宅基地“三权分置”制度的完善路径.pdf

432023年第2 期江西广播电视大学学报文章编号：1 0 0 8-35 37(2 0 2 3)0 2-0 0 43-0 6宅基地“三权分置”制度的完善路径谭喆（广西民族大学法学院，广西南宁530000)摘要：我国的宅基地制度既具有满足农民居住之生存需求的社会保障功能，也因为宅基地从属用益物权而具有一定的经济价值，它对保障农村的稳定、实现乡村振兴战略起着举足轻重的作用。但我国宅基地制度“两权分离”的格局，既会导致社会保障功能与经济价值的冲突，也不符合新一代乡民实现经济利用的期望。同时，现阶段宅基地的三权分置”改革并未完全解决实践中的难题。宅基地制度面临着所有权权能淡化、资格权性质不明以及使用权流转仍被不当限制的难题，需要通过构建衔接制度、明确权利性质和延长权利链条的方式予以解决。关键词：宅基地；三权分置；完善路径中图分类号：D923文献标识码：A党的二十大报告中明确指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。改革开放以来，我国城市化进程的不断推进，城乡二元的对立格局愈发明显。原先宅基地制度“两权分离”的结构，既无法适应乡村人口流失的现状，也无法让农民享有宅基地使用权的收益权能，需要及时调整。现阶段的宅基地“三权分置”改革，农民可享有宅基地使用权完整的收益权能，但实践中还面临着宅基地所有权权能淡化、新增权利性质不明以及使用权流转受限的难题。一、宅基地制度变革的逻辑起点（一）宅基地制度的立法历程近代以来，孙中山先生提出“耕者有其地，居者有其屋”的民生思想反映了农民阶层最深层次的需求。为此，新中国成立后创造性地构建出极具特色的宅基地制度以满足农民居住的生存需求。总体观之，我国的宅基地制度立法经历了三个阶段的变化：“1 9 49 1 9 6 1 年宅基地自由流转时期”“1 9 6 2 2012年宅基地严格限制流转时期”“2 0 1 3年至今的宅基地流转适度放活时期”。在宅基地自由流转时期，1 9 5 0 年颁布的土地改革法第八条规定，农民可以自由交易土地，享有宅基地的所有权与使用权。1 9 5 6 年颁布的高级农业生产合作社示范章程第十三条明确了生产资料公有和生活资料私有的土地制度，土地承包经营制度与宅基地制度互相分离的格局初具雏形。在宅基地严格限制流转时期，1 9 6 2 年颁布的农村人民公社工作条例第二十一条规定了宅基地所有权归生产队所有而宅基地使用权归农民个人所有，并且禁止出租与买卖，自此宅基地“两权分置”的格局开始形成。1 9 8 6 年颁布的土地管理法延续农村人民公社工作条例的立法思路，依据现实变化规定宅基地所有权归农民集体所有而宅基地使用权仍属农民个人所有，并且进一步规定一户只能拥有一处宅基地。2 0 1 3年中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决收稿日期 2 0 2 3-0 4-0 7【基金项目】广西现代经济法学“十四五”规划重点课题“乡村振兴视角下农村绿色化发展的法理基础与法律制度”（2 0 2 30 4）【作者简介】谭喆（1 9 9 9-），男，广西贵港人，硕士研究生，研究方向：民商法学。44谭法学经济宅基地“J度的完善路径喆定的发布，标志着我国开始探索宅基地的制度性改革，进入宅基地流转适度放活时期。在试点地区适当放活宅基地的流转，允许农民住房财产通过抵押、担保等方式流转。2 0 1 8 年发布的中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见明确提出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,指明了宅基地制度改革的方向。