永州市耕地保护存在的问题及对策.pdf

http:/2023年7月 第14卷 第13期永州市耕地保护存在的问题及对策李尹辉中共永州市委党校（永州市行政学院），湖南永州425000摘要：湖南省永州市立足市情，将耕地保护工作摆在重要位置，牢牢守住耕地红线，目前已取得明显成效，但也存在实现耕地有序恢复难度大、推动耕地占补平衡任务重、抓好耕地进出平衡执行难等问题。基于此，为做好永州市耕地保护工作，实现当地耕地保护社会效益与经济效益相统一，提出坚决落实耕地保护制度、牢牢守住耕地红线，推进空间规划体系建设、切实做好顶层设计，加强自然资源法治建设、看好耕地资源家底，全面贯彻节约优先方针、注重资源高效利用，严格执行考核奖惩机制、营造耕地保护氛围等对策。关键词：耕地保护；占补平衡；永州市中图分类号：F323.211文献标志码：A文章编号：1674-7909-（2023）13-118-30引言永州市位于湖南省南部，境内有潇水、湘江汇合。截至2022年10月，永州市总面积224.000万hm2，其中耕地面积共计33.554万hm2 1。近年来，永州市农业供给侧结构性改革逐步深化，这对全面守住耕地红线提出了新的更高要求。为加强现有耕地数量、质量、生态“三位一体”系统保护，永州市委、市政府坚持以“构建统筹联动、集约高效、监管严格的保护新格局”为重点，认真落实各项工作任务，促使全市耕地保护工作取得了明显成效。但从耕地保护及治理过程看，当前永州市出现了耕地恢复难度大、占补平衡任务重等现实难题，需要结合当地实际及发展任务加以解决，进而提升当地耕地保护整体效益。1永州市耕地保护举措及成效1.1在目标责任上：不断夯实“三个到位”一是聚焦任务分配到位。为配强耕地保护的人员力量，从永州市本级到管辖的各县（市、区），均成立以政府主要负责人任组长、分管领导任副组长、职能部门负责人为专项成员的耕地保护工作领导小组，市、县、乡三级相关负责人根据职责要求签订任务范围内的耕地保护目标责任书，推动形成了“主动领任务、一级抓一级、层层抓落实”的耕地保护工作格局。二是聚焦责任压实到位。永州市人民政府根据当地实际，在统筹谋划的基础上制定了 县级人民政府耕地保护责任目标考核办法，明确各级人民政府主要负责人为耕地保护工作的第一责任人，相关人员各负其责。同时，永州市注重对县级人民政府耕地保护责任目标考核结果的运用，将其列为县级人民政府主要负责人综合考核评价的重要指标。三是聚焦保护落实到位。永州市树立耕地保护的鲜明导向，加大宣传力度，着力抓实市内永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册”等重点任务，有效完成了全域范围内的永久基本农田划定、授牌管理和数据入库等工作。同时，为做好基本农田保有量的跟踪监管，永州市在实地核查数据的基础上，进一步健全了耕地质量保护、耕地用途管制、耕地产出检查等制度，确保实现乡镇有任务、村里有行动、村民有责任。1.2在政策执行上：切实严把“三个关口”一是突出导向，严把规划管控关。永州市立足耕地保护大局，统筹安排现有耕地、基本农田、建设用地等主要规划控制指标，加强对各类农业土地的用途管制，充分发挥了规划管控的作用。永州市强化建设项目用地的预审管理，实行“规划指标跟着项目走”的管理模式，引导项目选址尽量不占用或少占用耕地，确保有限指标发挥最大的使用效益。此外，该市还紧盯新增耕地范围开发，充实农业耕地指标库。2022年，永州市推进了耕地开发1 966.67 hm2的实施计划2。二作者简介：李尹辉（1990），男，硕士，讲师，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。118http:/是明确程序，严把供地政策关。永州市坚持耕地保护久久为功，在农用地转用报批、用地预审、规划选址、评估论证等环节严格审查把关，尽量避让或不开发大规模的现有耕地区域特别是永久基本农田，其中2022年申报的农用地转用和项目用地选址方案均达到国家耕地保护相关规定要求。另外，永州市对耕地保护政策进行定期修订完善，使之长期符合实际所需、发展所需。