中国道路与中国模式(1949~2009)(连续6).doc

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中国道路与中国模式（1949~2009）(连续6) 第五章中国农村发展与改革道路党国英[ 党国英，经济学博士，教授、博士生导师，现任中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任，主要从事农业制度变迁和经济发展研究。] 摘要：本章回顾了1949年中共革命政权建立以后农村社会经济变革的主要历程。这一历史时期以1978年为界，分为改革开放前30年和改革开放后30年。作者认为，在改革开放前30年，中国农村发展与制度变革受巩固革命政权这一目标的制约，体现了军事共产主义的特点。在这一阶段，中国农村资源大量向城市输入，成为支撑国家经济发展的重要源泉。在改革开放后30年，新一代国家领导人开始重视经济规律的作用，推动了市场关系为主导的农村经济体制改革，并取得了巨大成绩。今后深化农村改革应继续坚持市场化道路。关键词：中国农村发展与改革农村计划经济时期农村改革开放30年中国农村发展改革60年，是一个由农民大国迈向工业大国的过程，也是一个奠定中国走向现代化强国的过程。60年的历程可分为前30年和后30年两个时期，但我们不应简单地将它们规定为性质完全不同的两个时期。后30年对前30年的部分承袭和部分否定创造了中国农村乃至整个中国经济的辉煌；前30年形成的根深蒂固的体制弊端在后30年里并没有完全消除，由此规定了今后深化改革的基本任务。第一节 “计划经济”时代的中国农村一、20世纪上半叶的中国农村社会中国作为一个大国，其农业经济状况在不同地区有很大的差异，20世纪上半叶也是如此。据毛泽东在长沙的调查，那里的“乡村人口中，贫农占百分之七十，中农占百分之二十，地主和富农占百分之十。百分之七十的贫农中，……全然无业，即既无土地，又无资金，完全失去生活依据，不得不出外当兵，或出去做工，或打流当乞丐的，都是‘赤贫，’占百分之二十。” 但全国其他地方的情况并非都与湖南相似。在土地肥沃的陕西中部地区，租佃关系并不发达，这里“几乎是一个自耕农的世界，地权极为分散。地主不是没有，但的确很少” 。华北还有其他一些地方与陕西中部相类似。综观旧中国农村的社会经济关系，如果说各地之间还有某种相似性的话，那就是官方对农村社会的高度控制。这种控制在交通不发达的地方较为松弛，而在交通发达的地方则较为严密。中国过去有“王权不下县”的说法，但这并不表明官方对农村社会的控制很弱。据毛泽东对湖南农村的调查，被称作“都团”的农村政权机关管辖的人口有一万至五六万之多，有独立的武装和财政征收权，还有独立的司法权。毛泽东说，这些机关由土豪劣绅把持，是“乡里王”，农民对他们的惧怕超过了对总统、督军的惧怕。（毛泽东，1927，27-28页）。在20世纪上半叶的华北，官方力量对农村的渗透已经相当深入。官方试图建立一种对提高征税效率有更大作用的社会结构，但官方目标客观上没有能够替代传统的乡村宗法关系，最后形成的实际的乡村社会的权威结构，是一种宗法关系和官僚控制系统的结合体。在这个结合体中，哪一种因素更为强大，主要取决于当地的经济发展程度和某些历史因素。中国社会的这种历史基础对后来的农村社会结构转变有长远影响。官方对农民的掠夺主要是下述两个渠道。第一，农村地主和城市工商业资本与官方权力相结合，使权力渗入了地主与农民的租佃交易和工商业主与农民的商品交易和服务交易，农民在交易中受到掠夺。中国上世纪前半叶农村的地租率是比较高的，全国一般水平在30—50%之间，这个水平比欧洲国家要高出3—5倍。第二，官方对农民通过赋税直接进行掠夺。民国时期对农业征收的土地税称为“田赋”，分为正赋和附加两个部分。这方面的情况缺乏可靠的资料，主要是隐蔽的赋税不很清楚，但在中国工业不发达的情况下，可以肯定农村田赋是政府的主要收入。国民党统治时期曾在农村推行保甲制度作为基层政治制度。1932年，国民党政府在河南、湖北和安徽三省颁布《各省编查保甲户口条例》，规定“保甲之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长”，并实行各户相互监视、告发的连坐办法。总体上来看，在20世纪上半叶的很长时期内，中国处于内外战争之中，国民党政府并没有实现对全国的有效统治，农村经济基本处于凋敝状态。当时的农业生产条件极为落后，农田耕作主要依赖人力和畜力，现代农业机械几乎没有采用。当时主要农作物的单位面积产量大体是目前中国的1/4左右。由于长期的战争，1947年农业生产无论在总量上还是效率上，都明显地低于1936的水平。