中国参与国际海底区域海洋环境治理研究.pdf

沈阳农业大学学报（社会科学版）Journal of Shenyang Agricultural University（Social Sciences Edition）DOI：10.3969/j.issn.1008-9713.2023.02.014曲亚囡.中国参与国际海底区域海洋环境治理研究J.2023-03，25(2):214-218.中国参与国际海底区域海洋环境治理研究曲亚囡，李营营（大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）摘要：国际海底区域海洋环境治理是全球海洋生态环境治理的重要一环，不仅关系到国际海底区域资源开发的进程，更关系到人类的生存发展。中国是海洋大国，也是全球最大的发展中国家，对国际海底区域海洋环境治理负有义不容辞的责任与义务，更具有不可替代的重要作用。在梳理国际海底区域资源现状的基础上，明确中国参与国际海底区域海洋环境治理的义务，并分析中国参与国际海底区域海洋环境治理需进一步深入探讨的方面：国际层面，国际海底区域海洋环境担保国责任制度尚待完善，风险预防原则定义尚未确定，国际海底区域海洋环境保护标准尚未明确；国内层面，我国海洋环境保护法律责任制度有待补充，环境影响评价制度有待完善。提出国际方面完善国际海底区域海洋环境治理担保国责任制度、国际海底区域海洋环境风险预防原则和国际海底区域环境保护标准；国内方面完善我国海洋环境保护法律责任制度，实行环境影响评价制度等路径建议。关键词：国际海底区域；海洋环境治理；中国参与；担保国责任；国际合作中图分类号：DF90；D922.6；X55文献标识码：A文章编号：1008-9713（2023）02-0214-05随着第五届联合国环境大会的召开，海洋环境保护愈发受到关注。本文以国际海底区域资源现状为出发点，明确中国参与国际海底区域海洋环境治理的义务，并在此基础上分析中国参与国际海底区域海洋环境治理需进一步深入探讨的方面，并提出相应的路径建议。以期为探索海洋生态文明建设新路径，促进国际海底区域海洋环境保护；夯实我国海洋环境保护理论，参与国际海底区域海洋环境治理等提供参考。一、问题的提出国际海底区域是指国家管辖范围之外的海床、洋底和底土，蕴藏着丰富的矿物资源，且拥有丰富的海洋生物资源和珍贵的海洋生物物种。伴随着人类社会的不断发展，国际海底区域逐渐被人类关注并发掘，人类在国际海底区域进行各种活动的同时，不可避免地给深海自然环境带来一定影响，不仅如此，国际海底区域深海生物资源也会受到影响。国际海底区域内主要蕴藏着多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳。多金属结核又被称作锰结核，对其的开采从20世纪70年代就已经开始，目前相关开采技术相对较为完善，但大量的开采会导致海底出现真空现象，对国际海底区域造成重大影响。多金属硫化物大多分布在海洋中部，现在仍处于勘探阶段，主要问题在于勘探需要先进的技术与设备，深海海底环境复杂多样且脆弱，稍有不慎就会对海洋环境产生不可预估的影响，甚至导致某些深海生物群灭绝。富钴铁锰结壳氧化矿床分布较广，开采难度较大，开采技术有待完善与提高1。世界各国对于国际海底区域的开发活动日益频繁，国际海底区域规模化开采活动一旦启动，其开采手段、设备等均将对海洋环境及海洋生物资源产生影响。国际海底区域所蕴藏的自然资源以及生物资源将成为具有巨大潜力和价值的战略性替代资源2。国际海底区域资源对于人类发展具有重要意义，国际海底区域海洋环境也时刻影响着人类社会，国际海底区域海洋环境治理在全球生态环境治理中占据重要地位，对于国际海底区域海洋环境治理已经成为全球共识，国际海底区域资源开发对海洋环境产生的风险问题及海洋污染问题既是环境问题也是法律问题3。作为海洋大国，我国要深入参与国际海底区域海洋环境治理进程当中，为国际海底区域海洋环境治理及全球海洋环境治理贡献中国力量。收稿日期：2022-03-26第一作者：曲亚囡（1983-），女，大连海洋大学副教授，博士，从事国际法和海洋法研究。农业经济与现代管理栏目曲亚囡等：中国参与国际海底区域海洋环境治理研究第期2二、中国作为国际海底区域资源开发国对海洋环境治理的义务（一）中国作为开发国承担国际海底区域海洋环境治理义务中国作为国际海底区域资源的首批投资开发者，积极投入到了国际海底区域资源勘探开发活动当中4。在国际海底区域资源勘探开发活动与海洋环境治理方面，中国提出国际海底区域资源勘探开发活动与海洋环境治理相平衡的原则。中国作为国际海底区域资源开发国，应当遵守 联合国海洋法公约 等相关法律规定，在国际海底区域资源勘探开发活动开展之前，提升深海开发技术，以控制和减少开发过程中泄漏等事故的发生，在国际海底区域资源勘探开发活动过程中，严格遵守操作规定，减少人为失误等原因对国际海底区域海洋环境造成的损害，在国际海底区域资源勘探开发活动后期，尽快采取合理有效措施对国际海底区域海洋环境进行修复，避免国际海底区域海洋环境进一步受到损害。