三是注重实效，严把批后监管关。永州市根据耕地保护形势，定期开展批而未供土地的专项清理工作，对供地率持续偏低的项目，实行“点对点”通报整改和重点督办措施；因土地批后到期，但未达到阶段性考核标准的，坚决采取区域性限批。永州市严格落实土地利用动态巡查制度，通过采取信息公示、预警提醒、现场核查、跟踪管理等措施，切实做好对违规违约用地行为的综合防控，对发现问题处置整改不到位的，果断采取停批停供、严肃倒查等方式予以惩戒。1.3在监管措施上：健全实施“三个体系”一是构建立体化监管体系。永州市按照属地管理、分级负责、权责一致的原则要求，做到“细分层级、布局人员、包揽区域”，不断压紧压实对耕地保护的监管责任，目前已构建全域、全岗、全员、全程的立体化监管格局。二是构建科学化考核体系。永州市在充分调研论证的基础上，将农业耕地保有量、永久基本农田保护、节约集约用地、违法违规用地查处等作为指标要素，将其纳入县（市、区）、乡镇及相关职能部门的绩效考核体系，积极发挥硬性考核的推动作用。三是构建规范化追查体系。永州市不断加大对耕地违法案件的查处力度，及时曝光违法用地案件，进一步畅通国土资源违法举报渠道，充分发挥群众监督、媒体监督的作用，有效遏制违法占用耕地的行为。注重宣传在保护耕地工作中表现优秀的行政单位、个人，引导农民增强依法用地、科学用地的认识，推动形成耕地有序开发利用的良好局面。2永州市耕地保护工作存在的问题2.1实现耕地有序恢复难度大永州市严格落实防止耕地“非农化”“非粮化”等系列政策和规定要求，对农业土地及使用情况进行了全面深入调查，查明并登记耕地335 540.00 hm2，其中水田274 386.67 hm2、旱地61 153.33 hm2，但同时发现有些种植柑橘、蔬菜、烤烟等经济作物的农业用地已不能继续按耕地用途管理，需要按照“即可恢复”“工程恢复”“承包恢复”等方式妥善解决。然而，大面积恢复耕地的资金投入大，彻底整改的技术难度高，部分农村群众的恢复意愿低，这些情况的存在都影响了永州市耕地复耕工作。与此同时，受经济利益的现实驱动，再加上有些耕地的产出效益不足，少数农民在利用现有耕地的过程中存在“非农化”“非粮化”或变相利用的问题。2.2推动耕地占补平衡任务重从耕地核查的统计数据看，永州市有些区域的农业耕地指标占补不平衡。例如，个别乡镇及建制村的耕地复种、优质用地等指标在动态监测中未达到既定标准，无法保障占用耕地的重要建设项目用地报批；如果全面整改达标，则需要采取更多、更有效的措施加以推进。另外，新增建设用地存在“批而未征”“征而未供”“供而未用”等现象，导致一部分耕地资源在审批环节大量闲置，耕地资源未能得到合理利用，一些耕地在被征用后长期闲置3。经过多年的城镇化发展和耕地开发利用，永州市可用耕地的后备资源和整体指标数不足，这也明显制约着耕地占补平衡的任务落实。2.3抓好耕地进出平衡执行难依照耕地用途管制的有关规定，永州市可以通过全方位统筹林地、草地、园地、绿地等其他农业用地，以及开展农业设施建设用地转为耕地的方式，在保护耕地的过程中补足同等数量和质量的长期有效利用耕地，稳步实现耕地进出平衡。但现实情况是，2022年以来，永州市在严抓耕地进出平衡时，部分县（市、区）及有关部门对耕地保护的制度性认识和落实程度存在差距。从操作落实层面看，县（市、区）在实际推行保护耕地的任务时，往往存在进出平衡的“双重压力”，在“出”方面无法收取耕地开垦费用，在“进”方面没有固定的开发资金来源，执行效果还有提升空间。3加强永州市耕地保护的对策3.1坚决落实耕地保护制度，牢牢守住耕地红线永州市应把牢耕地保护工作的实施方向，深入推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护工程，加强对耕地流入流出情况的监管，鼓励有条件的区域建设“耕地进出平衡储备库”，以提升当地耕地保护能力。永州市应结合市本级和县（市、区）的国土空间规划编制管理，扩大耕地保护制度宣传覆盖面，继续层层签订耕地保护目标责任书，加强对耕地保护的日常监督考核；在借鉴环境保护经验的基础上，探索推行永久基本农田保护“田长制”，建立并实施符合耕地保护需要的激励政策。