但宅基地的“三权分置”制度仅在政策层面得以落实，实践中各试点地区的具体改革措施并不相同，更没有形成完整、统一的法律体系（二）宅基地制度“两权分离”下功能与价值的冲突宅基地客观上担负着集体成员基本住房和生活条件保障功能，具有社会福利的性质。在宅基地所有权与使用权“两权分离”的制度结构下,宅基地所有权归属于农民集体而使用权归属于农户个人，在公有制与私有制之间形成了具有过渡功能的“缓冲带”。但是，长期以来严格限制宅基地使用权及地上房屋的流转，导致宅基地制度的社会保障功能被误认为是该制度的唯一价值。具体而言，宅基地使用权是以满足本集体农户的居住利益为主要目的。只要是该集体组织的农户就享有免费申请相应宅基地使用权的权利，但若要实现宅基地的经济价值只能通过转让给同一集体组织的其他成员或自愿有序退出宅基地以获取适当补偿。虽然可以单独转卖农房以实现其经济价值，但我国房地产领域实行的“房地一体”原则的往往会影响经济价值的实现。司法实践中农房买卖合同负有被认定无效的风险，严重挫伤了农房的外部市场需求。仅靠同一集体组织的内部成员又无法消耗多余的房屋存量，宅基地制度的社会保障功能与经济价值之间的冲突初现端倪。同时，从法理的角度观察，宅基地使用权作为私权意义中的用益物权必然包含流转而产生的经济价值。但现行法律严格限制宅基地的流转，不允许单独进行宅基地的买卖及抵押，只能间接通过“房地一体”的原则实现与外部市场的交流沟通，导致农民积累财富的重要途径被人为阻断。因此，宅基地制度“两权分离 的权利结构势必会导致社会保障功能与经济价值之间的冲突此外，农村人口的流失也导致了社会保障功能与经济价值的冲突愈演愈烈。改革开放以来的第一代农民具有浓厚的乡土情结，即使多年外出务工仍有强烈回乡定居的意愿。其社会关系与故土农村密切相关,因此拥有宅基地使用权对其重要性不言而喻。但新一代的农村居民，虽然在乡村成长，但他们的消费习惯、生活习性、工作性质等方面受城市生活的影响较大，融人城市的生活圈而远离故土，因而与上一代农村居民有本质不同。即便会出于乡土情结修祖屋，但新一代农村居民的社会圈层与城市生活高度契合的本质决定了其更注重实现宅基地制度的经济价值而非社会保障功能。二、宅基地三权分置”结构下的缺陷为了缓解宅基地“两权分离”体系中社会保障功能与经济利用功能互相冲突的矛盾,部分试点地区施行了宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”的制度性改革，将具有身份性质的宅基地资格权单独剥离出来以盘活宅基地及地上房屋的经济利用价值。但在宅基地“三权分置”的权利体系下，除了宅基地所有权的公有制属性达成普遍共识以外，各权利之间的改革仍存在呕待解决的不足。（一)宅基地所有权制度：宅基地所有权权能的淡化我国宪法第十条明确规定宅基地所有权属于集体所有，而土地管理法第九条规定宅基地所有权人应是农民集体。但是，无论是“集体所有”还是“农民集体所有”的表述，宅基地所有权的主体都略显抽象，无法行使宅基地所有权现实占有及控制的积极权能，更无法实现所有人保护财产不受侵犯的消极权能。为解决此缺陷，民法典规定归农民集体所有的宅基地可以由村内集体经济组织或村委会代表行使所有权。但在实践中代理农民集体行使所有权时却仍然缺乏体现宅基地所有权权能的衔接机制，导致宅基地所有权权能的淡化。同时，宅基地所有权的行权主体不规范更有可能导致少数人或个别团体乘虚而人以集体的名义强势控452023年第2 期江西广播电视大学学报制宅基地所有权、为自已谋利而肆意侵占集体财产，造成集体财产流失的困境。农民集体虽为名义上的所有人，但受限于衔接程序的缺乏，导致宅基地所有权主体实际上处于虚置的状态，无法对宅基地的使用、分配以及回收等事项形成有效管理。