招商引资类行政协议案件审理规则探析 (1).pdf

142山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期招商引资类行政协议案件审理规则探析王海燕宋海东*内容摘要：涉招商引资类行政协议案件的审理一直以来是行政审判的难点。招商引资类行政协议具有行政缔约主体多元但恒为“行政机关”、权利义务内容宽泛而多为框架性约定、履行期限长且常发生情势变更、合法性不明晰而潜藏纠纷、受关注度高而易引发舆情等特点。其主要诉请类型包括请求判令继续履行或解除招商引资协议、请求判令返还行政机关扣留的财产。对于相关案件的审理规则，可从程序和实体两方面进行探讨，具体而言，包括招商引资类行政协议受案范围、起诉期限的程序性审查要点，协议是否有效的判断要件，履约之诉、解除之诉、撤销之诉的实体审查标准，以及相应的行政机关优益权的行使、相对人违约责任的承担及违约金调整、相对人欺诈情形下行政协议的效力判断等。关键词：行政协议；招商引资；审理规则；履约；解除引言招商引资是我国各地政府推动经济发展的重要举措，在提高经济实力、优化产业结构、促进就业等方面发挥着重要作用。在经济发展过程中，情势变更、法律滞后等因素导致招商引资类行政协议纠纷案件开始出现，该类案件的审理也成为行政审判的难点。相关案件通常涉及营商环境的打造、诚信政府建设等诸多问题，受到社会广泛关注。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议不同于传统的单方行政行为，是行政机关与相对人协商的结果，体现了相对人的意志，也有利于促进政府*王海燕，山东省高级人民法院行政庭副庭长，三级高级法官；宋海东，山东省高级人民法院行政庭一级法官助理。143山东审判第3 9卷行政司法通过协商性行政行为，来实施其政策和达成服务公共利益的目的。a行政协议的法律依据，主要体现在行政诉讼法第 12 条第 1 款第 11 项、第 78条以及最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（以下简称行政协议规定）。地方政府及其职能部门为实现招商引资目标，与相对方达成的具有行政管理功能，旨在维护公共管理或增进公共利益的招商引资协议，亦属行政协议。行政协议与民事合同相较主要有以下四方面的特征：一是一方缔约主体恒定为行政机关或法律、法规授权的组织；二是缔约目的是实现公共利益或服务公共利益目标；三是行政协议虽是协商订立，但行政机关享有协议履行的指挥权、单方变更协议标的权、单方解除权、制裁权等行政优益权；b四是行政协议具有行政法上的权利义务内容。具体到涉招商引资类行政协议，其在行政协议相关特征的基础上，具有自身的特点，其常见的诉讼请求类型亦与其他行政协议不同。一、涉招商引资类行政协议案件的主要特点和诉请类型（一）涉招商引资类行政协议案件的主要特点1.行政缔约主体多元，但恒为“行政机关”招商引资类行政协议的一方缔约主体通常为企业法人，另一方是行政机关或者法律、法规和规章授权的组织。因招商引资类行政协议约定的内容可能涉及多个行政管理领域、多项行政管理职能，其行政缔约主体较为多元。例如，在寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案中，行政缔约主体为市政府；c在怀化市信能环保科技有限公司诉怀化市环境卫生管理处、怀化市城市管理和行政执法局行政协议及行政赔偿案中，缔约主体为环境卫生管理处。d实践中常见的行政缔约主体还包括自然资源规划部门、乡镇人民政府、开发区管委会、区县人民政府等。虽然招商引资行政协议缔约主体较为多元，但恒为行政机关或者法律、法规和规章授权的能够承担招商引资协议义务的主体，行政缔约方主体恒定的特征，是招商引资行政协议具有行政法上的权利义务内容,以实现行政管理或者公共服务目标的前提和基础。a 参见宋海东：新行政诉讼法语境下行政协议若干问题探析以类型化诉讼为视角，载山东审判2015 年第 6 期。b 参见王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社 1988 年版，第 195-196 页。c 参见寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案，山东省高级人民法院（2017）鲁行终 191 号行政判决书。d 参见怀化市信能环保科技有限公司诉怀化市环境卫生管理处、怀化市城市管理和行政执法局行政协议及行政赔偿案，湖南省怀化市鹤城区人民法院（2017）湘 1202 行初 81 号行政判决书。