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124经济视野economic perspectivepin pai yan jiuR探析 PPP 项目绩效管理文/张楠（菏泽市政府投融资中心）摘要：随着我国市场经济的迅速发展，PPP 项目已是在政府和社会资本共同参与背景下的新型投资运营方式，是当前中国各政府部门间合作开展大型基础设施投资项目的重要方式。与此同时，PPP 项目工作可以有效反映了政府和企业双方为了不同目标所建立的某种投资合作机制，同时通过约定的协议和章程等确定各方在工作中所必须承担的职责和承担的权限，有效完成自身工作。关键词：PPP 项目；绩效管理；存在问题；有效策略中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：2096-1847(2023)26-0124-04PPP项目即政府与社会资本合作，是在政府和社会资本联合背景下的政府投资运营模式，能够有效推动政府职能转换，拓展城镇化投资途径，对推进中国新型城市化建设、形成中国现代公共财政体系有着重大作用，是政府优化财政投入结构和进行重大基础设施投资项目建设的有效模式。由于 PPP 项目管理模式的推广与应用，在 PPP 项目管理的绩考方面暴露出了一系列困难，因此亟待形成健全的绩效考核制度以完善 PPP 项目企业的经营运行。一、PPP 项目管理的内容现代工程项目的管理工作中，在总结历史成功经验的同时，利用现代项目管理技术手段，把建设项目工程的实施管理工作分解、分析、安排，提出每项工程管理工作的目标管理计划，并对项目中的安全、质量、时间、成本等关键因素加以监督管理。因为现代项目的工期通常都相当紧迫，而且项目投资和耗费也都十分庞大，因此项目施工管理人员只有通过科学合理的施工项目管理方式，才能达到工程进度与成本控制上的双赢。中国的城市管理方法，在中国改革开放后数十年的城市发展中，起到了关键性的作用。在高速、铁路等路网建设上，城市项目管理等奠定了重要的思想基石。而一般的项目，通常体量较小，项目的基础是施工进度、工程质量的控制。PPP 项目将是公司项目管理的核心。怎样把现有的施工管理方式转变为项目实施管理，怎样在需求变化中，通过经营实现公司效益，唯有在探索的同时总结实践经验，才能持续改善。接下来本文将对 PPP 项目管理存在的问题以及解决策略展开研究。二、PPP 项目绩效管理的主要特点通过总结 PPP 项目咨询服务相关经验，PPP 项目全生命周期绩效管理具备以下几个特点。（一）应用范围广PPP 项目生命周期绩效管理不仅包括项目公司，还包括地方政府，PPP 项目绩效管理应对措施研究、地方财政部门、行业主管部门和实施机构。同时，根据 PPP 项目基础设施建设和公共服务业的不同领域，涉及能源、养老、教育文化、体育、市政工程、政府基础设施、城市综合发展、旅游、社会保障等不同行业的各个方面。（二）管理周期长PPP 项目绩效管理贯穿于项目的整个生命周期，包括项目决策、项目识别、项目准备、项目采购、项目实施和项目移交，涵盖 PPP 项目的整个实施过程，绩效管理周期较长。（三）动态管理由于 PPP 项目参与人数众多，合作时间较长，项目不同实施阶段和环节的绩效管理内容和重点也有所不同。应根据项目的实际情况、外部环境和内部数据的变化，在不同时期进行监测和分析，并针对一些现有变量对绩效运行监测指标体系或绩效评价指标体系进行相应调整。绩效管理过程是动态的。（四）多向结果应用在 PPP 项目绩效管理过程中，绩效监测结果和绩效评估结果的应用对不同的对象有不同的影响。一是 PPP项目公司通过成果应用，及时发现经营管理中存在的问题和与绩效目标的偏差，及时纠正偏差，实现项目的有效运行。二是项目实施机构或行业主管部门应根据评估结果反映的问题，督促项目公司整改，确保公共产品和服务的供应质量和效率。三是财政部门根据绩效评估结果分配预算资金。四是绩效管理是地方各级政府、各部门、各单位考核本地区预算绩效的主要依据，也是“花钱必须有效、无效必须问责”的重要依据。