在中国共产党控制的革命根据地地，先后实行过一系列土地改革政策，其中包括抗日战争时期的“减租减息”，以及其他时期没收地主土地分给无地少地农民的政策。这些政策提高了革命根据地的农业生产效率，增产了粮食，对共产党军队获得军事上的胜利起了重要作用。二、人民公社制度的建立 1949年新中国成立以后，中国政府开始大规模没收地主土地，将土地分给了无地和少地的农民，建立了一种分散的小农土地所有制。在1950年—1952年，全国大约有3亿农民分得了7.3亿亩土地。一切现代国家都经过不同形式的土地改革，但中国的此项改革有自己的显著特点，就是对武装力量的高度依赖。这种对暴力的依赖，在相当大的程度上影响了以后政府和农民的关系。1947年颁布的《中国土地法大纲》包含了一些过于激进的内容，以至于后来在实际工作中出现了严重侵犯一般农民利益的倾向。1950年，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》，决定保护富农财产，但规定了某种例外。这个法律对一些极端做法做了纠正，但政府施用暴力的形象已经树立起来了。现代经济分析越来越重视暴力的作用，并认为理解国家暴力和所有权两者及其关系，是理解经济制度变迁的关键。中国共产党在1949年前后对暴力系统性地使用建立了符合统治者意志的所有权结构，其合法性是可以确认的。一方面，这个所有权结构是大多数国民所支持的，另一方面，这个所有权结构也带来了生产效率的提高。小农制度没有实行多久，到1953年底，中国政府开始在农村推动合作社运动，主要依靠行政命令建立了大量农业合作社，形成了土地的集体所有制。到1956年，全国不再有分散占有土地的小农，几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年，中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”，从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济，农民不再有自主生产和交换的自由。在人民公社制度之下，土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有，但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制；社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时间被限制在一个或几个自然村落，社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量，部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量，导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化，主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限，扩大了分配核算的范围。在不少地方，一个县成了一个“人民公社”，容纳了十几万以上的人口。到1958年底，全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动，以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”，把本省的粮食产量加以夸大，向国家交了“过头粮” 。由于这些原因，1959年春全国普遍发生了饥荒，出现了饿死人的情况。据茅于轼先生所做的测算，1959年后的几年里，中国人口减少了3800万，其中大部分死于饥饿和营养不良。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正，各地农村陆续恢复了1958年前合作社经济制度，但“人民公社”这一名称被保留下来了。人民公社化改变了建国初由国家法律确认的乡镇人民代表大会代表和乡镇人民委员会组成人员选举的制度。1959年开始，全国开始了人民公社社员代表大会代表的选举；由社员代表大会选举产生公社管理委员会，成为人民公社的领导机构。1978年中共十七届三中全会以后，我国四川省开展了“改社为乡”的试点。1982年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，肯定了“改社为乡”试点的经验。当年全国有12702个人民公社摘掉了牌子。1992年，我国宪法再次修订，正式将人民公社的提法从宪法中删除，这意味着我国农村人民公社制度彻底退出历史舞台。