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第2卷 第4期2022 年 12 月林 草 政 策 研 究Jo urnal o f Fo restry and Grassland Po licyVo l.2 No.4Dec.2022新时期森林采伐管理模式探析徐华(南陵县自然资源和规划局/林业局安徽芜湖242400)摘要：多年来我国林业经历了集体林权制度改革和森林分类经营改革，以及林业发展指导思想、目标任务、功能作用等的不断调整，而1987年确立的限额管理、行政许可、凭证采伐的森林采 伐管理模式实行30多年来基本没有改变。文中在总结我国森林采伐管理制度的基础上，指出现 行森林采伐管理模式与林业生产发展规律、市场运行规则、分类经营理念不相适应等问题，分析 新时期优化采伐管理模式的有利时机和条件，提出了优化森林采伐管理模式及配套保障措施的 建议，以期为广泛调动林业生产积极性、激发林业发展内生动力、实现林业发展与生态环境保护 双赢提供参考。关键词：森林采伐；管理模式；优化调整；林业发展中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：2096-9546(2022)04-0050-05DOI：10.12344/lczcyj.2022.09.15.0001 徐华.新时期森林采伐管理模式探析J.林草政策研究,2022,2(4)：50-54.The Commercial Forest Harvesting Management Mode in the New EraXu Hua(Bureau o f Natural Reso urces and Planning/Fo restry Bureau,Nanling Co unty,Wuhu 242400,Anhui,China)Abstract:Fo restry in China has its guiding ideo lo gy,targeted task and functio ns changed in its develo pment during the refo rm o f co llective fo rest tenure system and the refo rm o f fo rest classificatio n management.Ho wever，the fo rest harvesting management mo de established in 1987，which co vers the quo ta management,the administrative permissio n and the permit-based harvesting system,has remained unchanged fo r mo re than 30 years.This paper summarizes the institutio nal evo lutio n o f fo rest harvesting management in China，po ints o ut that the current fo rest harvesting management mo de is no lo nger co mpatible with fo restry pro ductio n develo pment，market o peratio n and classificatio n management，and analyzes the favo rable o ppo rtunities and co nditio ns fo r o ptimizing the harvesting management mo de in the new era.On this basis，suggestio ns are put fo rward to o ptimize the fo rest harvesting management mo de and suppo rt measures，in o rder to pro vide