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25ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.13 2023全 球 环 境 基 金（G l o b a l Environment Facility,GEF）成立于1991年，是联合国气候变化框架公约生物多样性公约关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约关于汞的水俣公约联合国防治荒漠化公约等的重要资金机制。GEF有185个成员国和18个执行机构，已完成8次增资期谈判，通过全额项目、中型项目、能力建设项目及规划型项目提供赠款1，帮助发展中国家及经济转型国家履行国际环境公约，实现全球环境效益。中国是GEF的创始成员国、受援国和捐资国，一直高度重视与GEF的交流与合作。GEF的基本情况 GEF在推动发展中国家和经济转型国家履行国际环境公约中发挥了重要的“催化作用”和“杠杆作用”GEF每年召开两次理事会，主要负责增资期谈判，审议气候变化、生物多样性、化学品等重点领域的规划全球环境基金的影响、面临的挑战及中国应对策略*文/张剑智 晏薇 刘蕾 王天宇The Impact and Challenges of the Global Environment Facility and Chinas Response Strategies摘 要 全球环境基金（GEF）作为多个国际环境公约的资金机制，在推动发展中国家和经济转型国家履行国际环境公约中发挥了重要的作用。GEF已艰难完成第8增资期谈判，正积极推动设立新的全球生物多样性框架基金，但是GEF仍面临履约目标增加、资助领域扩大、资金分配难度加大等挑战。广大发展中国家面临履约任务加重、履约资金难以获得、GEF项目配套资金比例高等难题。为应对上述挑战，中国应推动设立全球生物多样性框架基金；提早研究履约资金需求，完善履约资金机制；借鉴GEF管理模式，推动昆明生物多样性基金发挥示范作用。关键词 全球环境基金；国际环境公约；资金机制；全球生物多样性框架基金方向、资金分配框架并审批项目。截至2023年6月底，GEF已召开64届理事会。GEF向发展中国家及经济转型国家提供了230多亿美元的赠款和混合融资，重点资助了5000多个国家和区域项目，并调动了1290亿美元的配套资金，取得了显著的全球环境效益，得到了国际社会的高度肯定。GEF第64届理事会于2023年6月2629日在巴西召开2，理事会同意扩大GEF资助范围。理事会还批准了世界银行、联合国开发计划署（UNDP）、联合国工业发展组织（UNIDO）及联合国环境规划署（UNEP）等执行机构牵头申报的共计45个项目，项目总金额约为14亿美元。其中，12个项目为全球项目，13个项目为区域项目，20个项目为国家项目。理事会批准的全球项目中有两个支持更新国家生物多样性战略行动计划（NBSAP）及第7次国家报告伞形项目（以下简称“伞形项目”）。这两个生物多样性领域的项目分别是UNDP负责实施的支持中国、巴西等53个国家的伞形项目（赠款2840万美元，中国获得49.05万美元赠款）和UNEP负责实施的支持亚美尼亚、阿塞拜疆等70个国家参加的伞形项目（赠款3643.5万美元）。这两个项目将推动123个发展中国家修订NBSAP及完成第7次国家报告，实现生物多样性保护目标。截至2023年6月底，GEF已融资300.08亿美元。特别是GEF第8增资期（2022年7月1日2026年6月30日）获得了29个捐资国53.5亿美元捐款承诺。这远远超过了GEF第7增资期获得的41亿美元赠款，也反映出国际社会希望GEF发挥更大的作用。GEF资金帮助中国提高了履约能力，推动了可持续发展在世界银行、UNDP、UNIDO、UNEP等国际执行机构的大力支持下，中国通过GEF项目的实施，提高了履行国际环境公约的能力，促进了一批与生物多样性保护、气候变化、持久深度*基金项目：生态环境部预算项目“生态环境领域改革研究”深度26性有机污染物防治、汞污染防治、沙漠化防治等领域的国家法律法规、技术标准的制定和颁布。GEF资金不仅推动了中国可持续发展进程，还促成了中国的成功案例被分享到广大发展中国家，发挥了中国案例的示范作用。2022年，GEF批准了中国8个全额项目，包括钢铁行业环境可持续发展项目（赠款2500万美元），中国再生铝、铅、锌、锂等行业绿色发展与可持续发展项目（赠款1575万美元），创新长江流域生态补偿机制项目（赠款约807万美元）等。截至2023年3月底，中国共申请和实施了185个GEF国家项目，获得了赠款（含赠款额度）约15亿美元，配套资金约173亿美元，配套比例约为112。