144山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期2.权利义务内容宽泛，多为框架性约定招商引资类行政协议通常是行政机关利用现有行政和社会资源，在其行政职权范围内订立的旨在发展地方经济，实现行政管理或者公共服务目标的行政协议。招商引资行政协议内容必然涉及投资，通常包含国有土地出让、税收优惠、环评审批、政策扶持等相关内容，因缔约时对后续合作过程中遇到的具体问题细节难以准确界定，且相关事项可能涉及多个行政部门的职能，因此协议内容多为框架性约定，常常伴有补充协议。对于招商引资类行政协议，履行过程中出现的问题常常需要后期通过协调、磋商来进一步明确，如在寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府解除特许经营协议案中，因燃气工程项目难获批复，寿光市住房和城乡建设局向相对人进行催告，寿光市燃气工作会议也对行政协议履行期限予以明确，相对人也出具项目建设保证书作出承诺等等。a3.履行期限时间跨度大，常发生情势变更招商引资类行政协议涉及的项目建设周期较长，相对于民商事合同和其他类型的行政协议，招商引资类行政协议时间跨度更大，履约期限明显更长。实践中常常因为地方政府换届、行政主要领导变化导致相关政策不连续，发生新官不理旧账的情形，推脱、推诿履行协议的情形时有发生。例如，在崔某某诉徐州丰县人民政府招商引资案中，丰县政府在涉案招商引资优惠政策发布十五年后，又发布对于上述政策的解释，通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负的义务。b当然，现实中也存在情势变更的情形，常见的是相关领域行业政策、法律法规发生重大变化。例如，在九鼎公司诉池北区管委会、长白山管委会不履行招商引资行政协议案中，九鼎公司及其经营者基于池北区管委会、长白山管委会的行政允诺，以事实行为进行了投资建设。后来，在相关政策及许可标准发生变化的情况下，该项目成为招商遗留问题。c此外，也存在其他法律事实的发生导致行政审批、政策扶持等协议内容难以继续进行，以及前期投资项目开展后，第三方征收导致相关项目停滞的情形。4.合法性不明晰，存在不完全符合法律规定的情形地方政府招商引资，目的在于促进当地经济发展，增加税收和带动就业，实现社a 参见寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案，山东省高级人民法院（2017）鲁行终 191 号行政判决书。b 参见最高人民法院行政审判庭编著：最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用，人民法院出版社 2020 年版，第 411 页。c 参见长白山保护开发区九鼎商砼有限公司诉吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行法定职责案，吉林省高级人民法院（2019）吉行终 130 号行政判决书。145山东审判第3 9卷行政司法会公共利益。投资方之所以愿意与政府签订招商引资协议，目的不仅在于获得政府直接提供的经济利益，而且要让政府为投资企业在发展立项、规划调整、土地供应、审批协调、税收减免、补贴扶持、设施配套等方面提供便利，以确保项目的盈利性。a这决定了地方政府缔约时往往较为迫切，常常超出缔约权限缔结行政协议。例如，在红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案中，涉案招商引资行政协议中相关条款的约定和承诺超越了行政机关的职权，违反了法律法规强制性规定，相关条款应属无效。b此外，实践中时常出现地方政府对土地出让价格、规划、容积率等指标或税收优惠政策等违反国有土地招拍挂程序和相关规定作出允诺的情况，导致后续相关事项无法依照法定程序和约定期限审批、履行，协议纠纷难免发生。5.受到社会高度关注，易引发舆情招商引资类行政协议纠纷通常涉及民营企业产权保护、地方政府和投资方利益平衡、地方营商环境建设等问题，所涉标的额通常较大。部分企业认为自身利益受损，在与政府沟通无果后，往往借助微博、微信等新闻自媒体平台在网络上寻求关注，且常涉及敏感因素，极易引发舆论关注，产生舆情风险。例如，某公司被沂水县招商引资后，认为权利受损。重庆晨报新闻客户端发文称该企业投资 5.1 亿遭遇停产滑铁卢，相关文章先后被澎湃新闻、搜狐新闻、新浪财经、新浪微博等平台转发，受到高度关注。（二）涉招商引资类行政协议案件的主要诉请类型1.请求继续履行招商引资协议。