我国航空器噪声污染防治管理优化研究.pdf

第 45 卷 第 4 期2023 年 7 月环 境 影 响 评 价Environmental Impact AssessmentVol.45,No.4Jul.,2023收稿日期:2023-05-05作者简介:李冉(1982),男,河北张家口人,高级工程师,硕士,主要研究方向为环境影响评价、民航及相关工程、航空器噪声影响及控制等,E-mail 58987507 我国航空器噪声污染防治管理优化研究李冉北京国寰环境技术有限责任公司,北京 100012摘要:2022 年和 2023 年,随着 中华人民共和国噪声污染防治法(以下简称 噪声法)和 “十四五”噪声污染防治行动计划(以下简称“声十条”)的相继发布,我国的噪声管理水平将走上一个新的台阶。机场行业一直以来都存在着噪声污染影响突出且较难治理的问题,两部法律法规的实施是机场行业优化航空器噪声污染管理的良好契机。文章结合 噪声法 和“声十条”的最新管理要求,总结了我国目前机场航空器噪声污染防治实践中存在的防治主体不清晰、航空器噪声相关立法和制度缺失、噪声标准年代久远等问题,并充分对接国内外先进管理经验,从立法、收费管理制度、工程治理标准、环评和环保验收、机场布局规划以及航空公司主动减噪等方面提出了优化机场航空器噪声管理的具体建议,旨在推动系统性地解决机场航空器噪声问题。关键词:航空器噪声;中华人民共和国噪声污染防治法;“十四五”噪声污染防治行动计划;污染防治DOI:10.14068j.ceia.2023.04.004中图分类号:X593 文献标识码:A 文章编号:2095-6444(2023)04-0014-05Study on Optimization of Aviation Noise Pollution Prevention and Control Management in ChinaLI RanBeijing Guohuan Environmental Technology Co.,Ltd.,Beijing 100012,ChinaAbstract:In 2022 and 2023,with the successive release of the Law of the Peoples Republic of China on the Prevention and Control of Noise Pollution(Noise Law)and the 14th Five-Year Plan for the Prevention and Control of Noise Pollution(Ten Sound Regulations),Chinas level of noise management will enter a new stage.The aviation industry has long faced challenges in dealing with prominent and difficult-to-control noise pollution issues.The implementation of these two laws and regulations provides a good opportunity for the aviation industry to optimize the management of aircraft noise pollution.This article combines the latest management requirements of the Noise Law and the Ten Sound Regulations to summarize the issues in the current practices of preventing and controlling aircraft noise pollution at airports in China.These issues include unclear responsibility of the main entities involved,lack of legislation and systems related to aircraft noise,outdated noise standards,among others.The article draws on advanced management experiences from both domestic and international sources and provides specific suggestions for optimizing the management of aircraft noise at airports.These suggestions encompass legislation,fee management systems,noise