实现宅基地所有权权能相应衔接机制的缺失，导致宅基地所有权存在权能淡化的不足。(二)宅基地资格权制度：宅基地资格权的性质不明宅基地资格权首见于2 0 1 8 年的中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见，它属于政策性权利。在“三权分置”的权利体系中，发挥着承上启下的作用。但其内涵与性质给理论界带来了无休止的争论。学者们对宅基地资格权的性质提出了不同的见解，主要观点可以归纳为“用益物权说”“成员权说”“剩余权说”“资格说”四种。持“用益物权说”观点的学者认为，宅基地资格权是宅基地使用权派生出来的一种权能，与使用权相分离，成为独立的、位于集体所有权之下宅基地使用权之上的第二层次的权利 2 。“成员权说”的代表观点认为，宅基地农户资格权是成员权的衍生权利，来源于成员权中的居住保障权益 3。“剩余权说”的学者认为，资格权只是宅基地使用权人让渡一定年限的使用权后，对原有宅基地的剩余权 4。持“资格说”的学者认为，其仅是一种身份资格、一种取得权利的资格,而并非是一项民事权利 5 。对宅基地资格权性质的认识，会直接影响对其内涵与内容的定义。理论界的不同学者虽尽力用自己的观点阐释宅基地资格权的内涵，但相去甚远的观点不利于宅基地资格权制度的实践。同理，由于宅基地资格权性质未定，亦导致权利主体颇有争议。部分观点认为，宅基地资格权的主体为农户，因为我国宅基地的分配遵循“一户一宅”的原则。其他观点则认为，享有宅基地资格权的主体是村集体组织中的自然人，因为宅基地资格权属于成员权的一种，村民基于集体经济组织成员身份获得占有和使用宅基地的权利 6 。实践中，宅基地资格权的权利主体与宅基地资格权的行权主体亦存在不一致的现象。此外，根据户口登记条例的规定可知，“一户”是指同主管人共同居住一处的自然人。自然人会经历生老病死的过程，所以“一户”所包含的成员数量亦是动态变化的过程。因此，如何界定“一户”所包含的人员范围以及防止“一户”数量的无序扩张，是宅基地资格权行使所面临的现实困境。（三）宅基地使用权制度：权利流转仍受限制宅基地制度由“两权分离”结构转变为“三权分置”的结构，其改革的目的是将“两权分离”结构中宅基地使用权的集体成员身份利益剥离出来，使宅基地使用权变为纯粹只包含“经济利益”的权利，实现在外部市场交易中自由流转的目的。值得明确的是，宅基地制度的改革并非消除宅基地的社会保障功能。恰恰相反，为农民提供社会保障的功能是宅基地实施“三权分置”改革的前提，宅基地的社会福利属性必须予以保留。所以“三权分置”下的宅基地使用权的流转仍应受到宅基地资格权一定程度的制约，保障农民的持续获利是宅基地使用权自由流转的前提。但实践中部分试点地区的改革显然忽视了宅基地使用权与资格权之间的紧密关系，导致宅基地使用权的流转仍受不当限制，经济价值无法完全实现。例如，部分地区将宅基地使用权转让的范围拓展至同一乡(镇)、办事处辖区内符合宅基地申请资格条件的农村村民；还有部分地区将宅基地使用权转化成集体经营性建设用地使用权来突破受让人的身份限制，受让人在一定年限内享有转化后的建设用地使用权，同时一次性缴纳土地所有权收益金 7 。前者将宅基地使用权的转让范围强行限制在特定范围当中，看似保障了宅基地在农民群体之间流转的“身份性质”，实则没能突破宅基地“两权分离”下宅基地使用权的流转范围，无法保障农民凭借身份利益持续性获得经济利益。后者虽未限制宅基地使用权的流转范围，但将宅基地使用权转变性质为建设用地使用权，只能使农民个体获得短期利益，造成农民个体“一次性出局的结果，未能保障收益的持续性。同时，宅基地制度经历了从“不限宅基地数量46谭法学经济宅基地“三权分量制度的完善路径喆与面积”转为“一户一宅,面积法定”的变化,宅基地“一户多宅、面积超标”的现状于农村地区普遍存在。