（二）中国作为担保国承担国际海底区域海洋环境治理义务国际海洋法法庭海底争端分庭于2011年发表的“担保国责任与义务咨询意见”（以下简称“咨询意见”）表明，在国际海底区域海洋环境保护制度中担保国主要有确保遵守义务和直接义务。“咨询意见”着重强调了担保国应当采取合理有效法律措施，在法律制度的框架下确保其担保的个人或实体遵守国际海底区域海洋环境保护的义务，履行其遵守义务，即确保所担保的承包者在国际海底区域资源勘探开发等相关活动中遵守相关规定5。“区域”内矿产资源开发规章草案（2017版）中对于担保国“确保履行”义务进行了明确规定，确保履行义务是担保国的“尽职”义务，主要关注点在于行为而不是结果；直接义务是担保国直接负担的义务，而且需要其独立履行。在国际海底区域资源勘探开发活动中，中国作为担保国对国际海底区域海洋环境治理需要履行遵守义务和直接义务，根据 联合国海洋法公约 “区域”内矿产资源开发规章草案（2017版）的相关规定，对于国际海底区域海洋环境治理进行义务的履行。（三）中国作为合作者承担国际海底区域海洋环境治理义务在国际经济新秩序下，国际合作成为全球各领域发展的有效途径，在国际海底区域资源勘探开发活动中，国际合作亦成为国际海底区域海洋环境治理不可或缺的必要途径6。国际海底区域海洋环境治理关乎人类生存居住环境，是全球海洋生态环境治理不可或缺的重要一环，中国作为深海实践大国，积极采取行动参与到国际海底区域海洋环境治理进程中，与世界各国进行合作以期防止、控制并减少国际海底区域资源勘探开发活动对国际海底区域海洋环境造成的不利影响7。在国际海底区域海洋环境治理国际合作中，中国作为合作者，应当秉持合作共赢理念和构建人类命运共同体理念，与世界各国进行合作，履行本国应尽义务后，为其他各国提供帮助，推动建设公正合理的国际海洋秩序，推动构建海洋命运共同体，促进全球海洋可持续发展。三、中国参与国际海底区域海洋环境治理需进一步深入探讨的方面（一）国际层面需进一步深入探讨的方面1.国际海底区域海洋环境担保国责任制度尚待完善 联合国海洋法公约 中只规定了承包者所承担的赔偿责任应当与实际所造成的损害相匹配，对于担保国的责任并没有给出具体明确的范围，且对于“实际损害”也未作出具体的说明解释。在现实实践中，各个国家对于环境损害赔偿的范围不尽一致，对于担保国赔偿责任的范围存在较大争议。担保国责任制度是各国在国际海底区域进行活动的保障，是造成环境破坏承担责任的法律依据8。担保国责任制度能够激发各国对国际海底区域进行开发的积极性，国际海底区域海洋环境治理更是需要担保国责任制度的保驾护航，具备了完善的国际海底区域海洋环境治理担保国责任制度，国际海底区域海洋环境治理工作才能更好进行，也为中国参与其海洋环境治理做好铺垫。2.国际海底区域海洋环境治理风险预防原则定义模糊环境风险预防原则是指在遇到严重环境威胁时，不能以缺少科学证据为理由，而延缓采取合理预防措施。目前，许多国际条约与宣言引入了风险预防原则，但是对于风险预防原则的定义各有不同，其中典型的有两种：一是 关于环境与发展的里约热内卢宣言9，根据215沈 阳 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）第卷25中国人口 资源与环境 1992年4期刊载的 关于环境与发展的里约热内卢宣言，其原则15表述为“为了保护环境，各国应该按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。这种观点也得到了国内外学者的肯定，将其作为风险预防原则的定义。二是1998年 温斯布莱德共同宣言 提出的，“当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时,即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定,也应当采取风险预防的措施。在这种情况下,应当由活动的支持者而非公众承担证明责任”10。目前，虽然风险预防原则得到了 关于环境与发展的里约热内卢宣言 的大力发展，但其内容模糊，定义仍存在争议，这将在实践中影响国际海底区域海洋环境治理进程，也会影响风险预防原则的地位与发展。3.国际海底区域海洋环境保护标准尚未明确在2017年修订的 “区域”内矿产资源开发规章草案 中，关于“环境影响评价”和“环境管理”等部分对于环境保护标准问题均未作出明确规定。虽在附录“七环境管理与监测计划”中包含具体的质量控制与管理标准，但对于“标准”却没有进行说明与解释。