三、粮食统制贸易的建立 1949年以后，国家在农村的另一项重要经济政策是对粮食贸易的控制，即国家实行了所谓“统购统销“政策。按照正统的说法，这项政策的出台，主要不是意识形态因素决定的，至少不是那种形诸文字的意识形态的符号决定的，而是当时的历史背景决定的。1951年，全国粮食交易量约2450万吨，国有粮食企业的交易量达到1025万吨，占到总交易量的41.8%。政府还通过粮食的吞吐来影响粮食的市场价格[ 邓一鸣，1993，《粮食流通：市场主题运行与国家宏观调控》，经济管理出版社，1993年版，39-50页。]。1952年，全国粮食总产量达到1.64亿吨，比1949年增长44.8%，超过了历史上最高水平的1936年的1.5亿吨（含黄豆）。这一年，全国粮食市场价格比较稳定。这两年的形势比较好。1953年的情况发生了变化。一方面，在1952年7月1日至1953年6月30日的粮食年度里，全国的粮食上市总交易量达到1740万吨，国营商业和供销社收购了其中的70%，未能完成预定的收购计划。粮食商人采取投机行为，使粮食价格有了明显提高。农产品的统购统销制度给农业生产带来了很大的消极影响。这个制度规定了农产品的价格，并使价格显著地低于合理水平（影子价格）。这也是后来中国农业发展趋于停滞、农产品供应严重短缺的重要原因之一。据几位研究者的分析计算,1985年至1989年之间,国家通过粮食收购实现的城乡收入转移累计达到686亿元人民币[ 科林.卡特、钟甫宁和蔡钫，1991，经济改革进程中的中国农业，中国财政经济出版社，1991年版。]。四、建立适应巩固革命政权需要的乡村治理结构 1949年，中华人民共和国成立，革命政府在全国各地陆续建立，乡一级政府成为国家的基层政府。村一级社区的实际领导机构是党在农村的基层组织，但在革命政权成立之初，农会发挥了重要作用。 1949年全国革命政权建立之前，共产党武装力量在革命根据地普遍建立了农会。在农民起义中，一些革命领袖提出了“一切权力归农会”的口号，农会实际上成为具有基层政权职能的乡村行政机关。新中国成立以后，全国农村开始普遍建立农会。1950年7月5日，中华人民共和国政务院公布的《农民协会组织通则》，以法律文件的形式提出了建立除中央以外的各级农民协会，规定了农民协会的性质是“农民自愿结合的群众组织”，要求建立从乡或相当于乡的行政村、县、专区一直到省的农民协会。农会实际上完全是一种政治组织，而非经济上的合作组织。在土地改革过程中，农民协会事实上已经被行政化，成为新生的政权体系的一部分。《农民协会组织通则》中规定农会的任务包括实行反封建的社会改革，保护农民利益；组织农业生产，举办农业生产合作社；保障农民的政治利益，参加人民民主政权的建设工作等。农会的经费来源主要是人民政府提供，所需要的办公设施也由人民政府拨给。这一时期发表的中央文告肯定了村级农会的行政管理职能，而村以上各级农会则被纳入政权体系建设。农会会员主要是贫农和中农，富农按规定在土改完成后也可加入农会。农会会长多由共产党员担任。随着革命政权的巩固和土地改革任务的迅速完成，疾风暴雨式的阶级斗争基本结束，农会的政治使命也随之消亡。才1954年开始，各地陆续撤销了农会组织；到1956年，全国范围里农会组织基本不再存在。在农村基层组织中，曾短时期存在过贫下中农协会（简称“贫协”）。1963—1965年，在分批开展的社会主义教育运动中，根据《中华人民共和国贫中农协会组织条例(草案)》，各地陆续在农村地区成立了贫协。贫协的基层组织设立在生产大队，生产队则设立了贫协小组。在各级政府也建立了贫协组织，省市政府以下还召集有贫协代表大会。“文化大革命”期间，一些地方成立了“贫下中农代表会”(简称“贫代会”)，取代贫协，并组织贫下中农宣传队，分别进驻城市的学校、机关等部门，开展“斗、批、改”，“清理阶级队伍”等政治活动。贫代会以及农村社队的贫协组织，到1976年10月中国政局发生变化以后，陆续在全国范围停止了活动，也有少数地方存续的1980年前后。贫协和贫代会仍然是国家实现对农村的政治控制的政治组织。除过农协、贫协等组织外，农村还建立有妇女组织、共青团组织和民兵组织等。这些组织一般随1949年革命政权的建立而建立，并至今存在。民兵组织在特殊年代充当过阶级斗争的工具，但也在维护农村治安方面发挥一定作用。革命形势稳定以后，中央政府开始通过法制途径组织农村基层政权。1953年2月，中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及各级人民代表大会选举法》，这部法律规定乡镇人民代表由选民直接选举。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，这部法律规定了乡镇一级人民委员会组成人员选举和乡镇长选举的有关事项。