先进县（市、区）数量居全国第一。2 0 2 2 年，开展未来乡村、美丽乡村、示范带、历史文化村落等项目8 9 8 9 个，专项整治农村垃圾、污水、厕所“三大革命”大力推进，农村人居环境整治评测全国第一。浙江推进城乡融合发展的路径探索2003年，时任浙江省委书记习近平谋划推动城乡一体化发展纳入“八八战略”，明确提出要“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化”。二十年来，浙江历届省委、省政府实施了一系列促进城乡融合发展的战略创新举措，特别是在五方面进行大胆尝试，取得了显著成效。（一）数字化改革推进城乡融合治理方式送代升级数字化改革是创新政府治理理念和方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。浙江历来注重数字化改革。如，在医疗卫生领域，建设“健康大脑+”“浙里防疫”“浙里救急”“浙里健康”等应用不断呈现，“互联网+医疗”县域医共体加快建设，有效减轻群众就医负担、提升医疗服务质量。在教育领域，建设“教育魔方”集成平台，加快推进“教育大脑”和“学在浙江”建设，积极探索“线上一所学校、线下多所学校”云端共同体模式，推出省级免费在线答疑应用“浙里问学”，组织各校和名师团队，面向全省义务教育阶段学生，提供配套的5 0 0 0 余个作业微课、“视频讲座+在线答疑”名师辅导服务。在乡村振兴领域，实施“数商兴农”工程，打造“浙农优品”应用，发展“线上+线下”的旅游新模式，打破传统乡村旅游经营思路，发展数字化旅游，建立智慧导游小程序、智慧旅游app等。在统计监测方面，浙江省统计局建设全国首个动态更新、覆盖全部常住人口各类信息的基础数据库，绘制常住人口“基本特征图”，利用人工智能、隐私计算等技术，精准识别“扩中提低”重点对象，为政府收入分配政策精准施策提供数据底座。截至2 0 2 2 年底，基础数据库归集3 0 个部门2 1 1 类数据，创建含基本信息、工作信息、收支信息等3 个一级标签类目，参保、职业、技能职称等1 2 个二级标签类目，1 7 3 个具体标签、超6 0 0 个标签选项特征标签体系；基本摸清就业人员，以及个体工商户、产业工人、低收入农户、进城务工人员、新就业形态从业人员、科研人员、省内高校毕业生、技术工人、城镇困难群体等“1+9”重点群体底数和群体特征。（二）山区2 6 县高质量发展强化城乡优势互补加快推进山区2 6 县高质量发展是浙江解决发展不平衡不充分问题、促进城乡融合的关键举措。2021年，浙江省委、省政府印发实施浙江省山区2 6 县跨越式高质量发展实施方案（2 0 2 1 2 0 2 5年），出台了一系列加快山区26县高质量发展政策举措，以山区2 6 县高质量发展强化城乡优势互补。2 0 2 2 年，山区2 6 县地区生产总值为7 4 0 4 亿元，比上年增长4.1%，增速比全省高1.0 个百分点；全体居民、城镇居民和农村居民人均可支配收入分别增长5.7%、4.8%、7.2%，增速比全省分别高0.9个、0.7 个、0.6 个百分点；常住人口城镇化率为6 0.1%，比上年提高1.3 个百分点。为增强山区2 6县内生发展动力，积极探索“飞地经济”发展模式，浙江省人民政府办公厅印发关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见，在大湾区新区、省级高能级平台等相关产业发展平台为山区2 6 县布局以先进制造业为主的“产业飞地”。截至2 0 2 2 年底，26个县“产业飞地”全覆盖，在建产业项目5 4 个，投资在1 0 亿元以上的项目达到三分之一；1 4 个“科创飞地”完成投资3 5.8 亿元，孵化项目3 4 2 个；3 8 个“消薄飞地”已实现返利超4 亿元，带动3 1 1 3个村集体增收。（三）创建特色小镇搭建城乡融合有效载体2008年国际金融危机以后，我国经济社会开始面临较大的转型压力，浙江率先感受到这种变化，2023年第7 期35视点共同富裕积极寻找一种促进产业、空间双升级的新型发展空间平台。