金融危机下地方政府的制度创新与法律保障.doc

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2009年度全国党校系统重点课题
《金融危机下地方政府的制度创新与法律保障
---------------以天津市为切入点》 最终研究成果

《金融危机下地方政府的制度创新
与法律保障
---------------以天津市为切入点》

项目负责人 孙永兴
课题组成员 鲍伯丰 张晓飞 杨静

2009年12月

金融危机下地方政府的制度创新与法律保障

——以天津市为切入点

内容摘要：
金融危机影响的深度和广度需要地方政府进行创新，中国的地域特征决定了地方政府创新的责任，宪法和法律赋予了地方进行自主创新的权力。在应对金融危机的过程中，以天津市为代表的地方政府制度创新有力的配合了中央政府的决策，取得巨大的成效。创新意味着突破，地方政府的创新可能在某些领域突破了现有法律的框架。同时,应对金融危机的地方政府创新存在狭隘性、短视性的缺陷。在建设社会主义法治国家的今天，法律既要对地方政府创新进行大力保障，又要对其缺陷进行规制。因此，要适时进行“试错权”中央立法，保障和规制“特殊地区”和“特殊时期”地方政府的创新；应完善现有法律体系，尤其是金融法律体系，保障和规范地方政府金融创新；应加大对地方为应对金融危机而制定的规范性文件的审查力度。