据第三次全国农业普查数据，“一户多宅”的农户有2 8 0 0 万户，占比为1 3%，而集体资产清产核资则表明“面积超标”农户占到总农户的5 0.2%，户均超标占到6 2.6%8 。但这些“一户多宅、面积超标”的违法现象并非均为农民有意为之，而是在特定时期下因继承等因素影响而“合法”形成。但并未有明确的法律规定如何处置“一户多宅、面积超标”等违法使用的情形，不利于此类宅基地及地上房屋经济价值的发挥。三、宅基地制度“三权分置”结构下的完善路径（一)宅基地所有权制度：构建实现宅基地所有权权能的衔接制度集体所有权主体的虚置导致的集体所有权权能淡化及部分权能丧失，其根源并非是法律未规定代行宅基地所有权的法定主体，而是缺乏实现宅基地所有权完整权能的衔接制度。宅基地所有权作为集体所有权的一种，不仅需要包含所有权的占有、使用、收益、处分四个私益权能，还需要包含为维护集体财产而产生的管理权能。因此，笔者认为可以从占有、使用、收益、处分以及管理五个方面构建相应的衔接程序以消除集体所有权淡化所带来的消极影响。具体而言,第一,在占有权能方面,所有权人对宅基地是自主占有而使用权人对宅基地是他主占有。要实现农民集体对宅基地的自主占有，应保障所有权人在合法情形下收回闲置宅基地的权利，构建宅基地自愿、有序退出的配套制度第二，在使用权能方面，宅基地的使用需要满足集体组织成员的居住需求。虽然“一户一宅”原则是我国宅基地分配的基本原则，但部分地区的宅基地数量有限，无法完全遵循“一户一宅”的原则而只能依照“户有所居原则分配住所，以满足集体组织成员的居住需求。因此，可以构建集体统规统建衔接制度。利用集体所有的宅基地仿照现代小区的规模、布局建设集体住房，适当有偿分配给符合申请条件的成员。第三，在收益权能方面，虽然集体组织的成员原则上可以无偿申请使用宅基地，但在某些特殊情形中还可以构建有偿使用等体现收益权能的制度，以解决历史遗留问题。例如，因继承等合法原因造成的“一户多宅、面积超额”的宅基地使用情形，需要向集体支付额外的使用费。第四，在处分权能方面，需要构建集体的排他性收回权制度。针对非法扩建住宅、占用公共基础设施等违法行为，需要加强集体组织的排他性收回权能，防止集体财产的流失。第五，在管理权能方面，需要构建监督程序与表决程序以管理宅基地的使用。宅基地使用权对外流转，必定产生经营行为，实质上是改变了宅基地的居住性质。因此，需要经过集体的同意并公示表决结果等法定程序才能转变为半居住半经营性质或完全的经营性质。公示结束后，集体组织有权对日常经营行为进行监督与管理。（二）宅基地资格权制度：明确资格权的性质宅基地制度由“两权分离”变革为“三权分置”，最终目的是将身份利益从“两权分离”下的宅基地使用权中剥离并形成独立的宅基地资格权。既能使“三权分置”中的宅基地使用权因身份利益的剥离而方便流转，也能使农民通过宅基地资格权获取稳定收益。据此，笔者认为宅基地资格权的定义应采用“成员权说”，其权利派生路径为“农民集体成员权一宅基地资格权”。理由如下：首先,将宅基地资格权的性质认定为成员权，更符合宅基地制度变革的趋势。宅基地资格权的本质是“两权分离”结构下宅基地使用权中剥离的抽象的身份利益。其次，“资格权”的文义解释是基于特殊身份而享有的权利，与成员权的含义有异曲同工之妙。最后，其它观点在认定宅基地资格权性质时具有明显缺陷，故不可取。“用益物权说”与“资格说”显然不能使宅基地资格权满足其设立的目的。前者无法将经济利益从宅基地资格权中完全剥离，后者将其只单纯认定为资格而不构成权利既无法与宅基地所有权形成互动，也会使宅基地制度的社会保障功能遭受损害。“剩余权说”只是将宅基地资格权使用排除的方式界定其性质，未点明宅基地资格权是由“两权47江西广播电视大学学报2023年第2 期分离”下宅基地使用权中剥离的身份利益而组成的本质，不利于实现宅基地资格权的制约作用。