control standards,environmental impact assessments,airport layout planning,and proactive noise reduction measures by airlines.The aim is to systematically address the issue of aircraft noise at airports.Keywords:aircraft noise;Law of the Peoples Republic of China on the Prevention and Control of Noise Pollution;14th Five-Year Plan for the Prevention and Control of Noise Pollution;pollution prevention and control 机场作为航空运输和城市的重要基础设施,近几年持续保持快速增长的态势,覆盖范围和规模不断扩大。2022 年全国民用运输机场生产统计公报 显示,截至 2022 年年底,我国境内运输机场(不含香港、澳门和台湾地区)共计 254 个1,覆盖 92%以上的地级市。在新冠疫情之前,2019 年民航机场生产统计公报 显示,2019 年我国机场全年旅客吞吐量超过 13 亿人次,完成飞机起降 1166 万架次,年旅客吞第 4 期李冉:我国航空器噪声污染防治管理优化研究 吐量 1000 万人次以上的机场达到 39 个2,这些机场的旅客吞吐量约占全国机场的 85%,航班飞行量约占70%。可见,我国航空运输的飞行量主要集中在大型干线枢纽机场上。机场航空器噪声的突出问题也体现在大型机场周边区域,其噪声影响面积一般是支线机场的几十甚至上百倍。目前,我国航空器噪声治理的主要方式以建筑隔声和环保搬迁措施为主,部分机场建设项目环评中也提出了跑道构型及方位调整、起降跑道优化、运行架次和时段控制、采用低噪声飞行程序以及规划调整、控制等措施。总体来看,机场航空器噪声源头防控和后期规划控制已有一定成效,但力度还远远不足。对于环保搬迁、建筑隔声措施实施范围大、涉及人口多的机场,面临着资金短缺、方案复杂、协调难度大等问题,落实情况并不理想。2021 年,提交全国建设项目竣工环境保护验收信息平台的 49 个机场项目中(涉及 42 个机场),有 7 个机场存在部分声环境保护目标未采取噪声治理措施且现状噪声超标的情况3。绝大多数机场更是没有落实运行管理方面的降噪手段或机场周边用地规划控制措施,引发了新的矛盾。基于此,本文旨在结合我国航空器噪声管理目前存在的主要问题,依据 中华人民共和国噪声污染防治法(以下简称 噪声法)及 “十四五”噪声污染防治行动计划(以下简称“声十条”)最新的政策要求,开展我国航空器噪声污染防治管理的优化研究,为我国“十四五”期间进一步完善和加强机场航空器噪声的管理提供一定的参考。1 航空器噪声管理要求综述1.1 噪声法 和“声十条”中航空器噪声管理的要求噪声法 第四十五条、五十二条、五十三条及五十四条,分别从机场规划选址、机场周边用地规划控制、航空器噪声适航标准、航空器噪声污染防治职责等方面对机场航空器噪声的控制进行了规定4。“声十条”第三条、第六条及第八条,分别从机场规划选址与周边用地规划控制、噪声协同管控机制和政策引导、航空器噪声污染防治研究方向及提升噪声溯源能力、健全航空器噪声管控的法规及标准等方面对机场航空器的污染防治提出了要求5。综合对比 噪声法 及“声十条”,相同之处在于,均着重规定了机场规划选址和周边用地管控的内容,体现了航空器噪声的治理应从根本上避免问题,而不是出现问题后再进行防治的核心思想,即从机场布局规划及选址角度使机场远离声环境敏感建筑物集中区域,同时地方政府也需做好城市的国土空间用地布局规划,避免靠近机场区域新增敏感建筑物。不同之处在于,噪声法 更多强调从源头削弱航空器噪声,明确了各方管理职责,为今后的航空器噪声污染宏观防治指明了方向;“声十条”偏重从噪声管控机制及政策的建立、标准法规的健全、航空器噪声研究力度及监测溯源能力的提升等方面对“十四五”期间民航及生态环境等主管部门应该开展的主要具体工作进行了规定。两者互为补充,为“十四五”期间的航空器噪声污染防治提供了较为坚实的政策基础。1.2 国际民航组织的“平衡做法”对航空噪声管理的要求 2001 年,国际民航组织(ICAO)第 33 届大会通过A33-7 决议,在航空器噪声处理问题上达成共识,确定了减少航空器噪声的“平衡做法”。“平衡做法”包含 4 个主要因素,即减少噪声源(使用更安静的航空器)、机场周围土地使用规划和管理、航空器降噪运行程序以及机场运行限制(如宵禁等)。除上述主要措施外,“平衡做法”也提出了采取经济手段(如征收噪声费、夜航起降费、社区噪声补偿等)控制航空器噪声的思路。依据国际民航组织的原则和规定,部分航空业发达的国家制定了相应的噪声管理法规。以美国为例,美国联邦航空条例的第 36 部(FAR36)和第150 部(FAR150),分别规定了航空器的噪声适航标准和机场周边土地利用相容性控制的标准。