比如，地方政府违反国有土地招拍挂程序作出许诺，导致后续无法办理国有土地使用权证，相对人提起诉讼，要求继续履行协议约定，并对部分违约行为予以赔偿。或者，由于发生无法预见的、不属于商业风险的重大变化，协议约定的后续项目建设出现问题，相对人诉请继续履行协议，若不能继续履行，则主张行政机关承担违约责任。另外，还存在行政机关主动行使行政优益权解除协议，相对人不同意解除，而要求其继续履行协议的情形。2.请求解除招商引资协议。比如，行政机关与相对人签订招商引资协议后，涉案项目的土地被政府征收，相对人认为现有条件无法保障协议继续履行，请求解除招商引资协议，通常也会提出要求行政机关赔偿损失的请求。或者，相关政策和许可标准发生变化，客观上已无法实现原招商目的，相关项目成了招商遗留问题，相对人提起行政诉讼，主动要求解除招商引资协议，并要求对其损益作出处理。3.请求返还行政机关扣留的财产。招商引资类行政协议的违约，通常研究重点为a 参见张青波：政府招商引资协议的司法审查，载行政法学研究2021 年第 6 期。b 参见淮安市红太阳物流市场有限公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、涟水县人民政府行政协议案，江苏省高级人民法院（2017）苏行终 1 号行政判决书。146山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期行政机关行使行政优益权解除协议，导致相对方主张行政机关违约的情形。对于相对人违约的情形，现行立法并不支持行政机关提起行政诉讼以主张相关权利，即不存在“官告民”的行政诉讼模式。实践中存在行政机关为防止相对人违约，要求其缴纳一定数额履约保证金的情形。当行政机关认为相对人违约时，则扣留其保证金，导致相对人提起行政诉讼请求法院判令行政机关返还所扣财产。此外，关于招商引资类行政协议的撤销和变更，因相关协议的前期履行通常较为顺畅，司法实践中较少出现相对人直接提起行政诉讼请求撤销或者变更招商引资行政协议的情形。较为常见的是在诉请履行或者解除招商引资行政协议的案件中，当事人主张已撤销或变更协议，法院在审理上述案件过程中需要对当事人撤销或者变更协议行为的效力进行评判。二、涉招商引资类行政协议案件程序审查要点（一）受案范围的审查修正后的行政诉讼法将行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于 2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此，行政协议规定 第 28 条第 2 款规定：“2015 年 5 月 1 日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”对于新行政诉讼法施行前的行政协议，已经作为民事合同审理的，从统一裁判尺度角度考虑，原则上应通过民事诉讼处理。对于新行政诉讼法实施前签订的协议，虽然缔结时法律并未明确行政协议的概念，但考虑到之前的行政合同案由，a以及新法实施的衔接和该协议一直持续的状态，相对人选择提起行政诉讼的，人民法院不应以该协议系新法实施前签订而认定不属于行政诉讼受案范围，对此应尊重当事人对诉讼类型的选择权。此处需要注意的是，对于部分招商引资协议，存在订立时并非以实现行政管理或者公共服务为目标的情形，或者在履行协议过程中罕有行政职权存在的情形，上述少数情形不应认定为行政协议，不属于行政诉讼受案范围，对此可以结合行政协议四方面的特征进行审查，主要考量内容要素。对于招商引资协议中有关民事权利义务的约定和行政权利义务的约定相互交织的情况，当事人在诉讼请求、诉讼类型等方面依法具有选择权，可以就招商引资协议的全部或者部分内容，选择通过民事诉讼或者行政诉讼寻求救济。（二）诉讼时限的审查a 最高人民法院 2004 年 1 月 14 日发布的最高人民法院关于规范行政案件案由的通知明确行政合同是行政行为的一种。147山东审判第3 9卷行政司法起诉期限是从程序角度，以行政处罚、行政许可等单方行政行为为模型设立，旨在及时确定行政法律关系，规定超过了这个期限，当事人丧失诉权，从而对行政行为的公定力进行保障。诉讼时效是为了督促权利人及时行使权利、避免义务人举证困难，减轻法院对证据审查的负担，维护社会交易秩序是该制度的立法目的，a其本质是诉讼中的抗辩权。关于起诉期限和诉讼时效，行政协议规定第 25 条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。