此外，虽然宅基地资格权属于成员权，权利主体归属于农民个人，但申请宅基地时仍需要以“户”的名义申请。即宅基地资格权的权利主体与行权主体并不相同。实践中的申请主体较为混乱，有部分地方的地方性法规或条例使用“由农村村民申请宅基地”的表述，也有其它地方需要以“户”的名义申请宅基地的表述。笔者认为，应坚持以“户”的名义申请宅基地，并允许在特定情形下“分户”。原因如下：首先，我国风俗习惯反映了人们通过聚居为“一户”即可满足居住需求，不需要每个成员都分配宅基地，而且我国的土地资源现状决定了每个享有宅基地资格权的主体都能分配到宅基地的需求并不符合现实。其次，以成员个人的名义申请宅基地，可能会导致非法侵占土地资源的违法行为。最后，我国法律已明确规定关于“立户”“分户”与“销户”标准，实践中各地区针对“分户”等情形亦有详细的地方条例规定。因此，按照现有规定认定“户”并根据实际情况及时调整，可以避免“户”的数量无序膨胀。（三）宅基地使用权制度：延长宅基地所有权的权利链条宅基地“三权分置”改革，为盘活宅基地及地上房屋的经济价值提供了政策支持。但要在保障农户基于宅基地资格权获利的前提下，最大限度地发挥宅基地及地上房屋的收益功能、提高土地与房屋的经济利用效率，还需要以法理阐释宅基地使用权的实践路径。宅基地使用权人处分使用权时，必定会涉及到外部市场主体对宅基地的占有与使用，导致出现权利堆叠的现象。同时，宅基地制度的社会保障功能决定了“宅基地使用权”不能以单独抵押、买卖等方式自由流转。为了不妨碍宅基地制度的社会保障功能的实现并解决权利堆叠的矛盾，可以适当延长权利链条，构建更为精密的宅基地权利体系。理论上形成了“宅基地法定租赁权”与“次级宅基地使用权”两条截然不同的路径。宅基地法定租赁权，是指权利主体在继承、抵押权实现等法定条件下获得宅基地上房屋及建筑物所有权以及在一定期限内有偿租用宅基地的权利 9 。通过形成“宅基地所有权一宅基地使用权一宅基地法定租赁权”的权利体系，提高宅基地的使用效率，消除影响其流转的限制。次级宅基地使用权，是借助“母权一子权”的权利派生理论，利用我国用益物权为“准所有”的特点，以宅基地使用权为母权利，增设次级宅基地使用权为子权利。但作为子权利的次级宅基地使用权的权利范围，不能超出母权利宅基地使用权的权利范围。德国的地上权制度正是“母权一子权”权利派生理论的实践。德国法规定，土地所有权与地上权以及次级地上权之间可构成层级关系，范围和内容随着三者层次逐渐递减 1 0 。通过形成“宅基地所有权一宅基地使用权一次级宅基地使用权”的权利体系，实现宅基地使用权与外部市场的互动与流转。无论是通过“宅基地法定租赁权”构建权利体系还是借助“次级宅基地使用权”延长权利链条，都能实现宅基地进人外部市场、充分利用其经济价值的目的，也可以解决实践中“一户多宅，面积超标”的难题。但这两种延长权力链条的方法均存在缺陷。一方面，我国民法典秉持严格的物债二分的体系，宅基地法定租赁权显然是债权，属于法定之债。通过宅基地法定租赁权构建的权利体系，实现的是债权性流转。但债权的稳定性显然不如物权，通过“宅基地法定租赁权”构建的权利体系无法对抗宅基地使用权的买卖等物权行为，所以市场主体须负担额外的经营风险，不利于营造长期稳定的经营环境。同时，部分学者主张可以通过登记债权以达到“债权物权化”的效果。但我国目前现行法下对债权登记仅是个别现象，通过登记使宅基地法定租赁权获得足以媲美物权对抗效力的成本较高，此外，法定租赁权仍属租赁关系的范畴，同样会受到民法典合同编租赁期限最长不得超出2 0 年的限制。另一方面，通过“次级宅基地使用权”延长权利链条的方式则受期限的影响程度较低，而且物权优先于债权的效力更能为农民与经营者提供稳定的收益与环境。