1.3 不同管理要求的衔接“平衡做法”推出以来至今已 22 年,仍是世界各国航空器噪声防治的根本理念。从我国 噪声法 与“声十条”的内容来看,也是充分吸纳了“平衡做法”的核心思想,并与其规定是高度契合的。例如,噪声法 第五十三条规定的航空器噪声适航要求,即体现了ICAO 噪声法“减少噪声源”的要求;我国交通运输部也在 2017 年发布了 航空器型号和适航合格审定噪声规定,并于 2022 年进行了修订;噪声法 第五十二条及“声十条”的第三条中均规51 环 境 影 响 评 价第 45 卷定了机场周边应划定敏感建筑物限制建设区及禁止建设区,这与“平衡做法”中的土地使用规划的规定一致。噪声法 第四十五条中规定的地方政府在制订机场规划中应综合考虑民用机场及其起降航线对周围声环境的影响,也属于航空器降噪程序的一种。2 航空器噪声管理重点和难点2.1 航空器噪声污染防治主体不明从表面来看,机场航空器噪声的污染实施主体一般认为主要有两个,一个是机场管理运营机构,另一个是航空公司。机场为航空公司提供起降场所从而产生“机场噪声”,但由于航空器属于航空公司,因此航空公司又是航空器噪声的直接产生单位。但我国法律法规体系中,从未对航空器噪声的责任主体进行明确。从长期环评实践来看,审批中均要求机场管理机构落实这一污染主体责任,但正因为没有制度支撑,直接导致了机场管理运营机构并不情愿作为承担责任的主体,间接导致了措施落地不顺畅。2.2 干线机场面临“城市包围机场”的困局我国较多大型机场建设较早,且城市扩张发展较快,导致城市与机场距离过近,出现相互制约发展的问题。例如,广州、昆明、合肥、青岛等城市的机场都曾因对城市发展的制约严重和噪声影响的矛盾突出而实施迁建,厦门、大连、呼和浩特等城市的机场也正在实施迁建过程中。还有许多城市(如三亚市的三亚凤凰国际机场等)都面临着迁建选址困难的问题,现有机场也因周边居民区已饱受噪声污染陷入无法继续发展的困境。2.3 传统航空器噪声污染防治手段受限我国机场的航空器噪声治理方式以建筑隔声和环保搬迁措施为主。环保搬迁只能搬迁房屋而无法开展村庄区域的土地征收,由此造成的人地分离情况无法解决,导致环保搬迁措施难以落实;而隔声窗通常在不需要四季长时间开窗的北方地区相对适用,但在四季都需长时间开窗的南方地区往往效果有限。2.4 特殊的航空器噪声无降噪经验可鉴由于在航空器产生噪声过程中,声源的水平位置和高度均在不停地发生变化,因此类似于隔声屏障等其他行业常用的减噪措施往往无法借鉴;同时由于噪声评价量的特殊性,其他行业许多基于等效 A 声级的噪声污染防治研究成果也无法为航空器噪声的研究带来帮助。2.5 机场环评具不确定性目前,噪声治理措施方案通常是依据环评报告书的噪声预测结果而制订,但是由于民航噪声的复杂性及特殊性,往往在实际运行过程中,环评的预测结果与实际影响存在一定差异。可能因为实际跑道运行方式、飞行航向、航班时刻安排的不同等情况,造成环评报告书影响评价结果及降噪措施失效。2.6 机场噪声标准待修订我国的 机场周围区域飞机噪声环境标准(GB 966088,以下简称 机场噪声标准)颁布至今已有三十多年,是迄今使用最久的环境质量标准。机场噪声标准 历经十多年的修编,两次发布征求意见稿,但至今仍未完成修订工作。在国家日益重视生态环境保护的今天,一个适应新时代环境保护要求的新标准亟待出台。除规定标准限值(环境质量目标值)外,同时应在标准中明确不同超标程度下采取环保搬迁、建筑隔声等防治手段的工程治理标准值,综合考量经济、技术可行性,根据不同的机场规模及建设类型,制定切实可行的环保搬迁、建筑隔声措施实施标准,促进措施的真正落地。2.7 立法与管理制度相对缺失尽管我国机场周边区域航空器噪声影响矛盾在不断加剧,但航空器噪声防治相关法规缺失的状况长期以来未能得到明显改善。因此,应重点从立法和管理制度的制定方面做好航空器噪声污染防控的顶层设计工作。2.8“机场周围区域”的界定及区域内声环境功能区的划分不明 我国大多数城市在声环境功能区划分过程中,没有明确适用于 机场噪声标准 的“机场周围区域”的边界范围。这也是长期以来,我国 机场噪声标准 执行过程中存在争议的一大主要原因。只有机场明确了“机场周围区域”的具体界限,并在区域范围内明确机场噪声适用的声环境功能区划,才能进一步有效推动机场周边用地规划控制措施的不断落实。3 机场航空器噪声污染防治管理优化建议3.1 完善立法与管理制度在 噪声法 第五十四条的基础上,进一步立法61第 4 期李冉:我国航空器噪声污染防治管理优化研究 明确航空器噪声污染防治的职责,落实各方责任。在机场普遍采取属地化管理的背景下,通过地方立法来明确各方在机场航空器噪声治理方面的责任更为重要。由地方政府做好机场环保搬迁、安置的相关工作,由机场管理机构履行好机场的运行控制、居民房屋改造及经济补偿等职责,以立法和制定管理规范的形式,规定明确的职责和责任。3.2 成立专门的管理机构“声十条”中提出:“推进建立民用机场管理机构、航空运输企业、通用航空企业、空中交通管理部门等单位协同管控机制”5。