三、浅析 PPP 项目绩效管理中存在的主要问题（一）推广应用情况自 2014 年 推 广 和 应 用 PPP 项目 以 来，截 至 2020 年 6 月，PPP 项目管理库中，累计 9626 个。其中，政府付费项目 3424 个，占管理库的35.6%；可行性缺口补助项目 5592 个，占 58.1%；使用者付费项目 610 个，占 6.3%。政府付费项目和可行性缺作者简介：张楠，生于 1989 年 11 月，女，本科，中级经济师，研究方向为财政经济。125经济视野economic perspectivepin pai yan jiuR口补助项目合计占已入管理库项目的93.7%，这两类回报机制均涉及财政支出责任，按照预算管理要求以及 PPP项目按效付费要求，必须根据绩效评价结果合理支付社会资本对价。因此，开展 PPP 项目绩效管理是社会资本方取得合理收益的前提和依据，也是政府提高财政资金使用效率和效益的重要抓手。近年来，我国 PPP 项目融资项目已经逐步形成了达到十八万亿的规模总量，但由于国际 PPP 项目系统相对于我国和世界各地政府来说还处于探索阶段，在立法、政策和制度等领域有待更加深化完善。2017 年 11月 10 日财办金201792 号文发布后，财政部全国 PPP 综合信息平台内的 PPP 项目经由各地方财政部门清理整改，库内项目出现了较大调整。而以 PPP 项目的业绩监督环节为例，自有关实施预算绩效管理的指导意见(财预2011416 号)开始，有关业绩监管的新规定已经颁布了有关颁布 2019 年预算绩效管理重点工作目标的文件(财办预201915 号)已明确提出把业绩关口向事前和事中转移，已经研究并出台了中央部门预算业绩运行监测方法。同时，考虑到 PPP 项目一般为地方政府当年年度的重点建设项目，建设周期一般在 1-3 年，以前年度开工的项目将要或已经进入项目运营期。按照 PPP 项目管理的核心要求，开展绩效管理已经成为当前工作的重点之一。（二）行业绩效标准制定情况2018 年，国务院办公厅明确提出全面实施政府预算绩效管理工作，但在短期内还没有全面破解当前政府预算绩效管理工作中出现的难题。比如，PPP 项目的各受益关联方对绩效项目意义的理解还不够，对业绩项目的设定并不与政府计划批复内容完全相关，对绩效评价结果与计划调整和政策调整之间的挂钩关系也没有充分形成。而 PPP 项目方式又是现阶段唯一有效的前有政府采购后有计划的项目融资方式，在前期的项目阶段中往往忽视了对业绩项目的设定。目前，已列入国家财政部门政府综合信息服务资源库的 PPP 项目，多数由于未能在准备、采购等环节建立和阐述项目绩效指标的合法性，故未能在由本级政府审批的方案和项目合同中确定绩效指标，而且也仅对业绩指标作出了规定。由于 PPP 项目这一政府投融资方式的特点，加之地方财政对项目业绩指标的责任归属科室不同，使得在其后期预算编制中确定的项目业绩指标，无法在前期方案、项目合同中实现合理衔接。PPP项目涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、农业、城镇综合开发、林业等 19 个行业领域，细分行业将近百个。PPP 项目绩效管理在工作原理、工作程序和主要要求方面具有共性，但在具体工作中，只有结合每个项目的特点、体现项目特征才能做好具体项目的绩效管理。针对具体行业的绩效标准要求，目前国内已经印发了海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行），部分省市针对地下综合管廊制定了绩效评价办法，而 PPP 项目中涉及的大部分行业领域绩效指标体系建设仍为空白。（三）政策制定情况目前，根据国务院办公厅层面发布的中共国务院办公厅有关全面深入推进项目预算业绩管理工作的若干意见，目前有关专门的 PPP 项目业绩管理工作的文件发布较少。使得PPP 项目的绩效考核体系面临职责范围不明晰、各个项目绩效考核指标参差不齐、评价指标的量化指标过少、定量分析指标偏多、有效性不足等情况。