这部法律的通过也意味着乡镇政权成为我国最基层的新生革命政权。五、城乡二元体制的确立中国在上世纪50年代以后，逐步建立了一种户籍制度，把全国人口分为城市居民和农村居民两种类型，并限制农民在城市自由择业和居住；城市经济部门吸收农民劳动力，严格在国家计划下进行；农民就业大部分限制在农业部门，也有少部分在农村工业和服务业中就业，这些农村工业和服务业都是由农民自己兴办的。二元户籍制度是通过一系列法律或政令的调整逐步确立的。1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。 1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。　　在 1975 年、1978 年和 1982 年先后修订的三部宪法中就干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。不能说对农民的歧视是中国政府施政的本意，更不能说这种制度有意识形态的根据。中国户籍制度的推行与过去国家推行计划经济、实行对全社会安全控制的施政方针有关。一开始，户籍制度也只是一般的人口登记制度，后来随着国家计划经济体制的加强，户籍制度便逐渐有了限制人口流动的作用。再后来，由于国家经济效率提高缓慢，可供分配的社会资源越来越紧张，天平便向着城市人口倾斜了。于是，户籍制度逐渐染上了一种对农业人口的歧视性色彩。它维持了一种社会不平等关系，把以农民为主体的一个庞大的人口群用户籍固定下来，并使他们事实上受到歧视。在上世纪70年代以后，城市户籍人口与农村户籍人口在利益关系上越来越处于严重不平等地位，农村户籍人口在就业、教育、社会保障，甚至在消费等方面，不享有城市居民所拥有的权利。在 1975 年、1978 年和 1982 年先后修订的三部宪法中就干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。可以说，这一时期对农民的控制程度，超过了以往任何历史时代。城乡二元体制实际上是一种对农民过度剥夺的社会利益结构，在这种结构之下，农民的土地财产权、自由迁徙权、民主自治权、生产经营自主权和基本公共服务平等享有权都受到极大侵害。1978年以后发端的中国改革开放，反映到农村地区，就是要改变不合理的社会利益结构，将农民应有的权利归还农民。第二节经济成长奥秘：“人口红利”与“土地红利” 对中国农村60年发展与改革的研究，很多学者习惯于分为前30年和后30年。这种区别是有道理的，也是必要的，但这种区分的局限性也很明显。后30年的农村发展的确成绩巨大，与中国时期的改革有密切关系，但后30年中国经济的成长离不开前30年积累的一些因素。认识不到这一点，恐怕不能真正搞明白后30年中国经济快速增长的原因。一、中国经济的发展奇迹 1978年开始的中国改革开放不仅解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了很快发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应地农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。我们还可以估计农民生产性固定资产投资的贡献。我用不充分的资料做了一个估算，1996年以后，资本农业对GDP增长的贡献率是5%左右，低于农业GDP的增长率。这就说，第二个奇迹不能用资本的增长得到完全解释。为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。二、农村要素对中国经济发展的贡献之一：人口红利 “人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性轻壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，节约了资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。 “人口红利”这个因素不是1978年以后创造的。这个因素的产生有两方面原因，一是中国农村的人口快速增长，二是城乡劳动市场的分割。农村人口的快速增长也与城市化进展缓慢、农村保持自给自足和半自给自足生产方式有密切关系。这是改革开放前30年的历史“遗产”。城乡分割的“二元体制”至今没有打破，这使得“人口红利”仍然是推动中国经济成长的显著因素。三、农村要素对中国经济发展的贡献之二：土地红利经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿之上。 “土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资的资本，经济增长的成本就大大降低了。 60年来，“土地红利”和“人口红利一样，为中国经济成长提供了绵延不断的动力。如果说后30年中国经济改革在整体上确立了市场化走向，那么在土地要素的利用上差不多是个例外。在城市土地方面，1950年前后的“土地革命”没收了“敌人”的土地，民族工商业主的地产通过“合作”的方式“改造”成了城市的公有土地，而一般的住宅用地产并没有变成公有土地。但1982年的宪法修订兵刃不见、刀枪不鸣地就宣布了城市土地全部归国家所有。在农村土地方面，1953年后的合作化运动并没有规定农民不能退出合作社，就是说农村土地充其量是一种“按份共有”的公有土地，但后来也无声无息地变成了“共同共有”的公有土地。国家合法地成为最大的“地主”，是后30年里的事情。农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。只要有市场，哪怕是一个扭曲的市场，也比没有市场强。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。第三节 30年中国农村改革的两个模式从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。一、1978~2003：以“减少控制”为主的农村改革模式这一时期改革的核心是通过农民家庭承包经营制度确立农民的土地使用权。家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。这一时期还在农村劳动力转移、农村民主自治制度的建立等方面出台了改革措施。农村家庭承包经营制果真大大解放了农业生产力。从1978年到1984年，粮食平均每年增产达到4.8%，总产量增长和前15年比较起来翻了一番，农业生产水平上了一个新台阶，真正解决了中国人吃饭问题。农民生活水平也迅速提高，从1987年到1990年，农民人均消费水平增长速度达到5.6%，超出城市水平1.1个百分点。二、2004年后的改革：以调整国民收入分配格局为主的综合改革模式从2004年开始，中央连续5年发布“1号文件”，提出了关于促进农民增收、农业增产和农村发展的一系列新政策。新政策的主要原则被概括为“多予、少取、放活”。 2006年中央决定开始全面取消农业税，农民交纳“皇粮国税”日子从此一去不复返。国家还确立了“以城带乡、以工促农”的统筹城乡发展的思路，开始加大对农村社会经济发展的投入。这一年中央还提出了建设社会主义新农村的任务，确立了“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明和管理民主”的具体工作目标。2008年中央和地方对农村的投入总量将达到8000亿元左右，国家对农民的生产生活补贴达到十多项，农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度全面建立，一个制度化的支农体系已经形成。 2008年10月，中共中央召开了十七届三中全会，会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全面总结了近30年农村改革的基本经验，提出了未来一个时期农村改革发展的基本任务，明确提出了破除城乡二元结构、实现城乡社会经济一体化的发展战略。“决定”确立了以“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”为原则的深化农村土地改革的思路，提出了关于土地承包权长期稳定并永久不变、逐步建立统一的城乡建设用地市场等重要改革措施。这次会议对于我国农村社会经济更快更好发展将产生长远积极影响。近几年，我国农民收入增长率持续保持了7%左右，粮食产量又超过了1万亿斤，农村基础设施建设水平上了新台阶。三、两种改革模式的局限性及其外部制约两种改革模式都是特定历史条件下的选择。“减少控制”的一系列政策是在粮食供应紧张的压力之下作出的选择。这种选择在党内高层有一定的共识作为基础。从上世纪60年代开始，党内一部分高级官员就主张减少对农民的控制，并在1965年出台了具体的政策。但由于当时党内的主要领导人出于政治斗争的需要，未能最终支持“减少控制”的政策。直到上世纪80年代党内政治力量的对比发生变化，“减少控制”的政策才得以出台。从总体上看，“减少控制”改革模式的主导者是中央政府，这个特点在改革的中后期越发明显。 “分配调整”改革模式则是中国经济的实力大大增强以后才出现的。