永定河上游水权制度系统架构研究.pdf

人民黄河YELLOWRIVER第45卷S12023年6月Vol.45，Sup.1Jun.，2023收稿日期：2022-06-12基金项目：中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室自主研究课题（SKL2022TS13）作者简介：张娣（1988），女，高级工程师，主要从事水文水资源研究工作通信作者：陈鹤（1986），女，高级工程师，博士，主要从事农业水管理研究工作E-mail：永定河上游水权制度系统架构研究张娣1，张羽翔2，陈鹤1，孙丹丹3，宋璐雯3，魏征1（1.中国水利水电科学研究院，北京 100048；2.中国灌溉排水发展中心，北京 100054；3.北京市门头沟区水务局，北京 102308）摘要：为探索符合永定河流域上游特点的农业水权确定、收储、交易的方式和途径，基于永定河上游张家口段、大同段、朔州段实地调研及文献梳理，分析永定河上游取水口管控现状并梳理存在的问题，结合我国北方流域水权制度及交易实践，提出了永定河流域水权制度系统架构模式初始水权配置、水量一次配置和水量二次配置，探索了永定河上游取水口管控机制及水权交易制度。关键词：农业节水；水资源管理；永定河；水权制度中图分类号：TV213.4文献标志码：Adoi：10.3969/j.issn.1000-1379.2023.S1.023永定河综合治理与生态修复总体方案 提出打造永定河绿色生态河流廊道，恢复“流动的河”。2019年水利部会同国家发展和改革委员会印发了 永定河流域农业节水工程实施推进方案，要求保障实现预期节水效果，并持续发挥节水效益，促进永定河流域综合治理与生态修复。随着最严格水资源管理制度的实施，水权制度建设在全国推进。从2014年开始，河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃和广东7省（区）开展水权；松辽流域通过市场机制协调流域上下游的水资源量、水环境容量，建立流域工业与农业之间、农业灌区之间、上下游省（区）之间的水权转让及相应制度体系1；海河流域基于跨省河流多的现状，采取交易成本最小化的方式进行区域间水权转让2；淮河流域优先水权设定，以市场分配为主的方式进行水权转让3；太湖流域采用驱动用水部门竞争用水的方式合理配置水资源4；长江流域采用初始水权分配友好度最大化的方式进行水权分配5；黄河流域开展水权试点较早，采用流域层次与省内层次两部制水权6；内陆河流域通过奖惩机制与利益补偿机制相结合的方式，解决水资源短缺问题7。这些都为永定河流域水权制度建设提供了借鉴。本文基于永定河上游张家口段、大同段、朔州段实地调研及文献梳理，厘清永定河上游取水口管控现状及存在的问题，提出永定河上游水权制度系统架构、方案设计、取水口管控机制及水权交易制度，为探索符合永定河流域特点的农业水权制度的实施途径提供科技支撑。1永定河上游取水口管控现状及问题1.1管控现状永定河上游大部分地区年降水量为300500 mm，属半干旱地区。上游耕地面积143.13万hm2，其中河北64.10万hm2、山西65.90万hm2，其他省13.13万hm2；有效耕地灌溉面积44.90万hm2，其中河北省17.90万hm2、山西省24.30万hm2，其他省2.70万hm2；农业（含林牧渔畜）用水量13.07亿m3，农业灌溉用水量12.24亿m3，其中河北省张家口市农业灌溉用水量4.99亿m3、山西省3市（大同、朔州、忻州）农业灌溉用水量6.37亿m3，其他市农业灌溉用水量0.88亿m3。流域内有效灌溉面积灌溉用水量2 540 m3/hm2，超出农业用水定额1 290 m3/hm2。在灌溉用水超限额的同时，灌区地表水实灌面积大幅萎缩，永定河上游段地表水实灌面积仅占设计灌溉面积的22.9%（见表1）。1.2存在的问题（1）农业用水管理粗放，超定额用水较为普遍。永定河上游地区农业水权制度、水价综合改革和农业水资源税改革滞后、计量设施不配套，造成灌区管理单位和用水户节水动力不足。另外，由于缺乏全流域统筹的上下游水权交易机制，因此上游农业节水意识不强。（2）农业节水工程运行管护机制不健全。有些地区存在农业灌溉工程产权不明晰、管理主体不明确、管护责任落实不到位的问题，农民用水合作组织不健全，专业化、社会化工程管护机制不发达，农业节水工程运行维护资金落实难等问题普遍存在。由于合理的水价形成机制没有普遍建立起来，农业水价远低于供水成本，当地政府对灌排工程运行维护投入少，水费收入难以满足供水工程运行维护需要，因此影响农业供水工程良性运行。（3）管理手段落后，工程节水效果监督缺失。灌区节水改造等传统农业节水项目对增强灌区引水能力和输水能力、提高农业用水效率和灌溉保证率、保障粮食安全等发挥了很大作用，但工程实施后缺乏对灌溉用水的有效监测和节水效果评估评价，部分灌区改造后往往继续扩大灌溉面积，或种植耗水较多的经济作物，或将非充分灌溉改为充分灌溉，造成节水工程虽有节水能力但用水总量并未减少。（4）农业用水管理相关政策效用未充分发挥。永定河上游地区各单位已经出台了多项农业用水管理方面的政策文件，但实施起来阻力大，制度效用没有充分发挥。