GEF的主要捐资国对其政策修订及资金分配影响较大GEF理事会由32名理事组成，其中14名来自非受援国（发达国家），18名来自受援国（16名来自发展中国家，2名来自经济转型国家）。目前，日本、美国、德国、法国、意大利、英国、加拿大、瑞典、中国、伊朗分别独立任命了1名理事。根据2019年GEF关于重组的全球环境基金治理导则第25条规定3，GEF理事会以协商一致为决策原则，正式投票为补充。在协商未能达成一致的情况下，GEF理事会将举行正式投票，正式投票的议案需要双重多数同意才能通过，即（1）代表60%以上成员国的多数理事同意，（2）代表捐款总额60%以上的多数理事同意，简称“双60”投票权制度。GEF捐资方有40个，其中，日本、美国、德国、英国、法国、瑞典、加拿大、意大利、荷兰和瑞士的捐资排名前10名，具有很高的话语权，对GEF政策修订及其资金分配影响较大。截至2023年3月底，日本捐资约40.2亿美元、美国捐资约36.4亿美元、德国捐资约34.8亿美元、英国捐资约22.4亿美元、法国捐资约20.6亿美元、瑞典捐资约14.0亿美元、加拿大捐资约12.4亿美元、意大利捐资约9.8亿美元、荷兰捐资约8.6亿美元、瑞士捐资约8.0亿美元3-4，这10个国家总捐资额达到了207.2亿美元，已占GEF累计捐资额的69%。中国捐资约1.3亿美元，印度捐资约1.0亿美元，两国认捐额度位于发展中国家前两位，但是与主要捐资国相比，话语权不高。GEF面临的主要挑战近期，生物多样性、气候变化、化学品等多个国际环境公约缔约方大会相继召开，都提出了新的履约目标和任务。发展中国家和经济转型国家对履约资金的需求进一步增大。GEF资金分配面临更大的挑战，亟需扩大融资规模，但发达国家捐资意愿不足。环境公约缔约方大会提出新的目标和任务，增大了GEF资金分配的难度生物多样性公约第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议于2022年12月719日在加拿大蒙特利尔召开，通过了雄心勃勃的“昆明蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称“昆蒙框架”），阐明了2050年全球长期目标和23个2030年全球行动目标，以落实2030年可持续发展议程目标，并确保到2050年实现人与自然和谐共生的美好愿景。“昆蒙框架”明确到2030年保护至少30%的全球陆地和海洋等系列目标；明确为发展中国家提供资金技术和能力建设等支持措施。实现这些新的目标，GEF资金分配面临更大的挑战，需要调动更多的政府、企业和公众的资金投入。控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约第十六次缔约方大会、关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约第十一次缔约方大会、关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约第十一次缔约方大会于2023年5月112日在瑞士日内瓦召开，最终达成近60项决定，决定将甲氧滴滴涕、得克隆、UV-328列入斯德哥尔摩公约附件A，这也会加重各国的履约任务，进而加大GEF资金分配的难度。GEF项目要求的配套比例偏高，增大了发展中国家申请项目的难度为实现履行国际环境公约目标，广大发展中国家需要积极申请GEF项目，争取更多的国际援助。近年来，GEF项目配套资金比例逐渐升高，增大了申请项目的难度。GEF第64届理事会批准了中国、巴西等20个国家项目，包括UNIDO实施的“中国绿色氢能综合示范应用项目”，项目赠款为1744万美元，配套资金约为1.6亿美元，配套比例约为19.2；UNEP负责实施的巴西“增强土著居民和社区管理生物多样性数据和信息能力，以此作为保护其领土、传统知识及促进生物多样性综合管理战略项目”，项目赠款为700万美元，配套资金约为4945万美元，配套比例约为17.1。目前，中国青海省、河北省等地方政府在申请GEF第8增资期的项目时都感到项目要求的配套资金太高，而其他经济落后的发展中国家面临的压力和挑战将更大。环境公约缔约方大会提出成立新的基金并要求发达国家扩大捐资规模，但是发达国家捐资意愿不足COP15第二阶段会议通过的资源调动决定和财务机制决定明确，GEF要于20232030年为“昆27ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.13 2023蒙框架”设立一个特别信托基金“全球生物多样性框架基金”（GBF），以确保如期实现“昆蒙框架”目标。GBF的设立类似于透明度能力建设倡议信托基金、最不发达国家基金、气候变化特别基金和名古屋议定书执行基金。