但是，2020 年 4 月份,财政部关于印发 政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知（财金202013 号，以下简称“操作指引”）。按照指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。操作指引为 PPP 项目如何开展绩效管理指明了方向，不仅明确了各部门相关职责，还针对绩效管理全过程中各环节工作内容和程序进行了全面梳理，具有真正的实操指导作用，对于我国未来 PPP 项目的高质量发展也具有里程碑式的意义。尽管 PPP 项目开展绩效管理的指导性文件已经出台，但现阶段 PPP 绩效管理工作在实际操作过程中还处于初始阶段，尚不成熟，仍存在诸多问题，操作指引中涉及的地方政府及部门、项目公司（社会资本方）、社会公众等对PPP绩效管理理解不够深刻，对其职责不够明确，缺乏有效的应对措施。同时，从操作指引本身来看，该政策文件是宏观的指导性文件，针对所有 PPP 项目，但 PPP 项目涉及行业领域众多，各省市推进情况各异，具体开展过程中也存在理解差异，需要进一步落实操作指引，有效应对 PPP 项目绩效管理。四、PPP 项目预算绩效管理与其他概念的相关关系（一）PPP 项目预算绩效管理与预算绩效管理PPP 项目预算绩效管理和预算绩效管理都是由政府部门主导，主要以预算资金为管理对象，以政府预算在一定时期内取得的总体产出和成果为管理的基本内容的综合绩效管理活动，从而使政府的绩效更加透明、高效和负责。两者的区别在于，预算绩效管理是绩效管理在预算领域的全面实施，是宏观的。由于 PPP 项目被纳入预算管理，从预算管理的角度来看，PPP项目预算绩效管理是预算绩效管理的重要组成部分，也是微观层面的预算绩效管理。此外，PPP 项目的预算绩效管理更为具体。在满足预算绩效管理基本要求的基础上，在具体实施细则上有自己的特点。例如，在制定预算绩效目标时，由于 PPP 项目的本质126经济视野economic perspectivepin pai yan jiuR是政府和社会资本之间的合作，因此目标应实现政府和社会资金之间的动态平衡，不能明显地向任何一方转移。（二）PPP 项目预算绩效管理和PPP 项目管理PPP 项目管理和 PPP 项目预算绩效管理均涵盖 PPP 项目的整个生命周期，旨在实现既定目标。项目预算绩效评估不同于项目管理中的绩效评估。预算绩效评估的主体是政府、第三方机构和公众。它对项目的经济效益和社会效益进行评估，并根据评估结果为项目支付相应的财政资金。项目管理绩效评价的主体是社会资本，它主要评价政府、承包商和项目管理层的绩效。评估结果将作为项目后期开发、承包商选择和履约保证金支付的重要依据。综上所述，可以看出 PPP 项目预算绩效管理与项目管理既有联系，也有区别。它们相辅相成，相互制约。他们从不同的管理角度对项目进行监督和管理，以确保项目能够正常、顺利地运行，最终实现政府和社会资本的双赢。（三）PPP 项目预算绩效管理和PPP 项目支出绩效评估PPP 项目预算绩效管理是一项比较全面的系统管理，包括目标管理、跟踪管理、评估管理、评估结果反馈和应用管理。然而，PPP 项目支出绩效评估只是 PPP 项目预算绩效管理的一部分，涉及预算绩效评估管理以及结果反馈和应用管理。两者都由政府领导，对项目进行监督和约束，使其在运营过程中不会偏离既定的预算绩效目标。同时，他们应评估项目的投入和产出及其带来的经济和社会效益，最终将评估结果作为政府支付财政资金和改进相关决策的依据。五、浅析提高 PPP 项目绩效管理的有效策略（一）明确 PPP 项目预算绩效管理的主体和对象根据我国具体国情和国外经验，我国 PPP 项目预算绩效管理的主体除了财政部和项目实施机构外，还应正式包括全国人大、国家审计署、行业主管部门、公众和第三方中介机构。作为中国最高权力机构，全国人大有权参与 PPP 项目的预算绩效管理，并有责任监督和检查政府资金的使用效率。