上述规定的实质是对于具有主观诉讼特征的给付诉讼，尊重当事人的意思自治，法院不主动适用诉讼时效条款，以便保障协议的顺利实现；对于具有客观诉讼特征的撤销诉讼，坚持对当事人的全面保护，坚持对协议外公共利益和行政效率的保护。其中，在确认行政诉讼法修订后签订的行政协议无效之诉中，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限，应进行初步甄别和审查，如果被诉行政协议的违法性明显未达到可能被确认无效的程度，则不应作为确认无效之诉继续审查，其起诉应受起诉期限的约束。b行政协议规定第 25 条并未涉及除斥期间。除斥期间是从实体上对形成权的行使进行限制，超过了这个期限则丧失实体权利。除斥期间不存在中止、中断或者延长的情形。按照民事诉讼理论,关于解除权的行使，当约定解除条件成就或法定解除情形出现，相对人怠于行使解除协议的形成权，将会导致协议处于不确定、不安定状态，进而损害国家利益和社会公共利益，因此相对人应在确定期间内或者合理期限内请求法院解除协议，一旦超出该确定期限或合理期限，则法院不应支持其诉求。至于何为“合理期限”，由人民法院结合具体案情予以认定。c关于“合理期限”，通说是参照最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020 年修正）第 11 条的规定，在法律没有规定或者当事人没有约定的情况下，经过催告的，解除权行使合理期限为三个月；没有催告的，解除权应当自解除权发生之日起一年内行使，逾期不行使解除权消灭。民法典第 564 条规定：“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，或者经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”上述规定是否适用于行政协议中的解除权除斥期间的判断，即在对当事人起诉要求解除招商引资行政协议a 参见王轶：诉讼时效制度三论，载法律适用2008 年第 11 期。b 参见申工变压器有限公司诉丽水经济技术开发区管理委员会确认行政协议无效案，浙江省丽水市中级人民法院（2021）浙 11 行终 12 号行政裁定书。c 参见最高人民法院行政审判庭编著：最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用，人民法院出版社 2020 年版，第 253 页。148山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期的行政案件中，是否应当参照上述规定审查除斥期间呢？对此，本文认为，招商引资类行政协议不同于便捷高效的民商事合同，招商引资类行政协议履行期限相对漫长，期间为促成协议继续履行，存在更多沟通协调的情形，解除权发生的界限更加模糊。对于没有催告的情形，实践中对于相对人起诉请求解除行政协议的案件，也罕有严格审查是否超过除斥期间的案例值得借鉴。综合上述原因，当事人请求解除行政协议的，应当首先审查解除权行使的期限，存在催告情形的，可以考虑“合理期限”的概念；对于不存在催告情形的，不应参照最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020 年修正）第 11 条或者民法典第 564 条的规定适用一年的除斥期间。另外，实践中出现的后续项目被征收，相对人请求解除投资协议并主张相关违约责任的案件，人民法院应当综合招商引资行政协议的内容，明确当事人的权利义务，从而判断协议主要义务是否履行完毕，如果协议主要义务已经履行完毕，则无需再审查是否超过除斥期间的问题。三、涉招商引资类行政协议案件实体审查要点（一）招商引资行政协议有效的判断要件关于民事法律行为有效的要件，规定于民法典第 134 条，即具备下列条件的民事法律行为有效：一是行为人具有相应的民事行为能力；二是意思表示真实；三是不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。参照民法典的规定，行政协议有效的要件也可确定为：一是行政协议当事人具有行政行为能力，包括缔约和承担责任的能力；二是意思表示真实；三是符合法律和社会公共利益。此外，考虑到行政协议自身的特点，不能突破行政诉讼法第 75 条“重大且明显违法”的规定。行政协议规定第 11 条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”依照上述规定对招商引资类行政协议进行审查，如果均合法，则必然不符合行政诉讼法 第 75 条“重大且明显违法”情形，在此情况下可确认招商引资行政协议有效。