到2004年，农业税（不包括契税和耕地占用税）占国家财政收入的比重大约为2%，且农业税为地方税种。而国家财政对农业的资金支持规模已经达到2000亿元，超过了农业税总量的3倍。国家对粮棉油价格补贴的总量在2003年略大于农业税收入。这种背景下，在取消农业税的同时逐步减少国家的补贴（特别是减少粮食风险基金）并不会对国家财政运行造成明显负担。 1．“减少控制”改革模式的所受制约及其局限性 “减少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。当“减少控制”达到一定程度后，政策的进一步实施会遇到阻力，阻力主要是三个方面的因素，分别是地方政府的消极态度、某些利益集团的反对和市场结构的缺陷。在劳动力流动方面，随着人民公社制度的解体，农民进城务工成为不可阻挡之势。但真正要农民在城市特别是大城市定居下来，会遇到一些难以克服的障碍。我们在2005年上半年的调查中发现，即使经济发达地区的私营企业，业主给工人交纳医疗保险的比率也在30%以下。一些地方政府虽然制定了有关农村社会保障的制度，但在招商引资的压力之下并不能认真推行这种制度。总体上看，单靠中央政府的“减少控制”在目前阶段对促进农村劳动力流动已经不再有明显作用。以中央政府推动为主的“减少控制”改革模式在农村土地改革方面受到制约也很明显。首先是地方政府特别是土地资源紧张地区的地方政府对中央政府提出的“增人不增地，减人不减地”的政策有抵触，以至这项政策在地方很难落实。其次是工业部门和建筑业部门不支持国家征地制度改革，而地方政府在利益驱动之下往往站到了工业和建筑业利益集团一边，致使征地改革举步维艰，中央政府的政策难以得到有效执行。在土地产权制度进一步改革还没有形成共识的情况下，中央政府希望通过稳定承包权或将承包权的物权化来解决土地资源的有效配置问题遇到很大困难。改革开放前20年，农村金融市场的改革也乏善可陈。改革的深层制约仍然是市场结构的缺陷。农业的小规模经营难以产生有效的大规模的资金需求，致使农村金融市场的交易成本比较高。国有大型商业银行未能在农村资本市场提供有效服务，在不同程度上退出了农村市场。曾经兴起的农村合作基金会因为依赖农村“经管站”，缺乏有效的产权基础，产生了严重的腐败问题，不得不由中央政府出面叫停。总结以中央政府为主导的“减少控制”改革模式未能自动产生市场主体间的公平关系，未能自动形成有效的产权基础，也未能产生足以降低交易成本的市场结构。 2．“分配调整”改革模式的制约因素 2004年提出的深化农村改革的目标主要还在于通过调整国民收入分配结构来支持农村的发展。但“分配调整”改革模式受到的制约也是明显的。首先是国家财力的限制。减免农业税的资金来源一部分是经济发达地区的地方收入，另一部分是中央政府的粮食风险基金。这些资金来源并不构成对农业支持的充分保障。2004年支农资金占国家财政收入的比重并没有达到历史最高水平。2005年的情况也不很乐观，免征农业税220亿元，再加上几项直接补贴，总共达到251.4亿元，相当于2004年的56%。所以从财政情况看，要通过大的分配调整来支持农业，国家的财力似乎并不充裕。换一个角度看，国家（包括地方财政）对农业支持的总量在估计在2008年达到1万亿左右，并不是一个小数目，但对于中国庞大的农民总量来说，这个量就微不足道了。依靠财政力量来帮助农民增加收入是多数西方国家的做法，但这种做法颇受争议，一些国家还正在调整这种持续已久的政策。其次是农村社会对“分配调整”改革模式的承接系统还未能很好发育。2004年开始实行对种粮农民的直接补贴以后，政策贯彻所遇到的困难是补贴资金发放的成本比较高，有的地方甚至出现资金发放成本大于资金数量本身的情况。从发达国家的经验看，政府对农业的支持往往依赖农民的合作组织系统，这种系统可以大大降低政府支持农业的成本。显然，我们的这种系统还远没有形成。再者，当前实行的“分配调整”改革模式的重要方面应该是涉及进城务工农民的“劳资关系”，而这种关系的调整难以做到一蹴而就，甚至可以说这种调整还没有真正受到地方政府的高度重视。目前我国农民的工资性收入已经占到总收入的35%左右，以后这个比例还会缓慢上升。农民在城市兼业的数量增长和兼业工资水平的上升将成为决定农民收入增长越来越重要的因素。但从市场结构看，兼业农民在劳资关系中还处于不利地位。劳动时间过长，已经成为影响扩大农民兼业和兼业工资上升的重要影响因素。所以，在这个关键地方，“分配调整”改革模式会遇到困难。最后，实施“分配调整”改革模式不能不涉及到农村社会保障事业的发展，但在目前条件下，还不易找到一条使得农村社会保障与城市社会保障相统一的办法，而统一问题不解决，“分配调整”改革模式就不能说获得了成功。这将是我们要长期面对的一个老大难问题。