2 0 1 4 年，浙江省出现特色小镇这样“产、城、人、文”四位一体的新型空间载体，克服“产业园”“科技园”“工业园”等发展载体功能单一的弊端，有效将生产、生活和生态功能融为一体，成为带动经济发展的“策源地”。从定位看，特色小镇既不是城乡空间布局中任何一级建制单位，也不能简单地把它归为城市或者农村，而是城乡空间布局中的“节点”创新，是促进城乡融合发展的新载体。2 0 2 2 年，全省1 4 5 个特色小镇总产出1.9 8 万亿元，镇均1 3 6.8 亿元，同比增长11.0%。国家级高新技术企业3 1 8 8家，科技型中小企业5 3 8 0 家，镇均2 2.0 家和3 7.1 家，分别比上年增长2 1.7%和2 4.4%；年底从业人员1 9 3 万人，镇均1.3 万人。（四）建设现代社区培育城乡融合新平台浙江紧紧抓住“社区”这一城乡融合的重要阵地和基本落脚点，充分利用各项新技术，推进“未来社区”“未来乡村”建设。“未来乡村”以原乡人、归乡人、新乡人为建设主体，集成“美丽乡村+数字乡村+共富乡村+人文乡村+善治乡村”建设，着力构建引领数字生活体验、呈现未来元素、彰显江南韵味的乡村新社区。2 0 2 2 年，浙江省人民政府办公厅关于开展未来乡村建设的指导意见印发。2021年，1 0 9 个未来社区固定资产投资近5 0 0 亿元，比上年增长167.5%。实践过程中，浙江以“未来社区”和“未来乡村”作为城乡现代社区的重要组成部分、共同富裕的两大基本单元。2 0 2 2 年8 月，浙江省城乡现代社区服务体系建设“十四五”规划印发，其中重要一点就是要求通过现代社区建设，基本形成城市社区“1 5 分钟生活服务圈”、农村社区“3 0 分钟生活服务圈”，实现基本公共服务普惠共享。（五）嘉湖片区试点先行探索体制机制创新浙江是全国城乡差距最小的省份之一，嘉兴、湖州又是省内城乡差距最小的地区。2 0 2 2 年，嘉兴市、湖州市城乡居民收入倍差分别为1.5 6、1.6 1，均衡度远高于全省平均水平（1.9 0）。凭借浙江城乡融合先行地、较好的发展改革基础等优势，嘉湖片区被国家发改委确定为国家城乡融合发展试验区。嘉湖两地“依势而行”，结合深入推进长三角一体化发展战略，联合印发嘉湖一体化合作先行区建设方案，围绕5 项重点试验任务，协同快速推进改革创新，先行先试。一是在进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益方面，探索建立三种宅基地自愿有偿退出模式和两种股权退出模式。二是在农村集体经营性建设用地入市方面，嘉兴市积极探索建立“同地同权、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，构建城乡统一的建设用地基准地价体系；湖州市搭建城乡建设用地交易平台，推动采用多种方式入市公开交易。三是在搭建城乡产业协同发展平台方面，嘉湖聚焦“互联网+”数字经济产业，“旅游+”产业，两地主导产业协同共振，加速产业一体化进程。四是在完善生态产品价值实现机制方面，湖州在安吉试点“两山银行”，整合全域生态资源，形成优质生态产品并推向市场，推动生态资源向资产资本高效转化。五是在城乡基本公共服务均等化发展方面，嘉兴积极打造“小病在基层、大病进医院、康复回基层”的医共体机制，创新教育资源管理机制。浙江推进城乡融合发展面临的问题总体来看，浙江在统筹城乡发展、推进城乡融合发展方面走在全国前列，但仍存在几个方面问题呕须进一步破解。（一）从城乡居民融合看，农业转移人口市民化、促进农民增收面临挑战农业转移人口落户城镇意愿趋低，本地农业转移人口离土不离乡、进城不落户现象普遍，外来进城人员到流入地落户积极性不高。关键原因在于农民可无偿取得农村“三权”，且认定仍以户籍为依据。大量农业转移人口到城镇，也显著增加城镇基本公共服务保障压力。2022年，浙江常住人口数量达到6577万人，增量3 7 万人，增量主要集中在城镇。快速增长的人口规模对教育、医疗、养老等带来较大压力。