尽管遭受国际金融危机的严重冲击，我国经济发展状况却普遍好于预期。经济发展的良好局面首先是中央政府制度创新的结果，同时也与地方政府的创新关系巨大。所谓地方政府的创新，系指地方政府制度安排的积极变动和更替。
本报告对国际金融危机冲击下地方政府进行制度创新的必要性与可行性、成效与特点、存在的问题与解决对策进行分析。本报告选择天津市为重点对金融危机下地方政府的制度创新进行描述，这种选择是基于以下理由：第一，选择某一地区（数个地区）进行分析和研究是实证研究的需要；第二，天津市属于外向型经济发展比较成熟的地区，滨海新区又是综合配套改革的试验区，受到金融危机的冲击程度较大，而天津市和滨海新区采取的创新措施也较为系统和全面，以此为切入点，具有很强的代表性；第三，2009年前三个季度天津GDP增长16.3％，增幅处于全国前列。天津市经济增长、社会进步的关键在于天津市采取了一系列制度创新措施。在举国应对金融危机的今天，天津市和滨海新区的代表性更加明显。具体到其他地区，可能有不同的特点。
一、地方政府进行制度创新的必要性和可行性
（一）金融危机影响的深度和广度需要地方政府进行创新
国家发展改革经济研究所的研究报告表明，由于中国与包括美国在内的世界主要经济体已经建立起了紧密的经济联系，中国经济也不可避免地受到美国金融危机的影响。影响主要通过外需、资本流动、资产负债表、金融市场、国际初级产品价格、汇率以及货币政策等渠道传递。中国宏观经济信息网,
国际金融危机直接影响到中国的金融、钢铁、纺织等重要行业。仅进出口一项，尽管中国采取了种种措施振兴对外贸易，但2009年上半年我国进出口还是同比下降23.5％，其中，出口5215.3亿美元、进口4246亿美元，分别下降21.8％和25.4％。《深圳商报》，2009年7月16日。
在这种情况下，地方政府必须担负起制度创新的责任，应对金融危机。
（二）中国的地域特征决定了地方政府创新的责任
中国地域广阔，每个地区都有不同的特点，经济发展的状况不平衡，受到金融危机影响的程度也不一样。一方面，地方政府直接接触当地的个人和团体,能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益,使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前,具有局部范围内的合法性,避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。郭小聪:《中国地方政府创新的理论：作用与地位》,载《政治学研究》,2000年第1期。
另一方面，中央政府采取的制度创新措施需要经过地方政府的消化和吸收。一种制度在一个地区是有效的，但在另一个地区未必有效，迫切需要地方政府进行二次创新，以使之符合当地的基本情况。
（三）宪法和法律赋予了地方进行自主创新的权力
1、宪法和法律对地方政府制度创新权力的确认
宪法确立了地方政府创新的基本原则：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
立法法对地方创新的权限做出了明确的规定，确立了地方人民代表大会及其常务委员会制订地方性法规的权力；确立了地方政府制订地方性规章的权力；赋予了经济特区所在地的人民代表大会及其常务委员会制定法规的权力；赋予了民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例并对法律和行政法规的规定作出变通的权力。
2、中央政府——国务院对地方政府创新权力的确认
近年来，中央政府对地方政府创新的权力一再进行授权或确认，典型的表现是赋予某些地方“先试先行”也即自主创新的权力。除深圳特区、浦东新区、滨海新区外，武汉城市圈、重庆、辽宁沿海经济带等相续获得国务院批准，可以综合或在某些领域内进行“先试先行”，进行制度创新。
二、地方政府制度创新的成效及特点:以天津市为例
（一）管理与服务相结合
为应对金融危机，天津市政管理体制开始了由管理向服务的转变，强化了政府的服务职能。首先，建立了主动为企业服务的制度。市、区县、乡镇三级机关4657名干部组成了611个服务工作组，深入7143个企业和项目展开帮扶。2009年上半年服务组共协调解决企业反映的资金、市场、土地、审批各类问题5164个，占企业反映困难问题的83.2%；其次，采取切实措施解决企业融资难问题。截至2009年3月，天津市级财政筹集资金10.7亿元，区县财政筹集资金26.7亿元，建立和充实各级中小企业担保资金、专项扶持资金。市政府还与银行达成贷款授信协议总额8520亿元；再次，进行行政审批制度改革。以企业设立审批方面的改革为例，天津市审批管理办公室和市监察局会同工商、质检、税务等部门推出了“天津市企业设立联合审批运行管理与效能监察应用系统”，实行“一窗统一接件，一表统一登记，部门并行办理”，自2009年2月18日新机制开始运行，新设立企业审批时间平均为3天，最慢不超过5天，比过去减少了50多天，效率提高10倍以上，吸引了众多国内外企业来天津投资。
（二）重点区域带动和重大项目拉动相结合
作为国家综合配套改革试验区，滨海新区一直是天津市经济发展的龙头，在应对国际金融危机过程中发挥了重要的区域带动作用。2008年滨海新区GDP达到3102亿元，占到全市总量的48.8%。2009年上半年，滨海新区生产总值完成1576.83亿元，增长23%，增速快于全市6.8%；工业总产值完成3719.20亿元，增长10 .5%，快于全市7.5%，财政收入345.24亿元，增长13.4%,快于全市6.4%；固定资产投资10656.86亿元,增长55.1%,快于全市9.7%；社会消费品零售总额190.26亿元,增长31.0%,快于全市10.30%。
