在城市更新中实现高质量发.pdf

第 3 期（总第 146 期）2023-09-25 在城市更新中实现高质量发展 孙建平 苑 辉摘 要城市是一个有机生命体，城市发展是一个不断更新改造、充满新陈代谢、推陈出新的过程。城市作为现代意义上产业和公共服务聚集区，按照城市发展的客观规律，处于不断发展和完善之中。我国已经步入城镇化较快发展的中后期，正在转向全面提升质量的新阶段。城市更新既是有计划的城市改造建设行为，更是城市发展的调节机制。关键词 城市更新 高质量 发展世界各国对城市更新都高度重视。欧洲很多建筑在设计建设时，在建筑物附近埋下备用石材，为未来更新、修缮做好准备，将规划、设计、更新作为一个完整的生命周期来看待。改革开放以来，中国城市快速实现了规模扩大，但是城市功能还有很多地方不能满足人民对美好生活的追求。实施城市更新行动是推动城市高质量发展的重要举措，特别是过去 5 年，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，已经步入城镇化较快发展的中后期，正在转向全面提升质量的新阶段。城市更新既是有计划的城市改造建设行为，更是城市发展的调节机制。1 城市更新的重要作用城市更新在我国城市发展中发挥着重要作用。城市更新可以不断强化和完善城市功能，防止、阻止和消除城市功能的衰老或衰退，通过结构与功能不断相适调节，增强城市机能，使城市能够持续适应并进一步推动社会和经济发展。随着中国城市发展，城市更新在不同时期工作的侧重点也不同。在本世纪初，我国主要通过城中村改造等大范围城市空间功能再造展开，是城市建设的一部分，对区域经济发展和城市居民生活品质提升具有重要意义。进入新时代，我们党提出走中国特色新型城镇化道路：“城镇化是现代化的必由之路。城市发展要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。”2012年11月，党的十八大明确提出要坚持走中国特色新型城镇化道路。2014 年，中共中央和国务院印发国家新型城镇化规划（20142020 年）。截至 2016 年 12 月，全国先后有三百多个城市被列为试点，城市更新由此拉开帷幕。2019 年 12 月，中央经济工作会议强调，要加强城市更新与存量住房改造提升，自此，城市更新在全国范围更加深入广泛。2020 年 10 月，党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”。“十四五”新型城镇化实施方案进一步擘画了新时代新阶段城市更新的目标蓝图，要求有序推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。2022 年 10 月，党的二十大进一步把城市更新列入高质量发展的重要内容和目标任务，明确了城市更新在全面建设社会主义现代化国家实践中的地位和作用。现在，中国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由过去大规模增量建设，向存量提质改造和增量结构调整并重转变；从解决“有没有”的问题，向解决“好不好”的问题转变。因此，我们的城镇化要满足人们多方面的需求，这也是城市更新的目标和要求。2 安全是城市更新的基本目标城市更新要以新时代发展理念为导向，城市更新的目标更多元，安全是城市更新的基本内容。党的二十大报告指出：我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大市政设施管理Shizheng Sheshi Guanli工作研究-1-第 3 期（总第 146 期）2023-09-25市政设施管理Shizheng Sheshi Guanli孙建平 苑 辉：在城市更新中实现高质量发展考验。当前，我国城市安全风险防控已经逐渐由企业、行业的层面上升到城市运行、满足人民群众对美好生活需要的层面。近年来虽然事故起数和人员伤亡事件有所减少，但部分行业、部分地区重特大事故依然频发。在百年变局和世纪疫情相互交织的大背景下，城市安全面临多重考验，概况来看：一是很多过去被认为小概率的风险日益频发，具体表现在风险类型和灾害的强度上；二是很多大概率无法回避的风险依旧存在且叠加呈现，特别是量大面广的风险在运行层面日益凸显；三是由于城市的复杂性，导致大而不易察觉的潜在风险集中爆发。应对风险挑战，抓住城市更新机遇，提高城市安全运行水平是城市更新的基本目标和基本内容。3 在城市更新过程中实现城市安全发展应对新时代的挑战，保障新的历史奋斗目标顺利实现，要全面提升城市综合风险防控能力，是当前一段时间内的重要任务。城市更新是推进城市安全发展的重要抓手，在这一过程中要抓住以下几个重点：首先，要树立新时代城市安全治理理念，坚持以人为核心，人民至上，生命至上。要认识到城市化进入提质增效的新阶段，过去是大量的人口进城工作，建设城市，发展工业；现在大量的人口要生活在城市，要在城市发展，过上美好生活。从安全角度看，对城市安全的要求也更高。不仅要事后救援及时，更要把工作重心转向事前，只有确立这种理念，才能在复杂矛盾中指导我们的行动。这一理念界定了城市更新的目标，也明确了我们的工作方法。对待安全问题要从以事件为中心，转向以风险为中心。要抓住城市更新的机遇，提高城市抵御各类挑战的能力。要注意转变工作主体，在城市更新的过程中要考虑到社会、市场、政府三个维度不同主体的作用。只有不同主体齐心协力，才能保证整个城市更新过程安全有序。其次，要在城市更新中提升城市韧性能力。“安全韧性城市”强调一座城市在面临自然和社会的慢性压力和急性冲击后，特别是在遭受突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力。从生命系统的韧性获得启发，我们认为安全韧性城市建设要增强三个关键能力：免疫力、治愈力、恢复力。这三种能力也可以理解为风险管理防、控、救能力的系统性迭代。免疫力包含基础设施的基本防御能力，需要在小病没有出现病征的时候识别出并启动防御机制，具备自我修复的能力。对于城市来说，在城市更新过程中提升关键基础设施的免疫力是重点关注的领域之一。治愈力是有效控制风险损失的能力，是外在的控制力，目标要“精准”。在城市更新过程中，要结合城市可能面临的风险挑战，有针对性地设计“治疗方案”，确保各种冲击下造成的损失可控，这是恢复力的基础。免疫力、治愈力再强，也有被击穿的风险。这时就需要强大的恢复能力，这是“救”的延伸。在城市更新的过程中，要考虑各类危机的演化规律，抓住机遇，为提升恢复力奠定基础。最后，城市更新要把握数字化转型机遇。推进城市数字化基础设施建设，促进智慧转型。近年来，借助 5G、大数据、云计算、人工智能等新技术，智慧城市建设加快推进，助力提升城市管理水平和运行效率。“城市更新既要建好面子，也要做实里子。”在城市更新过程中要进一步完善配套政策，着力在城市信息模型基础平台、城市生命线、智慧社区等领域拓宽智能建造场景应用，助力建设城市安全发展。4 结语城市更新是推进城市安全发展的重要抓手。要树立新时代城市安全治理理念，坚持以人为核心，人民至上，生命至上。提高城市抵御各类挑战的能力，在城市更新中提升城市韧性能力，把握数字化转型机遇，在城市更新过程中要进一步完善配套政策，着力在城市信息模型基础平台、城市生命线、智慧社区等领域拓宽智能建造场景应用，助力建设城市安全发展。（作者单位：同济大学城市风险管理研究院，收稿日期：2023-06-30）-2-