根据2022年2月世界银行公布的关于建立新的临时基金指令（FIF）要求，截至2023年12月，至少3个捐资方需向GBF捐资2亿美元的初始资金。如到期未有3个捐资方提供2亿美元的捐资，GBF的设立将可能受到影响。“昆蒙框架”第19条目标明确提出，要“根据生物多样性公约第20条，通过实施国家生物多样性战略行动计划，以有效、及时和容易获得的方式逐步大幅度提高融资水平，到2030年每年至少筹集2000亿美元”。近几年来，突如其来的疫情、日益激烈的地缘博弈以及全球范围内的能源危机、粮食危机、经济停滞、金融动荡等严重影响了全球经济的复苏。美国、英国、德国、法国、日本等发达国家财政紧缩，支持发展中国家履约的意愿减退，相继削减对外援助资金规模，联合国募捐会议也遭到一些发达国家的抵制。GEF第七届成员国大会将于2023年8月2226日在加拿大温哥华召开，评估全球实现2030年可持续发展目标面临的主要挑战。根据GEF第64届理事会的决定，GEF将在成员国大会召开之际发起成立全球生物多样性框架基金，推动落实“昆蒙框架”目标，减少全球生物多样性丧失并加强濒危物种的保护，但是也将面临各利益集团相互博弈、融资难度大等挑战。加强与GEF合作的对策建议在全球环境问题上，发达国家与发展中国家及经济转型国家达成一致是非常困难的。GEF作为多个国际环境公约的资金机制，在平衡发达国家和非发达国家不同利益集团对政治、经济、环境等不同诉求方面发挥了重要的作用。为应对全球化逆潮，实现国际环境公约履约目标，中国应加强与GEF秘书处的交流与合作。充分发挥COP15主席国的领导协调作用，推动GBF的设立设立GBF是生物多样性公约各缔约方落实“昆蒙框架”目标的重要举措。GBF设立并有效运行将有助于GEF多方融资，特别是敦促发达国家采取各种措施提高生物多样性融资力度，为发展中国家及经济转型国家履行国际环境公约提供更多的资助。中国作为COP15的主席国，未来两年要继续发挥主席国的领导力和协调作用，积极与公约秘书处、GEF秘书处、国际执行机构及GEF主要捐资方交流与合作，推动更多发达国家和其他资金来源向GBF捐资，努力扩大GBF规模，提高捐资方对于发展中国家实施“昆蒙框架”目标的资金支持力度；跟进并推动GBF的设立，确保GBF运作规则、资金分配方案、用资方向、项目周期简化程序及配套资金比例要求等符合发展中国家及经济转型国家的诉求，实现全球环境效益。根据履约任务，提早研究履约资金需求，完善履约资金机制关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约关于汞的水俣公约等都对缔约方提出了淘汰削减污染物的履约任务。中国目前是世界上最大的化工产品生产使用国，履约任务繁重。中国通过实施新获批的NBSAP项目，可进一步明确中长期生物多样性保护和可持续利用的重点领域和重点任务。根据履约任务，中国有关部门可组织专家提早研究国际环境公约履约的资金需求，完善履约资金机制，调动政府、私营企业和公众的资金，扩大绿色融资规模，有序推动履约各项工作，扩大国际影响力。借鉴GEF管理模式，推动昆明生物多样性基金发挥作用，提高发展中国家履约能力2021年，中国承办COP15第一阶段会议期间，宣布出资15亿元人民币成立昆明生物多样性基金。中国有关部门可借鉴GEF的管理模式，通过与生物多样性公约秘书处、国际组织合作，促进昆明生物多样性基金与GBF的协调，发挥昆明生物多样性基金的示范作用，撬动发展中国家多方面融资，推动生物多样性保护项目落地，更好地满足发展中国家履约需求，推动受援国可持续发展。参 考 文 献1张剑智，陈明.推进可持续发展建设全球生态文明的思考J.环境与可持续发展,2019，44(4):19-21.2GEF.Seventh GEF AssemblyEB/OL.2023-06-16.https:/www.thegef.org/events/seventh-gef-assembly.3GEF.Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility(2019)EB/OL.2023-03-30.https:/www.thegef.org/publications/iwnstrument-establishment-restructured-gef-2019.4陈兰,王文涛,李亦欣,等.全球环境基金第七增资期政策分析与预测J.气候变化研究进展,2018，14(2):201-209.（张剑智系生态环境部对外合作与交流中心政策研究部主任专家、研究员；晏薇系生态环境部对外合作与交流中心政策研究部高级经济师；刘蕾系生态环境部对外合作与交流中心政策研究部高级工程师；王天宇系生态环境部对外合作与交流中心政策研究部工程师。晏薇系本文通讯作者）