与此同时，天津市确立了大项目拉动战略，先后实施了总投资4358亿元的80项重大工业项目，总投资258亿元的35项自主创新产业化重大项目，总投资3745亿元的385项区县重大项目，总投资2724亿元的40项重大服务业项目和总投资1128亿元的20项重大交通项目。这些大项目形成了新的经济增长点，为当前和今后天津的发展提供了有利的支撑，积蓄了强大的后劲。2008年新项目产生的增量对全市工业增长的贡献率超过了60%,2009年第一季度超过了70%。中共天津市委理论学习中心组:《坚定不移地走科学发展道路》,载《人民日报》， 2009年7月3日。
天津市确立的重点区域带动、大项目拉动战略对于克服金融危机的影响，促进经济社会的全面进步产生了重大作用。
（三）多方位刺激内需与发展民生互动
受国际金融危机影响的天津，对外贸易下降严重。在此不利条件下，天津市迅速采取措施，出台了许多多方位刺激内需的政策，促进经济发展。
天津市在2008年采取了18项增加居民收入的措施，城市居民人均可支配收入增长18.7%，扣除物价因素实际增长12.6%，农村居民人均纯收入增长10.5%。2009年上半年新增就业20.45万人，增长4.2%，全市城市居民人均可支配收入10133元，增长13.4%，农村居民人均现金收入6827元，增长11.3%。同时，上半年全市城市居民消费价格同比下降1%。天津市城镇单位从业人员劳动报酬总额增长了20.4%，是增幅最大的一年。天津市还为116万企业退休人员增加了养老金，两次提高了城乡低保和特困救助标准，建立了基本生活必需品价格上涨和困难群众生活补贴联动机制，为16.3万低收入居民发放了补贴。
在居民收入增长的基础上，天津市采取了多项措施，刺激消费，促进经济进一步发展，形成了居民收入增加与内需增长的良性互动。
自2009年7月6日起，天津市出台住房公积金三项新政策，包括职工购房可提取父母住房公积金、职工租房可提取住房公积金以及困难企业可按较低基数、比例缴存住房公积金。同时，还提供贷款承办行可委托提取、周六也能提取公积金、网络服务全面开通等10项新服务措施，促进了房地产市场的健康发展。天津市上半年社会消费品零售总额1176.47亿元，同比增长20.7%，增幅高于全国5个百分点。金银饰品、饮料、烟酒销售同比增长20%以上，家具、五金电料、建筑及装潢材料增长50%以上，汽车销售持续增长，每百户家庭私家车已达10.3辆，比上年末增加2.6辆。餐饮业实现零售额180.89亿元，同比增长24%。
（四）政府创新与企业技术创新相结合
为了应对金融危机产生的不利影响，天津市陆续开展了“天津市专利产业化扶持计划”、“天津市知识产权优势企业创建工程”、“天津市民营企业知识产权推进工程”、“天津市专利示范企事业试点工程”。在天津市政府的引领下，知识产权引领作为构筑“高端化、高质化、高新化”产业的核心手段，已经被企业所认可。
2008年前11个月，天津市专利申请达15154件，与2007年全年持平。根据对2008年实施的4519项专利的调查，专利产品的销售收入已超过482亿元，实现利润36亿。天津赛象科技公司、天津汽车磨具公司等企业依靠自主知识产权实力，实现了产品出口同比大幅度增长800%的奇迹；天津钢管有限责任公司依靠强大的自主创新能力，获得发明专利43项，其中TP130 TT套管抗挤毁能力达到世界最高水平，年销售收入达到120亿元。金锚集团依靠累计获得的198项国内专利、3项美国专利、11项国内注册商标、5项国外注册商标，在美国市场获得较高的市场份额和定价话语权；天士力已累计申请国家专利1000余项，获得国家专利300多项，仅拳头产品复方丹参滴丸2008年销售额就达13亿，连续8年成为我国中成药单品年销量超10亿的第一品牌。目前，天津市已经把自主创新作为支持发展的核心战略，经济结构趋于优化，产业升级不断加速，今年上半年天津航空航天、电子信息、生物医药等八大优势高新技术产业就创造了全市78.4%工业增加值。
（五）地方政府层级创新与中央政府创新相结合
在天津，中心城区、滨海新区和各区县三个层面，在应对金融危机的过程中，相互配合，实现了良性互动，共同创新。滨海新区增强产业传导、技术扩散、服务辐射、创新示范功能，充分发挥龙头带动作用；中心城区大力发展服务业和都市型工业，努力形成以服务业为主的产业结构；各区县立足自身优势，形成产业特色，尽快壮大经济实力。三个层面多点支撑、多元发展、多极增长。天津地方政府的创新同时实现了与中央政府制度创新的互动，实现了中央制度创新与天津市三个层面创新相结合的联动局面。
三、地方政府制度创新存在的问题及应对——以法律保障和规范创新
（一）地方政府制度创新存在的问题
不可否认，为应对国际金融危机地方政府进行的制度创新存在很多问题，一类可以概括为贯彻和执行中央和上级政府的政策和措施不到位，比如缺少整体规划、重复建设、铺张浪费甚至贪污腐败，片面强调经济指标而加剧经济结构失调等情况, 在项目申报审批、工程建设、资金管理使用等方面存在较多问题。此类问题可通过中央和上级政府的督促和检查加以解决。对此，中央政府认识非常清楚，已经向各地区派出了第三批中央扩大内需检查组，对相关问题进行督促检查，本报告对此不再进行深入分析。另一类问题较为特别，比如一些地方政府采取的派发消费券、增加公民休假时间、蓝印户口、要求公务员帮助开发商卖房等措施，引发了广泛的讨论和争议。著名学者江平在华东政法大学经济法律研究院揭牌仪式的讲话中就指出：“宏观调控金融危机的过程中，当然应该靠行政手段。这样的解决办法是不是完全符合法律的要求呢？” 江平：《解决经济危机，要有更多学者声音》，载《南方周末》2009年6月4日。
代表了很多质疑的声音。对此如何看待，这是本报告关注的重点。
（二）以法律保障和规范创新
本报告认为，依法治国，建设社会主义法治国家要求地方政府的创新措施必须在法律的框架内进行，但为应对前所未有的国际金融危机，地方政府采取的一系列措施需要突破原有体制，在各个领域大胆探索，这就可能出现与现行的法律不一致的情况。为应对金融危机，需要法律来保障其顺利实施和开展，需要法律发挥保障和规范作用。本报告认为应当包括三个方面的内涵：一是进行“试错权”中央立法，对地方创新的权力和程序做出明确的规定，二是对现有相关法律体系进行完善，特别是金融法律体系的完善，为地方政府创新建立完整的法律框架；三是加大对地方应对金融危机而制定的规范性文件的审查力度。