references fo r extensively mo bilizing the enthusiasm fo r fo restry pro ductio n，endo geno usly mo tivating the fo restry develo pment，and realizing a win-win situatio n between fo restry develo pment and eco lo gical enviro nment pro tectio n.Keywords:fo rest harvesting；management mo de；o ptimizatio n and adjustment；fo restry develo pment中华人民共和国成立以来，我国林业建设 国全面迈入中国特色社会主义新时代，林业建 得到迅速发展1。特别是中共十九大以来，我 设发展的指导思想也经历了从保障森林生态安收稿日期：2022-09-15作者简介：徐华（1980-）,）,男，工程师，研究方向为林业规划设计。E-mail：121802435qq.co m第4期徐华：新时期森林采伐管理模式探析51全、加快国土绿化、发展现代林业到建设生态 文明的转变。新时代“绿水青山就是金山银山”的发展理念深刻揭示了林业发展的目标不仅要 绿起来，还要美起来、富起来的深刻内涵。林 业发展不仅具有维护森林生态安全的重要功能，而且对于实现巩固脱贫、助力乡村振兴、建设 美丽中国具有重要意义。中共二十大更明确了 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的 首要任务，林业建设也到了从量变转向质变的 新发展阶段，全面进入新的发展时期。如何将“绿水青山”变为“金山银山”成了新时代务林 人的重要使命。在新的历史时期，森林采伐限 额管理制度已经成为我国商品林发展的重要制 约因素。如何克服现行采伐管理模式给新时 期林业发展带来的影响，是推动我国林业发展 必须解决的问题3。优化森林采伐管理模式，实现林业生产经营主体对商品林自主经营的处 置权、受益权，是激活林业生产经营积极性，吸引社会各界力量积极参与林业建设，加快推 进新时期林业高质量发展的有效途径。本文将 总结我国森林采伐管理的制度演变及现行森林 采伐管理模式存在的问题，并提出相关建议,以进一步调动林业生产积极性、激发林业发展 内生动力。1我国森林采伐管理的制度演变1985年以前，我国林业管理目标主要是木 材生产，实行木材生产计划管理制度4。但由 于森林资源的过度开发利用，逐渐导致了一系 列森林生态安全问题，威胁到经济社会可持续 发展。1987年，国务院明确实行森林采伐限额 制度，我国的森林采伐管理制度由木材生产计 划管理转为森林采伐限额管理，确立了以森林 采伐限额、采伐许可证和木材运输证制度为主 体的林木采伐管理制度。采伐许可证的办理流 程为林权主体申请一所在村同意并签署意见一 镇林业站进行采伐作业调查设计一乡镇政府或 县级以上林业主管部门核实和审批一县林业主 管部门核发林木采伐许可证。林业主管部门在 林木总蓄积量年度最大消耗额度内控制林木采 伐总量，采伐主体按照采伐证规定的期限、地 点、方式、数量、树种进行采伐，采伐的树木 凭木材运输证上路运输。公益林采伐相对商品 林采伐在受理申请和审批权限的级别更高，采 伐方式、采伐强度、技术规程要更为严格。这 种采伐限额管理、行政审批许可、凭证采伐和 运输的森林采伐管理模式，对我国森林资源数 量持续增长发挥了重要作用。但随着市场经济 的发展，林木采伐限额管理模式与林业发展之间 的矛盾日益明显5。20世纪末，我国逐步将森林划分为生态公 益林和商品林，实行森林分类经营制度6。2008 年，我国全面推行集体林权制度改革，将 集体山场分山到户。2019年，国家林业和草原 局深入推进林木采伐“放管服”改革工作7,简化小额采伐流程，放宽采伐政策；同年，中 华人民共和国森林法（简称森林法）修 订后，取消了木材运输许可制度，但依然保留 了森林采伐限额和采伐许可证制度。因此，现 行森林采伐管理模式仍然是自1987年以来确立 的行政许可、凭证采伐、限额管理的森林采伐 管理模式，如今已有30多年，在经历市场经济 蓬勃发展和历次重要林业发展体制机制改革,以及林业发展指导思想、目标任务不断转变过 程中，这一森林采伐管理模式却没有随之调整。