第四节坚持农村改革的市场化方向发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须为归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好四方面的工作。一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务使以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。2008年召开的十七届三中全会提出的农村土地制度改革意见已经朝着市场化方向迈出了很大一步，今后的法律修订要贯彻本次会议的意见。二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与国家农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。四是要着力实现城乡统筹发展，逐步建立城乡统一的要素市场、产品市场和公共服务体系，在体制机制上消除城乡二元结构。主要参考文献弗兰茨·奥本海：《论国家》，商务印书馆，1999。布莱尔·希尔：《不列颠的早期政党与政治，1688－1832》，载《政党比较研究资料》，中央编译出版社，2002。巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社，1987。布罗代尔·费尔南：《资本主义的动力》，三联书店出版社］1997。陈吉元、韩俊等：《人口大国的农业增长》，上海远东出版社，1996。陈锡文：《资源配置与中国农村发展》，《中国农村经济》2004年第1期。崔传义、潘耀国：《加强进城农民工权益保护，深入改革城乡二元管理制度》，载韩俊主编：《中国农村政策调查报告》，山西经济出版社，2004。邓一鸣：《粮食流通：市场主题运行与国家宏观调控》，经济管理出版社，1993。胡必亮：《中国的跨越式发展战略》，山西经济出版社，2003。何成军：《中国财政转移支付的基本情况》，载全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室编：《中外专家论财政转移支付》，中国财政经济出版社，2003。农业部软科学委员会：《中国农业和农村经济规律性问题研究》，中国农业出版社，1998。鲜祖德主编：《小城镇建设与农村劳动力转移》，中国统计出版社，2001。中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查部队：《2004～2005年：中国农村经济形势分析与预测》社会科学文献出版社，2005。诺斯：《经济史上的结构与变革》，商务印书馆1992年版。帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社，1992。陈锡文：《统筹城乡发展的五大方面》，《中国经济时报》2005-9-26。国家统计局：《贫困监测报告—2003》，中国统计出版社，2003。国家统计局：《中国统计摘要（2005）》，中国统计出版社，2003。全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室编：《中外专家论财政转移支付》，中国财政经济出版社，2003。杰弗里•萨克斯、胡永泰和杨小凯：《经济改革和宪政转轨》，《经济学（季刊）》2003年第3期。竹内宏：《日本现代经济发展史》，中信出版社，1993。戴维•赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社，1998。奥斯特罗姆：《制度安排和公用地两难处境》，载国际经济增长中心编《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1992。廖洪乐等：《中国农村土地承包制度研究》，中国财政经济出版社，2003。拉尼斯：《政策变化下的政治经济对比》，载《制造奇迹》，上海远东出版社，1996。拉尼斯：《发展经济学：下一步迈向何处？》载《发展经济学的新格局》，经济科学出版社，1987。林毅夫：《集体化与中国1959－1961年的农业危机》，载《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994。林毅夫、杨健平：《健全土地制度，发育土地市场》，《中国农村经济》，1993年第12期。骆友生、张红宇：《家庭承包责任制后的农地制度创新》，《经济研究》1995年第1期。 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