1、“试错权”中央立法与地方政府制度创新
本文认为，中央应进行“试错权”立法，其目的首先在于保护地方政府创新的积极性。随着中国经济的对外依存度逐步增强，国际经济的经常性变动对中国的影响不可避免，我国经济也出现了周期性波动的特征。类似本次金融危机这样的重大经济波动，不是第一次也不会是最后一次。试错权立法可将地方政府的类似创新行为规制为一种社会常态。只要地方政府创新措施的出台遵循了法定的程序，按照民主的基本原则进行了决策，即使某些措施确实在实际工作中存在问题，造成一些损失，也符合制度创新的本意。创新的本质是“试错”，应对国际金融危机需要赋予相关主体试错权。地方政府的创新是社会发展的不竭动力，是结合各地实际、落实中央决策、造福一方群众的关键所在，也是一个城市、一个地区在金融危机条件下，实现经济发展的必然选择。应对国际金融危机，应该象邓小平同志指出的那样，大胆地试，大胆地闯，但创新意味着走与以往完全不同的道路，没有先例可以遵循，只能“摸着石头过河”。在应对国际金融危机的过程中，地方政府的重要作用与功能就在于试错，避免出现全局性的过失和错误。
中央进行“试错权”立法，可对“特别地区”和“特殊时期”创新措施的范围和举措进行综合考量，实现“特别地区”与“特殊时期”“试错权”立法的统一。“特别地区”是指国家级综合配套改革实验区和其他国家规定可以采取特殊政策的地区，它们普遍被赋予先试先行的权利；“特殊时期”是指经济发展出现逆转、类似本次金融危机的特殊时期。“特别地区”的先试先行与“特殊时期”的创新措施在本质上是统一的。
中央进行“试错权”立法可对“试错”的范围、原则、基本程序等进行规定，规制地方政府的创新行为。法律允许“创新”不等于法律放任“试错”。在建设社会主义法治国家的今天，必须将“试错权”或“容错机制”纳入法治的轨道。
2、完善现有法律体系，尤其是金融法律体系，保障和规范地方政府金融创新
格林斯潘指出，这次金融危机是百年不遇的。应对金融危机，应该完善我国现有的法律体系，包括宏观调控、劳动关系、市场主体和市场秩序方面的法律、法规，特别是金融方面的法律和法规。金融危机金融是核心，金融创新至关重要，要进行金融创新必须首先完善金融法律体系。以美国为例，金融危机发生后，美国积极完善金融立法。美国国会于2008年7月30日通过了《住房和经济恢复法案》，宣布拨款3000亿美元在联邦住宅管理局管理下成立专款专用基金，为40 万个逾期未缴贷款的家庭提供担保；又于2008年10月 3日通过了《紧急经济稳定法案》，授权政府可以动用多达7000多亿美元的资金向金融机构购买房贷支持债券以及其他债券，以恢复金融系统的流动性和稳定性，增强投资者信心、保护存款人的资金安全和稳定房价。
就我国而言，金融法律体系不健全，而地方有很强的金融创新功能。天津市从去年开始组织实施了金融改革创新20项重点工作，为克服金融危机的消极影响起到了重要的作用。目前，国家发改委近日批复了《天津滨海新区综合配套改革试验金融创新专项方案》。
　　专项方案包括六个方面30项重点改革创新项目。第一，深化投融资体制改革，多渠道扩大直接融资规模，搞好产业投资基金试点和建立符合产业发展要求的人民币基金，开展商业物业投资信托基金（REITS）试点，增强国际化直接投融资服务平台功能，发展证券期货业，支持天津股权交易所发展、支持天津产权交易中心和北方产权交易市场增加交易品种；第二，开展综合经营试点，健全金融服务功能，搞好滨海新区保险改革试验区建设，探索金融控股公司金融业综合经营模式，争取银行开展综合经营试点，搞好排放权交易综合试点；第三，整合及新设金融机构，健全金融机构体系，深化农村金融改革，解决中小企业融资问题，支持设立和引进法人机构，发展担保业和各种金融业务；第四，搞好外汇管理改革试点，研究探索离岸金融业务，进行跨境贸易人民币结算和人民币境外投资试点，设立货币经纪公司；第五，扎实做好设立天津滨海新区柜台交易市场的前期准备，逐步健全多层次资本市场；第六，改善金融发展环境。 应该指出，中央赋予滨海新区金融创新的权力，主要是因为滨海新区作为综合配套改革实验区的国家定位，并非主要为了解决国际金融危机问题。但考虑到中央正式赋予滨海新区金融创新权力的时机选择，很难说这项有关金融创新方面的重大决策和解决金融危机没有内在的联系。
浦东新区等也获得了类似的权利，同时其他地方也在进行金融创新，或者将其当成解决三农问题的突破口，或者当成扩大内需的重要举措。在金融法律体系非常完善的情况下，地方金融创新可为应对国际金融危机开拓路径、积累经验，但在我国金融法律体系尚不健全的情况下，既无法保障地方金融创新的可行性，也无法对其进行有效的控制，尤其是在金融危机肆虐的今天，可能牵一发而动全身。
目前，应首先建立金融危机应急处理法律机制，及时应对和化解金融危机。中国应吸取美国政府在这次金融危机中的教训，未雨绸缪，建立起一个有效的金融危机应急处理法律机制，能够将政府的危机管理纳入一个有序、规范、法制的轨道中，保证在金融危机发生时政府各部门能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。
其次，尽快弥补立法空白，支持金融业发展，以下法律制度的及时出台在当前尤为迫切：
第一，需要及时推出存款保险制度；
第二，加快建立金融机构市场退出机制，制定《金融机构破产条例》就显得非常有必要；
第三，私募基金、产业基金的法律规范需要及时出台；
第四，加快推进征信法制建设和标准化建设，积极推动《征信管理条例》尽快出台。胡滨：《完善中国金融监管与立法，积极应对金融危机》，载《中国金融》，2009年第8期。