需要注意的是，招商引资类行政协议需经批准、登记等审批手续，在一审法院法庭辩论终结前未获批准的，确认协议未生效。（二）招商引资行政协议无效的判断要件对于招商引资协议的无效认定，可分为以行政协议形式体现出的行政行为无效和适用民事法律规范确认无效两种情形。对于以行政协议形式体现出的行政行为无效，149山东审判第3 9卷行政司法主要分为行政机关无权或者超越权限订立协议、协议主要内容无效和按照法律法规不得订立行政协议的情形。判定招商引资行政协议无效，法院首先应当适用 行政诉讼法第 75 条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的标准，对招商引资行政协议的效力进行审查。优先适用行政法律规范的目的在于审查行政机关的行政行为是否遵循了合法的要求。a对于适用民事法律规范确认行政协议无效，主要考虑是否存在损害社会公共利益，是否违反法律、法规的强制性规定等。对于符合民事法律规范关于合同无效情形的，也应审查是否符合“重大且明显违法”的标准。需要注意的是，行政协议不同于民事合同，不区分管理型规定和效力性规定，当事人在协议中约定的无效条款不产生效力，对于当事人在诉讼中未要求确认无效的，人民法院应主动审查协议效力，可依职权超越诉讼请求确认招商引资协议无效。行政协议无效后，产生返还财产、折价补偿、赔偿损失、采取补救措施等法律后果。对于招商主体无职权或者超越职权，严重违反法定程序的应认定协议无效。比如，涉及土地征收以及建设项目需要使用国有建设用地的，有法定的申请流程及批准机关，应当依程序由法定机关审批，行政主体如果没有审查、批准用地的法定职权，其签订的土地价格和土地证办理情况约定部分，应当认定为无效。但实践中也存有例外情形，比如对后续审批内容已经实际履行的，即行政协议经过市、县人民政府土地管理部门追认的，则不再否定其效力。b亦有对违反行政法律规范的行政协议，认定违法但有效的情形。c对于行政协议无效的部分，相对人可以请求对因行政协议无效而无法继续履行造成的损失请求行政赔偿。对于此种行政赔偿，因相对人在缔约过程中亦具有过错，因此其损失赔偿范围仅限于直接损失，且不应超过可预见或者应当预见的范围。关于招商引资类行政协议约定税收减免、土地出让金返还等，是否因违反国家强制性法律规定而无效的问题。税收征收管理法（2001 年修订）第 28 条、第 33 条第2 款规定，税务机关不得违反法律、行政法规的规定少征税款，地方各级人民政府违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效。2006 年国务院办公厅发布的规范国有土地使用权出让收支管理的通知以及 2007 年山东省财政厅发布的山东省国有土地使用权出让收支管理办法亦明确，任何地区、任何部门和单位都不得以招商引资等名义减免土地出让收入，实行零地价，不得以先征后返、补贴等形式变a 参见梁凤云：行政协议案件的审理和判决规则，载国家检察官学院学报2015 年第 4 期。b 参见潍坊众邦化工有限公司诉潍坊滨海经济技术开发区管理委员会行政协议案，最高人民法院（2018）最高法行申 8612 号行政裁定书。c 参见最高人民法院行政审判庭编著：最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用，人民法院出版社 2020 年版，第 492 页。150山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期相减免土地出让收入。2014 年国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发201462 号）明确了统一税收政策制定权限等，并在全国范围内部署全面清理已有的各类税收等优惠政策的专项活动。2015 年 5 月 10 日国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知（国发201525 号）又对国发201462 号文件中涉及的相关事项进行了明确界定。国发201525 号文件第 3 条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”综合上述规定变化的沿革，可以得出以下结论：其一，对于国发201525 号文件下发即 2015 年 5 月 10 日之前签订招商引资协议所涉及的优惠条款，可以不认定为无效；a其二，对于 2015 年 5 月10 日之后招商引资协议优惠条款的设置，如果严重违反上述法律法规及规范性文件精神，原则上应认定为无效。