但是设立次级宅基地使用权亦有48责任编辑：钟晓红谭喆法学经济宅基地“制度的完善路径其不足之处,其无法解决宅基地在特定情形下的流转。次级宅基地使用权形成的是“宅基地所有权一宅基地使用权一次级宅基地使用权”的权利链条，此时的宅基地“三权分置”格局指的是宅基地所有权、宅基地资格权与次级宅基地使用权互相分离、制衡。外部主体要获得次级宅基地使用权，需要满足宅基地资格权的主体在宅基地使用权之下另行意定设置次级宅基地使用权。因此，无法通过次级宅基地使用权产生的一般路径解释继承等特殊情形所产生的次级宅基地使用权。具体而言，原宅基地使用权人死亡后，其继承人因无宅基地资格权而无法继承宅基地使用权。但次级宅基地使用权需要意定设立，所以无法“继承”不具有身份利益的次级宅基地使用权。笔者认为，相比于“宅基地法定租赁权”权利体系的缺陷，“次级宅基地使用权”更符合实际需要。一方面，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知提出：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等 。次级宅基地使用权的对抗效力优先于宅基地法定租赁权，无疑更符合乡村旅游等经济项目的长期稳定发展。另一方面，也可以通过增设法定的特殊情形以增加次级宅基地使用权的设立途径，确保继承人在向宅基地所有权人支付相应费用后可以依照法律规定直接继承次级宅基地使用权。此外，“宅基地法定租赁权”与“次级宅基地使用权并非两个性质互不相容的权利,其仅代表宅基地使用权进人外部市场的两种思路。因此，实践中完全可以通过兼采“宅基地法定租赁权”与“次级宅基地使用权”两种构建宅基地权利架构的路径以满足纷繁复杂的社会需求。结语宅基地“三权分置”改革是以不损害宅基地制度社会保障功能前提下，激活宅基地经济价值的重要步骤，对增加农民财富、实现乡村振兴与共同富裕有重要意义。但在“三权分置”的宅基地权制度中仍存所有权主体虚置、资格权性质模糊与使用权流转受到不当限制的缺陷。因此，可以通过赋予宅基地所有权主体完整的所有权权能、明确宅基地资格权性质、延长宅基地所有权权利链条的方式完善宅基地“三权分置”制度。在二十大”提出实现乡村振兴的背景下，宅基地“三权分置”制度的实践与完善，需要得到更多理论上的回应。宅基地使用权的公示方式等基本要素，亦值得理论界学者更深人的研究。参考文献：1宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计J.法学评论,2 0 1 8,36(4):1 42-1 5 3.2刘双良.宅基地“三权分置”的权能构造及实现路径J.甘肃社会科学,2 0 1 8(5):2 2 8-2 35.3张卉林“三权分置”背景下宅基地资格权的法理阐释与制度构建 J.东岳论丛,2 0 2 2,43(1 0):1 8 4-1 9 0.4李凤章,赵杰.农户宅基地资格权的规范分析.行政管理改革,2 0 1 8(4):39-44.5申建平.宅基地“资格权”的法理反思 J.学习与探索,2 0 1 9(1 1):7 3-8 0.6张卉林“三权分置”背景下宅基地资格权的法理阐释与制度构建 J.东岳论丛,2 0 2 2,43(1 0):1 8 4-1 9 0.7陈小君.宅基地使用权的制度困局与破解之维 J.法学研究,2 0 1 9,41(3):48-7 2.8任华,王育才.农业环境责任保险法制化探讨.中国农机化学报,2 0 1 5,36(4):344-348.9陈美球,黄唱,张婷,郭细根,刘桃菊.中国农村宅基地制度改革：逻辑与路径 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