2现行森林采伐管理模式存在的问题2.1与林业生产规律和市场运行规则不相适应林业生产经营是一项综合工程，包括整地、造林、抚育、管护、林业生产基础设施建设等。这些都需要投入大量人力、物力、财力，还需 具备专业技术；同时，还要面临森林火灾、病 虫害、自然灾害、市场供需等多种风险。因此,林业具有成本高、周期长、技术强、管理难、风险大、效益低等特点。森林采伐是商品林生产经营的重要措施和 变现森林产品的重要方式。目前，我国的商品 林采伐采挖仍然采取的是30年前的限额管理、行政许可、凭证采伐的传统管理模式。近年来 政府深入推进“放管服”改革，办理采伐证 5 2林草政策研究第2卷“难、繁、慢”状况有所改善，但采伐管理模式 仍然没有实质改变，现存问题没有从根本上得到解 决，林业生产经营者仍不能自主决定采伐采挖。商品林包含苗木、原料林、大径材等，其经 营主体根据培育森林目的、森林郁闭程度、市场 需求和利益最大化来综合决策林木采伐采挖时机 和方式。林业技术人员从林业经营技术层面，行 政管理人员从生态保护、采伐限额控制等方面对 采伐申请作出是否许可的考量。因此，林权经营 主体开展正常生产经营的需求和行政管理的许可 管理不相一致。当林权经营主体需要申请办理采 伐证时，需要经过申请、设计、审核、审批、发 证等诸多环节，走完整个采伐许可审批流程需要 大量时间、经济和人力成本。同时，正常采伐申 请在实践中也会受人为办事效率、技术水平、管 理水平、服务意识、采伐额度等影响，能否办到 采伐许可证存在不确定性。市场竞争激烈，商机瞬息万变，市场需要 高效配置资源。如果培育的木材或苗木不能及 时办理采伐采挖许可手续，则生产苗木或用材 难以变现，长期投入不能得到回报，还要面临 森林火灾、自然灾害、市场变化等风险，造成 经济亏损，资金投入难以为继，致使林业生产 者积极性大大降低，森林经营管理无法维持,久而久之，会导致商品林林分质量下降。谁种树，谁管理，理应谁受益，但是受益 权及自主采伐采挖处置权却往往难以落实。高 度行政干预经营和严格保护的管理模式虽然对 森林资源起到了保护作用，但使造林营林主体 面临巨大经济损失和严重法律责任的风险，与 科学经营、自主经营、市场规则、利益机制产 生冲突，不适应林业生产发展的规律。同时，也造成林业生产经营者无法自主落实经营措施,无法按市场规律实施生产计划，直接限制或阻 碍了林业资源要素的变现和流动，违反了市场 运行规则，增加了林业生产者的成本，极大伤 害了林业生产积极性。2.2与森林分类经营理念不符目前实施森林分类经营未实行分类管理。为实现我国森林可持续经营，政府按森林经营 目的和功能不同，将森林划分为生态公益林和 商品林两大类别，实行分类经营。公益林和商 品林同样发挥着生态功能，只是发挥生态公益 的作用程度和功能地位不同。实施森林分类经 营后，公益林享受政府效益补偿，但商品林采 伐审批管理仍然与公益林采用同样的管理模式；此外，公益林和商品林的培育目标和效益补偿 政策不同，而管理模式相同是不合理的。森林 分类经营的初衷和本质是为了解决可持续经营 的问题，但商品林采取限额管理、行政许可、凭证采伐的森林采伐管理模式，造成部分没有 培育价值的低质低效商品林不便改造更新，中 幼林不便抚育，经济林不便更新升级，绿化苗 木不便变现，致使林农营造商品林的积极性不 高、投入不足、管护缺位8,难以发挥商品林 经济效益，严重影响了商品林可持续经营，不 能完全适应新时期林业发展的要求和任务。2.3削弱了商品林经济发展活力现有法律法规对林地上的林木实施采伐采 挖限额管理、凭证采伐，并设定严格的行政处 罚和刑事法律责任；对非林地上一般林木采伐 不再要求办理采伐许可审批。管理模式的差异,导致林地较耕地在林业资源培育和市场竞争中 相对处于劣势，造成大量社会资本涌向耕地,在耕地上迅速发展林苗果等涉林产业，最终出 现整体涉林苗木产业产能过剩、林业经济效益 降低、耕地非粮化加重的问题9。商品林的这 种采伐管理模式，使得林地林业经济错失充分 发展机遇，未能分享时代发展红利，而且发展活力 受到严重冲击和削弱，造成发展内生动力不足。