司法实践中，如果相关协议内容已经较大程度得以履行，大量投资已经投入，因为具体条款的纠纷导致投资方部分利益难以实现，或者项目因为审批等因素停滞，如果动辄将协议退回原点，既不能实现最初订立行政协议的目的，也不利于相对人信赖利益保护。对此情况应尽可能通过瑕疵补正等方式促成协议的履行，在法律允许的范围内，最大可能地衡平各方利益。通过协调案件、诉讼调解，政府与相对人达成新的合作协议，使相对人能够获得其他预期利益，促进纠纷解决。对于无法协调解决的国发201525 号文件下发之后的招商引资类行政协议纠纷，如果约定税收减免、土地出让金返还等，则相关条款因违反国家法律规定而无效。未实际建设的确认无效，行政机关退还征地款和利息，承担相应的缔约过失责任；已经建设施工的项目，除去无效的条款，对于合作协议的主体内容仍可确认其效力，按照国有土地出让的规范程序、容积率审批程序等对招商引资行政协议确定权利义务内容，对于造成的损失，确定赔偿责任。（三）招商引资行政协议履约之诉的审查行政协议成立并生效后，协议对双方均具有法律约束力。相对人为履行协议义务进行了准备，依约履行协议义务后，政府缔约方除特殊情况下依法行使行政优益权之外，应当依据协议的内容全面履行，否则构成违约。因此确认协议有效后，审查的重心应当转移到合约性审查或者说是违约性审查，即双方行为是否符合行政协议关于权利义务的约定。b对此，应当审查协议规定的权利和义务及协议的履行情况，确定在一方不履行或者未完全履行、拒绝履行的情况下，责任如何承担。审查包括对相对人行为的合约性审查和政府行为的合约性审查，而非仅审查政府的履约情况。a 参见潍坊讯驰置业发展有限公司诉安丘市人民政府行政协议案，最高人民法院（2017）最高法行申7679 号行政裁定书。b 参见宋海东:新行政诉讼法语境下行政协议若干问题探析以类型化诉讼为视角，载山东审判2015 年第 6 期。151山东审判第3 9卷行政司法需要注意的是，在原告提起履约之诉，法院认为协议无效的，应向原告予以释明，拒绝变更的，驳回诉讼请求。履约之诉裁判方式通常有判决继续履行、采取补救措施、赔偿损失等。在招商引资过程中，行政机关应本着诚实信用的原则，依法签署和履行行政协议。行政协议中未约定违约责任，不能成为其不承担违约责任的理由。行政机关是否违约，应当结合行政协议的约定进行判断。对于因重大政策调整等原因导致协议无法继续履行的，行政机关应及时通知相对人并说明不能履约的理由，不能继续履约的应给予对方补偿或者采取补救措施。a关于违约责任的认定和标准，有约定的从约定，没有约定的，通常参照民事法律规范进行确定。行政协议规定已经认可了违约责任不限于直接损失，在不超过违反协议一方订立合同时可预见或者应当预见到因违反行政协议可能造成损失的情况下，违约金应当包括协议履行后的预期可得利益。采用这种标准可以防止行政机关随意行使行政优益权，从而给相对人造成损失的情形发生。关于行政协议的违约责任，通常指行政机关违约而应承担的责任，但实践中也存在人民法院审理招商引资类行政协议案件中，需要对相对人违约责任进行评判的问题。比如，在国有建设用地使用权出让协议签订之前，因土地出让采取招拍挂的方式，对于投标方前期缴纳保证金后期作出预期违约行为，如明确放弃竞得地块土地使用权的情形，应当认定投标方违约。虽然现行立法并未建立官告民的制度，但因实践中投标方缴纳了保证金，行政机关通常对相关款项予以扣划，而导致投标方提起行政诉讼请求行政机关返还。对于违约金数额，应审查是否能够填平行政机关后续土地出让受到的损失，即两次土地出让的价差。如果足以弥补，且相关违约金约定数额过高于造成损失的，相对人有权请求法院对违约金数额予以调整。（四）招商引资行政协议解除之诉的审查行政协议的相对人可以在法定或者约定条件下解除招商引资行政协议。法定解除条件主要是指因不可抗力、预期违约、延迟履行等原因导致继续履行无法实现行政协议目的。约定解除是指缔约方协商或者约定解除招商引资行政协议。解除行政协议的前提是行政协议依法成立，解除原因通常是行政协议主要义务无法履行导致行政协议目的无法实现。不同于行政协议的无效和可撤销，非行政协议的当事人无权解除行政协议。在一些招商引资行政协议案件中，存在后续项目被征收的情形，相对人请求解除投资协议，主张相关违约责任的情形。对于此种情形应当首先进行合法性审查，根据a 参见寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案，山东省高级人民法院（2017）鲁行终 191 号行政判决书。152山东法官培训学院学报2023 年第 4 期 总第 273 期行政协议的内容，明确当事人的权利义务，在行政协议有效基础上，判断协议主要义务是否履行完毕，进而判断行政协议解除条件是否成就。