在2019年修订的 “区域”内矿产资源开发规章草案 中增加了“制定环境标准”等相关内容，并于规章的第94条要求委员会向理事会提出修改并通过国际海底区域相关活动有关标准。然而，“区域”内矿产资源开发规章草案（2019版）仍未对环境保护标准进行具体说明。（二）国内层面需进一步深入探讨的方面1.我国海洋环境保护法律责任制度有待完善 中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法 对于环境责任的规定采取行政许可制度，而未对担保国义务与责任进行直接规定11。行政许可制度相比较来说具有较大的灵活性，虽然与担保国制度具有相似性，但无法完全替代担保国制度12。行政许可是国家与申请者二者之间的管制关系，而担保国制度是对海管局、担保国和申请者三者之间的关系进行规范。参与国际海底区域海洋环境治理体系需要与国际区域相关立法相衔接，这也是国际海洋环境治理发展的大势所趋，我国应当完善参与国际海底区域海洋环境治理的相关法律责任制度，衔接国际海底区域担保国制度，加大中国参与国际海底区域海洋环境治理的力度。2.我国环境影响评价制度有待完善环境影响评价指的是开发建设项目实施之前，对于该开发项目可能对环境造成的影响以及影响范围和程度进行调查评估，向决策主体提供该开发项目是否实施以及如何实施的参考意见。联合国海洋法公约 和 “区域”内矿产资源开发规章草案（2019版）中都提到了环境影响评价，联合国海洋法公约 第206条提到了各国进行活动时对于海洋环境可能造成的影响进行评价，“区域”内矿产资源开发规章草案（2019版）规定的一般义务中，提到应当采取评估和管理国际海底区域开发活动损害海洋环境的风险，评估、评价和管理开发活动在国际海底区域内造成的影响。而 中华人民共和国环境影响评价法中环境影响评价制度的评价对象主要是境内的建设项目，目前我国海洋环境保护过程中体现着环境影响评价制度的精神，但在海洋环境保护领域中并未明确规定实行环境影响评价制度。当前，海洋环境治理国际合作逐渐增强，国际相关条约也不断进行修订与完善，规定环境影响评价制度也逐渐成为海洋环境保护国际条约修订与完善的趋势，环境影响评价制度对于国际海底区域海洋环境治理大有裨益。实行环境影响评价制度并扩大其范围对于我国参与国际海底区域海洋环境治理具有重要作用。四、中国参与国际海底区域海洋环境治理的双重路径（一）国际路径1.厘清担保国责任与国家责任的界限解决国际海底区域活动中担保国责任范围问题，就要对担保国责任与国家责任进行区分。国家责任是国家实施了违反国际规定的行为需要承担的责任，而担保国责任是为承包者在国际海底区域活动中进行的担保，对承包者在国际海底区域开发活动中造成的损害责任承担担保责任，是有别于国家责任的。根据“咨询意见”内容，担保国的义务是确保承包者遵守规则，是对承包者在国际海底区域开发过程中的担保，不是对承包者遵守义务结果的担保，只要承包者在国际海底区域开发活动过程中216曲亚囡等：中国参与国际海底区域海洋环境治理研究第期2遵守规则，则担保国便完成了其担保义务，若承包者最后导致损害结果出现，担保国不必对其损害责任承担担保责任，因此担保国责任与国家无过失责任是有所不同的。正是由于国际公约对担保国责任范围未作出明确规范，才导致担保国责任和国家无过失责任区分的出现。因此，要尽快完善担保国责任制度，以加快推进国际海底区域海洋环境治理进程。2.完善国际海底区域海洋环境风险预防原则风险预防原则在国际环境法中最早运用到的就是国际海洋环境保护领域，后来，风险预防原则运用的领域越来越广泛。对于风险预防原则定义与内容，国际上应当对其进行统一明确规定。对于风险预防原则的定义，由于海洋环境领域范围极广，各国情况不同，现阶段制定全球统一定义亦是十分困难。虽然对于风险预防原则的定义有差别，但是其精神是一致的。根据国际上关于风险预防原则的规定，总结各国际条约与文件，风险预防原则含义应当包含三项:一是达到一定程度的环境风险，这是适用风险预防原则所要解决的首要问题。二是科学上的不确定性，损害结果的发生与行为之间的因果关系存在科学上的不确定性。三是采取符合成本效益的预防措施，风险预防原则是对环境风险的预防，环境风险也不一定会发生，因此应当进行成本效益分析而使得在合理情况下利益达到最大化。在实践活动中，遵循以上精神指导独立进行风险预防原则定义，不失为当前一种相对较为可行的办法。3.完善国际海底区域环境保护标准在 “区域”内矿产资源开发规章草案（2019版）的基础之上，进行环境保护制度相关规定的完善，尽快制定明确具体的“环境标准”，使其具有可行性，并且要平衡国际海底区域资源开发与环境保护，注重可持续发展13。建议国际海底管理局建立专门的科研部门来进行国际海底区域矿产资源开发与环境影响研究，以科学依据为支撑对深海采矿引起的海洋环境问题进行有效解决。