根据该条要求,航空器噪声的协同管控机制仍局限于民航内部各个主体之内。本次研究建议,应从国家层面建立更高的协同管控机制,即以生态环境部和交通运输部(中国民航局)联合成立机场航空器噪声管理协同委员会(办公室)等管理形式,由两部委人员共同组成航空器噪声专职管理机构,明确分工,相互借力,共同开展民航运行优化和环境治理新技术的相关研究,建立航空器噪声处置的协同机制。3.3 民航系统建立噪声收费管理制度根据中国民航大学法学院郝秀辉的研究,从法理分析,航空公司应依据“无过错责任原则”承担赔偿责任,责任承担方式可通过其向机场交纳的起降费中增加噪声防治费予以落实。机场应基于“过错推定原则”承担噪声损害赔偿责任6。通过噪声监控系统和溯源能力的建设,机场应负责管理好各航空公司的具体飞行行为,对于夜航航班、高噪声航班等通过经济手段收取额外起降费用。例如,国外许多机场就采取了这一管理手段。德国法兰克福机场是该国第一个实施航班噪声收费制度的机场,从 2001 年开始针对不同噪声等级的航空器、不同飞行时段、不同起降类型制定了不同的收费标准。一方面促进了航空公司采用噪声适航指标更好的航空器;另一方面也获取了噪声防治经费,可用于改善机场周边声环境及对受影响公众利益进行补偿7。3.4 研究制定航空器噪声超标的工程治理标准按照规模及建设性质,区分改扩建机场和新建机场、支线机场和干线机场,研究不同类型机场在不同超标程度的情况下,推荐应采取的建筑隔声或环保搬迁等航空器噪声治理工程手段。开展航空器噪声通风隔声门窗专项研究工作,根据航空器噪声频谱情况,了解航空器噪声隔声窗的特有要求;建立航空器噪声隔声窗统一标准,规范隔声窗的隔声指标和通风指标,制定统一的安装和制造规范;建立航空器噪声隔声窗标准化体系,按照隔声量制定隔声窗等级,确定不同噪声影响区的推荐等级隔声窗;制定机场周边房屋建筑设计要求,区分既有建筑物和新增建筑物,确定周边房屋设计隔声量要求;区分不同地区、不同建筑结构房屋的隔声窗匹配要求。3.5 推动机场选址阶段环境影响评价的介入工作建议民航主管部门以咨询通告的形式出台选址阶段环境影响分析技术指南,形成选址阶段以航空器噪声评估为主的多场址环境比选和影响分析论证技术规范,以技术规范的形式推动环评在机场建设早期的介入。3.6 完善航空器噪声验收技术规范,强化机场环保验收 航空器噪声的监测验收由于其特殊性和难度,从实践来看,除了现场噪声实测外,往往还需要借助环评模型的辅助方能全面科学地反映机场实际运行中噪声影响水平,因此一个科学全面的航空器噪声验收技术规范,对于强化机场环保验收,科学了解实际影响以及采取相应的减缓措施,是十分必要的。3.7 做好机场布局规划优先布局航空运输需求旺盛但距离城市较近地区的机场迁建,或者根据航空运输需求进行分流。对一些因噪声等环境问题无法继续扩建发展的机场,国家要优先布局该类机场的迁建场址,或通过“一地两场”“区域其他支线机场分流”等形式减轻航空器噪声影响的压力。3.8 促进航空公司主动减噪对于航空公司为主体的噪声管理措施应重点开展以下研究:(1)推动航空公司对本公司拥有的飞机按噪声大小进行分类备案管理,航空公司在执飞机型排班过程中,应对起降机场的航空器噪声敏感性进行统筹考虑,对于在噪声较为敏感地区的机场,选取运输能力相当,但噪声源强较低的机型。(2)从制度角度,完善航空公司机构设置,通过设置环保管理部门或环保管家的形式,提高航空公司环保意识,特别是提高飞行员环保意识,在程序允许的情况下,通过飞行避让噪声敏感区。71 环 境 影 响 评 价第 45 卷4 结论和展望本文结合我国目前现存的航空器噪声影响现状及污染防治体系存在的问题,从航空器管理立法、噪声联合管理体制与航空器噪声收费制度研究、噪声相关标准的制定与修订、推动机场选址阶段噪声环评工作的介入、强化机场竣工环保验收、做好机场布局等方面全面对我国航空器噪声污染防治管理提出了优化建议。随着 噪声法 和“声十条”的相继出台,我国将不断完善噪声污染防治管理体系,有效落实污染防治责任,稳步提高治理水平,持续改善声环境质量。在 噪声法 和“声十条”为我国噪声污染防治工作提供的坚实政策保障的大背景下,航空器噪声的机理研究及污染防治将迎来难逢的契机,应把握好这一机会,认真做好航空器噪声的治理研究工作,通过制度和技术的全面进步,引导我国航空运输行业的可持续发展。参考文献(References):1 中国民用航空局.2022 年全国民用运输机场生产统计公报EBOL.(2023-03-16)2023-05-05.http XXGKXXGKTJSJ202303t20230317_217609.html.2 中国民用航空局.2019 年民航机场生产统计公报EBOL.(2020-03-09)2023-05-05.http XXGKXXGKTJSJ202003t20200309_201358.html.3 生态环境部环境工程评估中心.2021 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