若存在无法履行、继续履行无实际意义或者继续履行会陷入僵局从而损害国家或社会公共利益的，可以判令解除，并判令采取补救措施或承担损失赔偿责任。解除行政协议，违约金、定金条款仍旧有效。行政协议解除后，不溯及之前的招商引资行政协议关系，原行政协议约定的义务不再继续履行。对于相对人提起招商引资行政协议履约之诉，行政机关抗辩称行政协议已经解除的，法院应当对行政机关解除行为的效力进行评判。在行政协议履行会导致严重损害国家利益或者公共利益时，行政机关有权单方变更或者解除行政协议。判断是否损害公共利益时应考虑协议条款的合法性、可履行性以及企业可能获得的预期利益。当行政协议条款未明确约定时，依据诚实信用原则，按对相对人有利的原则进行解释。对于行政机关解除行政协议的审查，在坚持合法性审查原则的基础上，兼顾合理性审查，尤其是合目的性审查。非因国家法律政策发生重大调整或公共利益需要，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除协议。对于因国家利益、公共利益或者其他法定事由，经法定程序改变招商引资承诺的，应当依法对投资者的损失给予合理补偿。这样才能确保行政机关和相对人之间处于一种平衡的状态，不至于因为行政优益权的行使而导致双方权利义务的失衡。a域外立法赋予相对人不可预见的情况的补偿权，如法国行政法赋予了行政机关优益权的同时，也赋予相对人由于自己行为以外的原因受到不能预见的重大损失的补偿权，以恢复履行协议时的经济平衡。b对此，可结合具体实际情况借鉴裁判。对于行政机关解除行为违法的情况，则应当判令行政机关对造成损失予以赔偿。若相对人仅诉请确认行政机关解除行为违法，未提出给予赔偿或补偿的请求，法院应当释明，在相对人未提出的情况下，应主动判决。此外，法院还应对行政机关作出解除行政协议通知是否履行了必要的告知义务，是否保证了相对人陈述、申辩等程序性权利进行审查。对于客观上已不具备继续履行条件，行政协议目的已无法实现的情形，判决撤销行政机关作出的解除行政协议并对相对人提出的关于继续履行的请求依法重新作出处理已没有实际意义。法院应根据行政诉讼法第 74 条之规定，判决确认行政机关作出的解除行政协议的行为违法。ca 参见傅侯宾、陈旭东、刘国乾：关于招商引资协议性质的判定与司法审查模式的思考，载福州党校学报2022 年第 4 期。b 参见宋海东:新行政诉讼法语境下行政协议若干问题探析以类型化诉讼为视角，载山东审判2015 年第 6 期。c 参见漳州市福景房地产开发有限公司诉漳州市芗城区人民政府行政协议案，福建省高级人民法院（2021）闽行终 589 号行政判决书。153山东审判第3 9卷行政司法（五）招商引资行政协议撤销之诉的审查关于撤销招商引资行政协议的诉讼，行政协议规定第 14 条规定，原告可对其认为存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的行政协议提起撤销之诉。有学者认为，欺诈、胁迫等虽然属于民事合同可撤销的情形，但对于行政协议应为无效。构成行政协议可撤销的情形主要是两种，即重大误解和显失公平。对此，本文认为，行政协议规定第 14 条的规定是针对行政机关存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，上述行为并不必然导致相对人权利受损，因此并不必然无效。参照民事合同相关法理，该规定赋予了相对人对行政协议提起诉讼请求撤销的权利。对于实践中出现的相对人提起履约诉讼，行政机关抗辩称相对人行为已被有权机关认定为欺诈，即并非行政机关存在欺诈而是相对人存在欺诈，该情形并非行政协议规定第 14 条规定的情形。考虑到相对人欺诈等行为可能损害国家利益或社会公共利益，人民法院经审查确认相对人签订招商行政协议系欺诈的，可以依职权确认招商引资行政协议无效。结语招商引资类行政协议纠纷作为伴随着我国经济发展而出现的一种新的案件类型，成熟且可参照的案例尚在形成过程中。现有的研究大多从理论层面对招商引资协议性质进行阐释，对司法审查模式进行探讨。现阶段，对行政协议审理规则研究的文章并不鲜有，但对招商引资类行政协议纠纷的审理规则进行司法实务探讨的近乎空白。本文基于司法实践中遇到的涉招商引资类行政协议纠纷，从程序和实体两方面对相关案件审理规则进行了梳理和总结，试图形成可资借鉴的审理方法，对法官审理招商引资类行政协议案件进行一定程度的指引。希冀抛砖引玉，引发司法实务界更多的研究和探讨，促使该类案件审理规则更加明确和统一。（责任编校：郝晓越）