如实施农业水价综表1永定河上游取水口管控现状项目灌区个数取水口个数取水许可内的实际取水量/万m3取水许可外的实际取水量/万m3设计灌溉面积/万hm2地表水实灌面积/万hm2张家口段195213 23333211.872.46大同段23442 8582 0376.590.93朔州段152910 761*9018.932.86永定河上游段5712526 853*3 27027.396.26注：*包含已审批即将下发取水许可证的水量 44人 民 黄 河2023年S1合改革，由于用水户思想观念上存在抵触、水管单位缺少征收手段、县里缺乏资金开展精准补贴等，因此造成改革落地难；落实水权制度，由于缺乏法律支撑难以大范围推广、工程条件达不到用水定额约束等，因此超限额征收水资源税的政策难以实施。2永定河流域水权制度系统架构针对永定河流域中小型灌区较多、管理组织体系分散的特点，该地区水权制度体系应包括初始水权分配、水量分配以及水权转让交易二次分配3个层级。其中，在水量配置的过程中，除了借鉴黄河流域考虑天然净流量丰枯变化之外，还需要考虑永定河流域的用水格局、产业结构、种植结构、下游生态目标下的用水结构以及跨流域调水情况。2.1初始水权确定（指标配置）从水量到水质，从地表水到地下水，从水资源到水生态，按照水量、水质、行业、水源，提炼为可量化的指标，是初始水权分配的根本原则。永定河流域初始水权的确定遵循以下原则：由于补偿双方分别为农业用水和生态用水，因此仅需在现有基础上确定各灌区（取水口）的初始水权；由于流域内地下水取水量大、对河道生态流量影响大，因此必须将机井作为取水口通盘考虑。初始水权包括地表水水权和地下水水权，取水口和机井统一计量监测。方案一：永定河流域投资有限公司核发取水许可证，并由永定河流域投资有限公司统一放水；方案二：永定河流域投资有限公司发放取水口牌照，并对超额取水口进行停水处理。静态化单位水权，稳定且便于管理。单位水权按照区域统一核定，工程标准高、管理水平好的灌区，可以通过工程、管理措施节水，用于后续转让。动态化面积管理，灵活且适应现状。连续3 a未灌溉者，注销其取水许可证，通过续建工程或者管理措施新增、恢复灌溉面积，由灌区重新申请。2.2水量动态分配（水量一次配置）从取水量分配到耗水量分配，从静态分配到动态分配。水权实时管理调度是协调静态初始水权与来水不确定性的有效管理方式。永定河流域水量配置遵循以下原则：水资源优化配置，枯水年多取地下水、保障生态，丰水年回补地下水，特枯年适当占用生态用水；水资源高效利用，考虑农业风险补偿，特枯年份提高生态补偿系数；水权“丰补增枯不减”，按75%水平年设计灌溉定额及初始水权，在不同水平年制定不同的补偿系数；水量“丰增枯减”，根据不同水平年动态分配水量，并为每部分水量制定不同的补偿系数。2.3水权转让（水量二次分配）水权转让不是水资源所有权的转让，不是水合同债权的转让，也不是水的买卖，而是作为准物权的用水权的转让，其前提是法律使水权具有让与性、水权界定清晰、水权确定。水量二次分配遵循以下原则：统一领导，由永定河流域投资有限公司作为上游补偿的主体，通过灌区水银行进行“零存整取”的方式统一交易；分级管理，供用水计量采用分级管理，由永定河流域投资有限公司、灌区、用水协会、用水户逐级分解水权，计量水量；方式灵活，用水户之间可转让水权，减轻管理负担；灌区可让渡水权（指标）和水量（额度）规避风险。2.4取水口管控机制永定河流域农业用水总量控制以农业用水许可量作为用水红线分配取水口许可水量，灌区水权是指从取水口到斗口渠道水量损失的部分（骨干渠系），用水者协会/农户水权是指从斗口到田间水量损失部分以及节省出的定额部分（末级渠系）。渠系水利用系数、田间水利用系数有效控制、减少水损失，利于取水口水量管控。2.5水权交易方案在各级用水许可量之内，可将工程节水和管理节水结余的部分进行水权交易，由永定河流域投资有限公司统一收储，并与其他用水部门进行交易。3结语（1）永定河上游灌区内部水权已基本完成分解，但超定额用水较为普遍。（2）永定河流域水权制度包含三个层级的配置，一是指标配置，考虑地表水和地下水，农业用水和生态用水，核定取水许可量并颁发取水许可证；二是水量动态配置，按照来水量制定不同水文年型下的分配方案；三是水量二次分配，永定河流域投资有限公司作为上游补偿的主体，分级管理农业供用水，逐级分解水权，计量水量，用水户间通过水权转让和水权交易实现共赢。（3）永定河流域农业用水总量控制以农业用水许可量作为用水红线分配取水口许可水量，灌区水权是指从取水口到斗口渠道水量损失的部分（骨干渠系），用水者协会/农户水权是指从斗口到田间水量损失部分以及节省出的定额部分（末级渠系）。参考文献：1 张弛，王明君，于冰，等.松辽流域水资源综合调控研究进展与四大难题探究 J.水利学报，2021，52（11）：1379-1388.2 段胜利.京津冀流域区际生态补偿法律制度研究 D.石家庄：河北大学，2017：1-88.3 詹同涛，李瑞杰，焦军.淮河流域初始水权分配实践研究 J.水利水电技术，2018，49（9）：64-70.4 戴晶晶，孙志，赵晓晴.以“水银行”模式探索创新太湖流域水资源配置手段的思考 J.水利经济，2020，38（6）：66-71，84.5 杜群.长江流域水生态保护利益补偿的法律调控 J.中国环境管理，2017，9（3）：30-36.6 黄建水，胡玉娇，乔钰.黄河水权与水市场建设研究 J.人民黄河，2013，35（7）：40-43.7 孙栋元，金彦兆，李元红，等.干旱内陆河流域水资源管理模式研究 J.中国农村水利水电，2015（1）：80-84，89.【责任编辑张华兴】45