3、加大对地方应对金融危机而制定的规范性文件的审查力度。
为应对国际金融危机,在中央政府的大力支持下,地方政府纷纷采取综合措施,出台了一系列政策。以天津市为例，为应对国际金融危机，天津市委、市政府出台了《关于当前促进经济发展的30条措施》。这30条措施涉及到建立完善融资担保体系、积极筹措企业发展资金、加强科技创新扶持、促进工业企业发展、扶持郊区企业发展、加大外贸企业扶持力度、支持商业企业发展、促进旅游业发展、努力扩大信贷规模、发展农村金融服务机构、拓宽融资渠道、暂不调整社会保险最低缴费基数、困难企业可暂缓缴纳养老保险费、下放行政审批权限等方方面面。出台后，市政府办公厅将内容细化为97项，分别明确了责任部门，又制定了实施细则的24项。同时，各区县、各部门在30条措施引导下，结合工作实际，分别制定出台了82个政策。除天津之外的其他一些地方，比如北京市也制订了类似的相关措施。上文提到的公务员为开发商卖房、公民休假时间、蓝印户口等引起争议的实践也是以政府正式文件的形式下发的。
为应对金融危机而出台的规范性文件，凝结了地方政府创新的努力与智慧。但地方政府应对金融危机的规范性文件具备两个特征，一是狭隘性，二是应急性。地方政府的地方性导致其过多关注本地区本部门的利益，从宏观上对整体利益关注不够；应对金融危机的应急性导致其过多关注眼前利益，目前的经济发展，忽视长远利益、根本利益，在很大程度上是把子孙后代的利益拿到现在来解决危机了。《立法法》赋予了中央对地方性规范性文件审查的权力。在金融危机肆虐的特殊事情，中央相关部门应该加大对地方性规范性文件的审查力度，保证其创新性的同时，尽量避免其过于狭隘性、短期性的缺陷。

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