2.4与集体林权制度改革不相适应2008年后，我国进行了集体林权制度改革,将集体山场分山到户，让农户获得林地使用权、林木经营权及受益权，成为真正的森林经营主 体。其宗旨就是调动林业生产积极性，吸引全 社会参与林业发展，解放林业，发展生产力10。集体林权制度改革后，森林采伐管理模式并未 针对这一变化进行调整与完善11,仍然实行原 有森林采伐管理模式。这种模式对商品林林木 采伐的处置权具有一定的制约管控，森林经营 第4期徐华：新时期森林采伐管理模式探析53主体对生产的商品林木处置权具有不确定性,受益权也就难以落实，影响了商品林生产积极 性，这与林权制度改革调动林业生产积极性、解放林地生产力的初衷相矛盾。因此，限额管 理、行政许可、凭证采伐这一商品林采伐管理 模式与集体林权制度改革不相适应。3优化森林采伐管理模式的机遇与条件3.1森林采伐管理模式优化的发展机遇根据对我国森林采伐管理制度现状及存在 问题的分析，结合我国林业发展的客观实际,我国有必要积极优化森林采伐管理的制度设计，并探索改进模式。中共十八大以来，“绿水青山 就是金山银山”理念指明了实现发展与保护协 同共生的新路径。中共十八届三中全会对全 面深化改革作出全面规划和布署，强调要处理 好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起 决定性作用和更好发挥政府作用，要通过改革 进一步健全市场机制、发挥市场价格机制作用，增强市场主体活力，激发非公有制经济活力和 创造力。通过优化森林采伐管理模式，以市场 需求为导向，促使林业资源要素市场化，促进 森林资源要素流动，让商品林从计划经济管理 模式过渡到市场经济管理模式，可以为新时期 的林业建设发展注入更多的人力、财力和活力，不断提高森林资源质量和林业综合效益13。因 此，优化森林采伐管理模式，就是践行新时代 生态文明思想的具体举措，是“绿水青山就是 金山银山”重要发展理念的生动写照。3.2森林采伐管理模式优化的有利条件1）-退林还耕”是发展林业的大好机遇。社会资本在耕地上迅速大量发展绿化苗木和经 济林的现象，充分说明林业经济发展孕育着巨 大的发展潜力。2020年后，国务院坚决制止耕 地“非农化”行为，严禁在耕地上种植树木,相关政策逐步推进，大量耕地上的林业资源、产业、社会资金必然对外转移。如果商品林采 伐权放开，林地将会是最适合的承接体，这也 是林业发展的大好机遇。可以积极创造条件,优化采伐管理模式，顺应市场规律和转型提质 要求，为社会资金流入林地林业发展做好服务,做好林地承接耕地上林业产业转移的衔接。2）公益林不受影响，商品林总体稳定。中 共十八大以来，我国的林草生态建设取得了举 世瞩目的成就。我国现有森林面积2.31亿hm2,国家级公益林总面积为1.24亿hm2，约占全国 森林总面积的53.70%,26个省（区、市）建 立了地方森林生态效益补偿基金制度。政府对 公益林维持严格管理，即便放活商品林采伐经 营权也不会对公益林资源造成大的影响，森林 生态安全保持基本稳定；同时，政府仍会持续 稳步实施森林质量提升、国家储备林建设等一 系列国土造林绿化工程，以及各类林业生态建 设、保护和修复工程，且国有林场、集体林场 的营造林管理秩序相对稳定，即使放活商品林 采伐经营权，优质未成熟商品林及商品经济林仍会 持续稳定经营，商品林面积和蓄积总体稳定。3）各地区林业改革发展需求强烈。新时代 经济发展进入新常态，林业建设者、林业生产 者都对林业改革发展充满了期待，林农对林业 的经济发展和增收致富也有强烈需求。为提高 森林质量和商品林经济效益，林权经营主体迫 切需要根据市场需求和国家林业发展政策及目 标，对低产低效林的树种或品种进行调整及采 伐更新改造。优化森林采伐管理模式，放活商 品林采伐权，这一举措可以打破林业生产关系 的束缚，提高林地生产力，真正实现生态惠民、生态富民，得到广大人民群众的欢迎和支持。4）新时期“两山”理念更加牢固，习近平 生态文明思想深入人心。近年来，人们爱护森 林、保护生态环境的意识越来越强，造林绿化 意识逐步提咼。商品林米伐权放开后，一手抓 造林绿化，依法治理伐后更新造林，加强林业 生态建设；一手抓公益林保护和生态修复，严 厉打击破坏森林资源的违法行为，森林生态安 全风险总体是可控的。