人大本身的特殊地位可以保证管理的独立性。审计署作为国家审计监督机构，具有高度的专业性和权威性，具有一定的独立性，可以增强项目预算绩效管理的约束性和客观性。由于PPP 项目模式应用领域广泛，涉及多个行业，且每个行业的具体情况不同，不同行业 PPP 项目的预算绩效管理也会有所不同。各行业主管部门应制定本行业 PPP 项目预算绩效管理实施细则，使管理更有针对性和有效性。PPP 项目的最终目标是以最经济的方式满足公众的需求。作为项目的最终用户，公众应充分参与项目的预算绩效管理，从最终用户的角度对其进行评估和监督，并产生真正意义上的某种约束力。在评估项目的过程中，政府可以引入第三方中介机构，通过其平台使评估更加公平公正。除了纳入预算管理的资金外，PPP 项目预算绩效管理的对象还应包括项目对公共利益的影响。完善评估项在经济效益和社会效益之间实现动态平衡，从而实现双赢。（二）按照项目管理 PDCA 流程与事前事中事后阶段梳理绩效管理全过程从现代管理概念上来看，绩效管理工作一般被认为是 PDCA 的基本管理过程，即业绩规划(Plan)、业绩执行(Do)、绩效检查评价(Check)、绩效结果管理及反映(Action)。基于工程项目方、社会资金方、SPV 及各主要参与者利益的既彼此关联又互为影响，考虑绩效考核因素(投入、产出和经济社会效益)，应根据各主要参加者进行计划支出、工程施工、建设项目经营、管理的考核。从前事中事后各个阶段整合业绩管理工作的整个过程入手，逐步形成事前阶段设置 PPP 项目考核工程项目、事中阶段实施 PPP 服务项目考核并长期追踪监控、事后各个阶段实施 PPP 项目考核并科学应用考核结果的 PPP 项目全方位绩效管理机制，把项目支出主体和考核成果与政府有关要求挂钩，切实实现工程项目按效缴费。例如，某废弃矿地综合治理 PPP 项目：项目招标控制价经财政局预算审核中心审核，合同采用固定总价的承包模式。社会资本施工完成后，发现实际施工的项目土石方总量与招标的控制价方量相比，工程量偏差为 27%；社会资本认为招标时政府提供的工程量清单存在巨大偏差，要求调整变更招标文件的工程量清单；法院认为案涉工程土石方工程量确实存在偏差，对于增加部分，可以通过工作联系单等方式进行处理。通过案例的分析，可得知按照项目管理PDCA 流程与事前事中事后阶段梳理绩效管理全过程对于推动项目整体发展至关重要。（三）抓住 PPP 项目关键环节，持续完善绩效指标设置目前相对成熟的应用领域，已经形成了绩效考核的基本框架以及较为完善的业绩指标体系，如污水处理、收费公路建设等 PPP 项目领域。还没有形成绩效考核架构的应用领域，必须迅速建立基本架构以及业绩指标体系，以适应即将兴起的 PPP项目绩效评价浪潮。在业绩指数设定时善于运用历史数据、业内现有规范标准，以客观可衡量的 负面清单 指数为主。同时，要注意保持公司绩效考核指标体系的灵活性，突出重点，科学合理地设定考评标准与权重。积极构建各领域公司的绩效考核指数资源库，通过持续优化，以更好地利用公司绩效考核指数资源不断完善绩效指数库。127经济视野economic perspectivepin pai yan jiuR（四）完善既有专家库，改进综合信息平台，提高 PPP 项目绩效评价与管理的质量和水准针对新形势下的 PPP 项目绩效管理工作，需要丰富既有专家信息库，目前由财务部 PPP 项目管理中心建设的 PPP 项目专家信息库中有大批深懂政府、法规、财经、工程技术的人才，其中入库专家学者已累积了大批的PPP 项目实操成功经验，利用这种专家信息库资源势必促进今后的 PPP 项目绩效管理工作科学化、规范性发展。经过进一步完善财政厅 PPP 项目综合信息平台，增加企业绩评网络模块，进一步强化调研，总结研究成果，发挥了现有专家信息库和财政厅 PPP 项目综合信息平台的功能，进一步提升了 PPP 项目企业绩效评价和管理工作中的服务质量与水平。（五）胜任力模型在项目管理者培训中的具体应用通用胜任力模式中，项目管理者必须针对在胜任力中的重要性和发展特征加以类别解析，在这里发展特征是指后天的学业、技能和训练对胜任特性产生的影响程度;重要性指的即是胜任特征及其对个人业绩表现的影响。