尽快组织专家研讨会，让利益相关者与有关专家一起探讨并制定环境影响评价和环境管理等“环境标准”，并尽快建立相关配套法律制度，以便国际海底区域海洋环境治理工作顺利进行，促进国际海底区域海洋生态环境可持续发展。（二）国内路径1.完善我国海洋环境保护法律责任制度在完善细化 中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法 的基础之上，充实其所确立的制度，完善我国海洋环境保护法律责任制度。我国应当基于许可制度，并结合我国实际情况实行担保国制度，并对于担保国制度尽快进行完善与补充，借鉴国际文件及其他国内立法，厘清担保国与承包者之间界限，并详细规定二者分别要承担的责任与义务。“咨询意见”不具有法律拘束力，但其在国际上的影响力与日俱增，且对各国的实践和国际海底管理局的工作具有指导性意义，因此，我国应结合许可制度与担保国制度完善我国海洋环境保护法律责任制度，使国内环境保护立法与国际相关立法衔接，减少中国参与国际海底区域海洋环境治理在法律制度方面的阻碍。2.实行环境影响评价制度“咨询意见”规定的担保国义务其中一个就是开展环境影响评价。我国应当实行环境影响评价制度，遵循“先评估后开采”的原则来进行国际海底区域海洋环境治理。在国际海底区域开发活动进行前，对开采区进行各方面测定，对于国际海底区域活动进程中可能存在的重大不利影响进行评估，并向国际海底管理局提交评估报告。实行环境影响评价制度是对担保国义务的履行，也是推进中国环境立法与国际环境立法接轨的重要举措。人类社会的发展离不开海洋，国际海底区域海洋环境治理得到了全世界的关注，对国际海底区域海洋环境治理重要性的认识不断提高。国际海底区域是人类共同继承的财产，因此，需要世界各国共同努力对其进行保护，其中，国际合作是国际海底区域海洋环境治理的重要途径。在国际海底区域海洋环境治理中，中国也积极参与其中，而中国参与国际海底区域海洋环境治理过程中，难免会遇到一些问题，这时就需要有法律依据作为保障，因此，对于国际以及国内的环境相关法律要不断完善与健全，以满足国际海底区域海洋环境治理的需要，维护国际海底区域海洋生态环境。参考文献1 薛桂芳.国际海底区域环境保护制度的发展趋势与中国的应对J.法学杂志,2020,41(5):41-51.217沈 阳 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）第卷252 杨震,刘丹.中国国际海底区域开发的现状、特征与未来战略构想J.东北亚论坛,2019,28(3):114-126.3 全永波.全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策J.太平洋学报,2020,28(5):81-91.4 万浏,刘大海,王小华,等.国际海底区域环境保护制度分析与中国实践J.海洋开发与管理,2022,39(2):11-17.5 王超.国际海底区域资源开发与海洋环境保护制度的新发展J.外交评论(外交学院学报),2018,35(4):81-105.6 洪农.国际海洋法治发展的国家实践:中国角色J.亚太安全与海洋研究,2020(1):1-13.7 张丛林,焦佩锋.中国参与全球海洋生态环境治理的优化路径J.人民论坛,2021(19):85-87.8 赵忆怡.国际海底区域开发阶段的担保国责任问题J.中南大学学报(社会科学版),2018,24(3):58-65.9 联合国环境与发展会议.关于环境与发展的里约热内卢宣言J.中国人口 资源与环境,1992(4):76-78.10 邓纲.论风险预防原则对传统法律观念的挑战J.社会科学研究,2009(3):107-110.11 倪然,谢青霞,李红星.中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法 评析J.学理论,2019(4):92-93.12 刘画洁.国际海底区域国家担保义务的履行研究J.社会科学家,2019(6):113-121.13 冯旭文,马乐天,倪建宇,等.国际海底区域环境标准的现状及对策研究J.标准科学,2020(4):17-22.Double Dilemma and Path of Chinas Participation in International SeabedRegional Marine Environmental GovernanceQU Yanan,LI Yingying（School of Marine Law and Humanities,Dalian Ocean University,Dalian 116023,Liaoning Province,China）Abstract：Marine environmental governance in the international