同时，永州市应合理调整并及时补划永久基本农田，完善耕地占补平衡责任落实制度，确保项目建设在占用耕地后能够保量保质补充到位。对县（市、区）李尹辉.永州市耕地保护存在的问题及对策119http:/2023年7月 第14卷 第13期存在的耕地进出平衡问题，永州市应采取综合性手段加以解决。例如，在耕地“出”的方面，可适当收取耕地开垦费用，且在执行前广泛征求意见，费用标准不宜过高；在“进”方面，可设置耕地保护配套资金，既要建立财政专项扶持资金，又应构筑市场化专项融资平台，不断拓展耕地保护的资金来源。3.2推进空间规划体系建设，切实做好顶层设计永州市应聚焦全市“一盘棋”布局，以完善市、县、乡三级国土空间规划编制为契机，加快构建系统规范、运行有效的国土空间用途管理制度体系，从而切实发挥规划管控作用，优化国土空间开发格局；强化国土空间开发过程中对耕地的保护，逐步形成以国土空间总体发展规划为统领、以详细实施规划为支撑、以具体专项规划为辅助的空间规划体系。永州市应严格落实“三区三线”划定要求，科学解决生态保护红线与各类国土空间交叉冲突问题，逐步形成保护耕地用地的可持续发展国土空间格局。永州市应推进高标准农田建设、“千年良田”建设、土地整治等项目落地和撂荒地统筹利用，将可恢复为耕地的地类纳入工程实施范围，统筹恢复耕地，实现耕地增量、提质增效4。3.3加强自然资源法治建设，看好耕地资源家底永州市应全面落实法治理念，将耕地保护纳入法治化建设轨道，坚持耕地利用“优先序规则”，定期开展乱占耕地、撂荒耕地、闲置耕地等情况总体监测，并强化耕地保护执法处置行动。永州市应注重耕地保护法治建设，加强对当地耕地保护的日常动态巡查，实行宣传、执法、信访工作等一体联动机制，对群众投诉反映的违规用地案件做到快速处理、及时回应，每个季度挂牌督办、重点打击具有代表性的典型违法用地案件，公开通报一批处置结果，以高压态势全力保护耕地。同时，永州市应以“永州市违法违规占用耕地案件以案促改”专项工作为契机，严惩耕地违法主体，针对性提高耕地违法成本，着力遏制耕地违法新增，防止耕地用地的违法事实不断扩大，维护好农业用地管理秩序。3.4全面贯彻节约优先方针，注重资源高效利用永州市应坚持向资源存量要效益，明确县（市、区）土地节约集约利用的导向，在选址用地、规划设计、行政审批、进场建设等环节注重把关，倒逼项目实施主体尽量少占用或不占用耕地，特别是将永久基本农田的重点保护体现在具体工作中。永州市应落实耕地节约使用政策，主动将非耕地类建设用地的盘活成效作为新增项目用地计划指标进行分配，应时应需开展闲置用地盘活利用行动，释放土地资源的现实效益，探索走出一条符合当地实际、凸显集约利用的节地发展模式。永州市要想实现耕地资源的长效利用，关键在于规模化管理运行。针对有些耕地位于分散区域的个体农民和兼业农户，永州市应鼓励和引导其将所拥有的土地流转给当地种植大户或专业农场，并给予耕地转出农户相应的资金补贴或收入分红，不断推动耕地规模化、集约化经营。3.5严格执行考核奖惩机制，营造耕地保护氛围永州市应根据经济发展水平，将农业补贴、生产扶持、农村福利等保障政策与生产主体履行耕地保护责任挂钩，通过一揽子支持政策来调动生产主体开展耕地保护的积极性，让耕地保护成为用地主体的行动自觉，也成为全社会共识5。永州市应紧盯县（市、区）及乡镇在耕地保护方面的落实情况，完善全市耕地保护量化考核指标体系，强化年度考核结果转化运用，让奖惩措施落实落地。其中，对耕地保护成效显著的县（市、区）及乡镇、农民群众，给予下年度指标优先分配、土地节约模范化创建、农业补贴专项化发放等倾向性支持；对触碰耕地红线后谋取个人利益，或由于滥用权利和管控失职产生的违法问题，一律予以查处问责，真正使破坏耕地的行为人受到应有惩处，大力引导干部群众自觉守好耕地资源、对标耕地政策、形成参与氛围。参考文献：1 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