通过对发展与重要性的矩阵分析方法，对项目管理人员的通用核心胜任能力模式进行了划分，并在对项目管理人员的考核完毕后设计培养方法，针对项目管理人员的实际状况选取恰当的培养方法，从而使得在各个阶段和类别的项目管理人员水平均可以获得有效的提高。针对经济发展性和重要性都比较高的管理人员，对整个项目管理的整体业绩产出影响更大。通过适当的管理培训可以让项目人的这些优点逐步增强，这也是职业培训中的重要内容，针对具体的胜任特征设置训练的师资数量、时间、工作形式等;需要通过合理的管理资源配置培训确保项目人都能够胜任这种责任，从而发挥他们的优点;针对经济开拓性较低但重要性比较高的胜任特征的管理人员，对整体业绩水平产生的负面影响也比较大，主要体现在个人特征类型上，是典型的管理行为方式和个人性格特点，经过培训后对这种特征胜任能力的提高帮助不大，所以还必须将之视为关键的胜任考核指标;最后，对发展性较低而工作重要性又低的胜任者而言，对员工水平的影响不大，但同时经过培训后对胜任程度的影响也不大，所以企业还必须引导员工加以学习。（六）积极引入第三方绩效评估，应用行业大数据，提高绩效评价的质量和效率根据PPP项目管理绩效考核结果，表明了该建设项目服务于公共商品产品与服务市场的能力。但随着大部分PPP 项目已经步入了实施过程，项目管理合同内容与工程实践脱节的情况也将日益显露出来，这就必须借鉴同类型的 PPP 项目案例的管理方法，来进一步优化与实践脱节的合同条款。而目前，国内外一些优秀的第三方管理服务机构已经累积了丰富的 PPP 项目实操经验，并具备了很高的 PPP 项目管理业绩评价水平。并积极引进了第三方业绩评价，借助第三方的技术资源优势，为 PPP 项目的项目业绩管理提供了科技与资源支持。财政部 PPP 项目综合信息系统汇集了我国 PPP 项目的所有数据，如何通过利用这部分宝贵的数据来获取更为精细化的项目数据，对 PPP 项目的绩效管理系统也将帮助巨大很大。通过利用云计算技术和大数据分析技术，对财政部 PPP 项目综合资料平台中的海量数据进行深入分析，以获取较高效更适合项目管理实践的企业绩效考核指标体系与方法，这将有助于企业提升绩效考核评价体系的服务质量与工作效率。六、结语综上所述，对于切实加强 PPP 项目建设项目业绩管理工作，有利于最大程度体现建设项目的预期效益，进一步提升服务水平与效益，有着非常重大的积极意义，同时更是为了进一步落实中共国务院办公厅有关全面深入推进项目预算业绩管理工作的若干意见具体化公司财务状况风险管理中，内部稽核的意义和作用尤为突出，不但有助于公司财务管理的整体改善，而且还可将财务问题的风险大幅度降低，为公司稳重的成长提供坚实基础。因此，政府在强化财务风险防范管理工作的实践中，必须高度重视内部审计工作，并立足从多方面的出发点全力促进国内审计应有功能的实现。唯有搞好 PPP 项目绩效管理工作，才能更好地提供政企协作的良好公共环境，有效提升资本运用效益，帮助进一步提升服务水平与效益，从而真正达到了政府部门、社会各方合作共赢的目的。参考文献1 穆智琼,郑磊,程言美.PPP 项目绩效考核体系研究 J.工程管理学报,2019(5):112 梅建明,张宽.关于 PPP 项目实施绩效管理的几个重要问题 J.财政监督,2019,23(12):113 郝迎贵.浅谈 PPP 项目绩效管理存在的问题与对策 J.现代经济信息,2019(5):1.4 王守清,刘婷.PPP 项目监管:国内外经验和政策建议 J.地方财政研究,2014(9):7.5 王 琨.PPP 项 目 财 务 管 理 与 会计 核 算 问 题 探 讨J.市 场 论坛,2019(3):35-36.6 谭玉娇.PPP 项目公司财务管理存在的问题及对策建议J.企业改革与管理,2019(16):148-149.7 时军霞.PPP 模式下项目财务管理的若干思考J.现代商贸工业,2020,41(3):93-94.