seabed area is an important part of global marine ecological environmentgovernance,which is not only related to the process of resource development in the international seabed area,but also to the survival anddevelopment of humanity.As a major maritime country and the largest developing country in the world,China has an unshakableresponsibility and obligation to govern the marine environment in the international seabed region and plays an irreplaceable and importantrole.On the basis of sorting out the current situation of the resources in the international seabed area,Chinas obligations to participate inthe marine environmental governance in the international seabed area are clarified,and the aspects requiring in-depth discussion inChinas participation in the marine environmental governance of the international seabed area are also analyzed.At the international level,the liability system of the guarantor of the marine environment in the international seabed area has yet to be improved,the definition of therisk precautionary principle has not yet been determined,and the standards for the protection of the marine environment in theinternational seabed area should be defined.At the domestic level,the legal liability system for marine environmental protection in Chinaneeds to be supplemented,and the environmental impact assessment system needs to be improved.Subsequently,it is proposed to improvethe liability system of guarantors for marine environmental governance in the international seabed area,the precautionary principle formarine environmental risks in the international seabed area,and the international environmental protection standards in the internationalseabed area.It is also put forward to improve the legal liability system for marine environmental protection in China and implement anenvironmental impact assessment system.Key words：international seabed area;marine environmental governance;Chinas participation;the state responsible for the guarantee;international co-operation责任编辑韩家金218