因此，新时期对森林采 伐管理模式进行优化调整，放活商品林采伐经 营权，不会对我国森林资源造成颠覆性的破坏,相反会对林业经济的发展带来积极的影响。5 4林 草 政 策 研 究第2卷4优化森林采伐管理模式的建议4.1完善森林分类经营和分类管理制度进一步完善森林分类经营管理制度。针对不 同培育目标的林种，分别建立与森林分类经营理 念相适应的林业采伐采挖管理模式。对获取政府 森林生态效益补偿的生态公益林、天然林仍然以 保护为主，采取行政许可、凭证采伐的管理模式，严格执行采伐技术标准，保持严格管理态势。商 品林要赋予其商品的属性，解除束缚商品林发挥 经济效益的制度障碍，最大限度发挥市场机制的 作用，充分发挥商品林经济效益。4.2放活商品林自主采伐权对以发挥经济效益为主要培育目标的商品 林，加快“放管服”改革步伐，取消限额管理、行政许可、凭证采伐的商品林采伐管理制度。放活商品林采伐经营权，市场经济的竞争性必 然会推动林业科技创新发展，林权主体在追求 经济效益的过程中必然会提升森林资源质量，林业的经济效益和社会效益将会显著提高，从 而激发林业发展活力和内生动力，实现林业健 康、可持续、高质量发展。4.3伐造兼治，依法保障森林生态安全对生态公益林按林木采伐技术规程进行严 格管理，重点打击乱砍滥伐生态公益林违法行 为，依法保护生态公益林资源安全，严守国家 生态保护红线。林业主管部门在依法治理违规 用火、擅自改变林地用途、非法猎捕野生动物、非法采挖野生植物等破坏森林资源现象时，可 依据森林法第六十一条、六十六条、七十九 条规定，结合定期森林资源清查等手段，将打 击乱砍滥伐商品林转变为重点监管商品林采伐 后的更新造林情况，依法整治伐而不造的现象，确保林地面积、森林覆盖率总体相对稳定。4.4强化服务，优化配套保障措施新时期林业工作实行建设与保护、管理与 服务并重。一手抓生态保护和修复，严管生态 公益林，维护生物多样性，建设生态文明；一 手抓林业生态建设，大力发展商品林经济，促 进林业经济发展，增加林农收入，发挥林业在 巩固脱贫、建设美丽中国中的重要作用。应加 大对造林绿化及森林抚育等政策支持力度、广 度，注重实效，发挥国家政策补助的引导作用，积极支撑商品林建设发展。强化政府科技服务 职能，优化林业投资创业服务环境，抓好林业 科技人才培养。通过制度措施的制定和服务平 台的构建，大力加强林业技术推广服务，提高 科技服务水平，不断提升森林资源质量。总之，建立与森林分类经营理念相适应的 森林采伐管理模式，放活商品林采伐经营权,是为了排除商品林经济发展的制度障碍，有效 调动林业生产积极性，引导社会力量广泛参与 林业建设，激发林业发展内生动力，充分发挥 商品林经济效益，以进一步加快推进新时期林 业可持续高质量发展，实现林业发展与生态环 境保护双赢。参考文献1 杜志，甘世书，胡觉.全国森林资源质量综合评价J.中南林 业调查规划,2018,37(3)：1-5.2 杨岚.对现行林业采伐管理制度改革的思考J.现代园艺,2016(8)：226.3 欧阳君祥,李宇昊,吴小群,等.森林采伐管理若干问题的分析 研究J.林业资源管理,2017(5)：4-8,27.4 韩久同.现代森林资源经营管理模式M.北京：北京理工大 学出版社,2012.5 周俊.谈我国森林采伐限额制度面临的问题及解决措施J.生物技术世界,2014(9)：60.6 李桂珍.试析森林分类经营与林业的可持续发展J.绿色科 技,2017(11)：193-194.7 邓飞，骆胜东.微信一站式申办林木采伐证的创新与实践J.林业科技通讯,2021(6)：76-78.8 庞婧.林木采伐管理制度创新设计J.山西农经,2022(4):124-126.9 孟菲,谭永忠，陈航，等.中国耕地“非粮化”的时空格局演变 及其影响因素J.中国土地科学,2022,36(1):97-106.10 刘环奇，陆有明.关于林权改革工作的几点思考J.北京农 业,2011(15)：169.11 袁青.采伐限额管理制度下林农生产调适行为研究：基于南 方集体林区的调查数据D.武汉:华中农业大学,2017.12 中央宣传部.习近平中国特色社会主义思想三十讲M.北 京:学习出版社,2018.13 庞婧，王见，孙翔.我国森林采伐限额制度综述J.林草政策 研究，2021，1(4)：19-27.