浙江农村居民人均可支配收入已超过3.7 万元，随着基数不断抬高，继续保持快速增长压力较大。（二）从城乡产业融合看，合作方式有待多样化、发展内生动力有待激发2023年第7 期36-STA TISTICALTHEORYAND PRACTICE-统计科学与实践多数企业与农户合作方式主要为传统的土地租赁关系、农产品原料买卖关系，较高层次、更加紧密的合作不多。2 0 2 1 年，浙江乡村旅游经营总收入中，住宿餐饮占60.0%。乡村旅游同质化、低水平竞争，消费后劲不足。企业研发投入不足，产业融合科技创新发展后劲不强。2 0 2 1 年，全省涉农规模以上工业和服务业企业R&D经费内部支出只有5 4.4 亿元，涉农规模以上工业和服务业企业的R&D经费与营业收入之比分别为0.8 7%和0.0 3%。（三）从城乡服务融合看，均衡共享还需进一步提升城乡融合发展过程中，“马太效应”较明显，城市对农村的虹吸作用有增无减，城市集中了最具优势的资源。浙江农村小学师生比低于全国平均水平，在全国排名中游。8 0%左右的医疗卫生资源集中在城市，一些地方乡镇卫生院服务能力和医疗水平低。农村居民养老保障水平偏低，难以起到保障老年基本生活的作用。（四）从城乡要素融合看，要素流动的藩篱仍未完全拆除城乡之间要素和资源市场建设尚不完善，农村资源要素配置明显不足。受诸多客观因素限制，农村产权交易服务及配套机制建设滞后。乡村人才尤其是青年人才和高素质人才紧缺。据第三次农业普查结果显示，浙江农业生产经营人员中5 5 岁及以上的占5 4%，3 5 岁及以下的占比不到5%，大专及以上的占比仅为1.2%。（五）从城乡生态融合看，美丽乡村建设提档升级压力较大浙江美丽乡村建设总体走在全国前列，但还存在一些问题。乡村规划七规八规繁多，没有编制多规合一的实用性村庄规划。一些乡村建设存在同质化、低质化现象。环境治理缺少长效管护机制，部分村庄重整轻管，少数村庄存在“脏乱差”反弹现象。一些地方把美丽乡村、美丽城镇建设简单理解为抓环境整治。对策建议（一）举旗定向，构建城乡融合发展新格局从发展战略来看，城乡融合发展在城镇化战略和乡村振兴战略双轮驱动下协同推进是达成共识的，但两大战略在加快消除城乡二元结构的机制体制障碍方面尚未形成统一有机体，存在城乡政策分割分治问题。建议加强统筹谋划，在借鉴发达国家城乡融合发展经验和总结各地先行先试模式基础上，瞄准国际科学前沿，创建城乡融合发展理论与方法；在部分省份试点合并实施城乡深度融合发展战略，条件成熟后在全国推广，统筹形成城乡融合发展的一套政策体系。（二）抓住要害，突破城乡融合发展主要障碍推动城乡融合发展，改变长期以来的城乡二元结构，关键是要“人、地、钱”等要素城乡之间双向无障碍流动。一是让人流动。积极推动农村转移人口市民化，科学设计配套公共成本分担机制；健全“城里人入乡”配套政策，探索人才激励机制。二是让土地流通。推进农村土地市场化配置，深化农村宅基地制度改革，结合试点经验，出台相关管理办法和指导意见。三是让资金流畅。建立健全金融支持城乡融合的政策体系，着力营造稳定营商环境。（三）精准发力，推进基本公共服务普惠共享从浙江实践看，以数字化改革为牵引，统筹新型智慧城市和数字乡村，是适应技术变革、转换城乡发展动力机制的重要实践，老百姓从数字化改革中尝到了甜头。2 0 2 2年国务院关于加强数字政府建设的指导意见发布，已经从顶层设计推进以数字化创新政府治理理念和方式。要町牢人的全生命周期，加快智慧便捷的公共服务资源优质共享，不断增强“数字红利”，推动缩小区域、城乡、群体之间优质公共服务的差距。比如，加大城乡智慧医疗应用，推动乡村生产生活基础设施数字化改造。（四）积厚成势，赋能农村美好生活新动力要充分发挥农业资源慕赋比较优势，画好产业融合的路线图、产业图、招商图；整合特色农产品产地资源，促进农业生产功能与社会生活功能相结合。鼓励支持各类社会团体、企业等以入股的方式参与到家乡建设中来。同时，对标新要求，与时俱进推进新时代美丽乡村建设，让广大群众共享美丽乡村建设成果。作者单位：1.浙江省统计局2.缙云县统计局3.余姚市统计局