资源描述
健康促進政策與展望
「台灣健康促進新紀元」學術研討會專題演講
演 講 者：行政院衛生署署長 李明亮
主辦單位：中華民國健康促進暨衛生教育學會
─ 摘 要 ─
健康照護是人類的基本需求之一，也是衡量一個國家進步的重要指標。健康的人民是國家競爭力的一部份，也是國家永續發展很重要的推動力，衛生政策應該努力滿足民眾的健康需求。
配合民眾健康需求的轉變，我國衛生政策的走向從注重醫療服務轉向促進民眾的健康。以促進健康及預防疾病代替傳統的診斷與治療，以購買「健康」代替購買「治療」。將健康促進政策獨立為本署重要的施政項目，透過組織整體性的規劃，有系統的來推動衛生教育與健康促進的工作。
目前的做法包括：成功的整合四個衛生署與所屬單位而成立國民健康局，並於署內成立衛生教育推動委員會，建立健康促進政策的推動組織；從健保制度的修正、制定菸害防制法與徵收菸品健康福利捐、協助制定學校衛生法、推動包裝食品的營養標示等制度面的改革，來協助健康促進工作順利的推動；藉由成立衛生教育資源中心、推動衛教門診、宣導正確就醫用藥、倡導健康的飲食文化、整合愛滋病宣導工作，來增強個人的保健技能；並且透過社區健康營造與職場健康促進，來強化社區的行動能力以促進民眾的健康。
未來衛生署健康促進的工作，將朝向強化跨部會、跨機構，以及與非政府組織間的合作關係；參與世界衛生組織的健康促進活動；從促進民眾健康的角度持續性的進行制度改革；規劃國家健康資訊中心；推動學校、社區、職場與醫院等場所的健康促進；強化成效評估研究；進行全民衛生教育；加強工作人員的教育訓練等方面而努力。
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─ 講 演 全 文 ─
朱教授、呂主任、紀參事、吳主任以及其他來賓大家好：
今天很高興有這個機會來告訴大家，衛生署在健康促進工作上所做的努力以及未來的推動方向。當吳主任親自來邀請我做這個演講時，我立刻欣然的答應。因為這個工作是我就任署長以來最重視的工作。
健康照護是人類基本需求之一，也是衡量一個國家進步的重要指標。所做的民意調查結果，加強醫療保健設施與服務是國民認為提昇生活品質政府最應加強辦理的社會福利項目，可見健康是目前民眾最關切的議題。因為健康的人民是國家競爭力的一部份，也是國家永續發展很重要的推動力，因此衛生政策應該努力滿足民眾的健康需求。
1978年世界衛生組織提出了著名的Alma-Ata宣言，強調健康是人類的基本權利，政府有責任提供適當的活動去促進人民的健康，獲得最高水準的健康是全世界共同追求的目標。1986年召開第一屆健康促進國際研討會，提出影響甚巨的「渥太華憲章」，該憲章完整的闡述健康促進的定義、行動原則及未來發展方向。強調政治、經濟、社會、文化、環境、行為與生物因素都會影響健康，國民的健康不僅是衛生部門的責任，其他政府機關和民間組織都應該合作，共同為全民的健康而努力。做法上不僅是提昇國民的衛生知識與技能而已，而是需要從國家整體面制定健康的公共政策，創造一個健康的支持性環境，強化社區的行動能力，並且從預防保健的角度重新定位衛生服務的工作，增加對健康的投資，重整健康促進的行政組織運作系統，有計畫且有效率的來推動健康促進的工作。
本人就任署長以來就將衛生教育與健康促進列為本署重要的施政項目，在這個方面做了很多的努力。我們向世界衛生組織推動健康促進的方法學習，擴大傳統的民眾衛生教育的做法，從制度面的改革、強化與其他部會的合作、以及增強社區的能力等多元的管道，來推動健康促進的工作。下面我首先和各位共同來回顧一下台灣民眾主要的健康的問題，接著說明本署這幾年在健康促進工作上所做的努力，以及未來的政策發展方向。
台灣民眾主要的健康問題
（一）人口結構日趨老化醫療照護需求增加
民國88年國人平均餘命已達75.0歲，就人口結構而言，15歲以下幼年人口占21.43％；15~64歲之青壯年人口占70.13%；65歲以上老年人口占8.44％，高齡社會隱然成型。根據行政院經建會推估，於民國125年，台灣地區人口結構中，老人比例將達21.3%，同時由於出生率大幅下降，扶養比將由目前的42.6%增加至63%。隨著醫藥科技之進步與生活品質之提昇，國人平均壽命將會繼續增長，隨之而來，即是老人長期照護的需求。國民對慢性病治療、老人安養、由而保健等醫療照護之需求，將隨著人口結構的老化與子女數減少而增加，公共衛生負擔勢將再加重。
（二）癌症、事故傷害及慢性疾病成為國人的主要死因
在醫療衛生與國民生活進步，但生活習慣轉變下，國人的十大死因亦由急性傳染病、肺炎等轉為惡性腫瘤、事故傷害及腦血管疾病、心臟疾病、糖尿病、慢性肝病及肝硬化等慢性疾病。而從八十六年衛生署委託辦理完成之「國民營養健康狀況變遷調查」來看，四十五歲以上民眾糖尿病、高血壓盛行率各為11%、43.1%，血膽固醇(240mg/dl)的盛行率達22.8%，依此數據推估，國內四十五歲以上糖尿病約66萬人，高血壓患者約260萬人，血膽固醇過高者約137萬人。這些疾病的成因，主要是由不當的生活習慣所引起，由此可見，健康促進工作的責任日趨重要。
（三）不當的就醫行為造成醫療浪費
國人八十九年每人平均看病的次數超過十五次以上，超過歐美國家許多，僅低於日本，而八十九年全年中看病次數超過300 次以上的人數計有158人。如果每次要花4小時（包括看病前登記、掛號、看病、拿藥和交通的時間），也就是平均每兩週大概要花2.5小時看病，因此無形中生產力（productivity）就減少了2%（2.5／84小時）。如果每年只要看病12次就足夠，更多就是浪費，那麼民眾平均每年浪費的醫療費用可達470億元。
目前藥品消費支出佔國民醫療保健支出的25%左右，八十八年健保藥費支出為801億元，八十九年為828億元，以心臟血管藥物135億（佔16.3%）為最多。另外，打點滴就用掉十一億多元，遠高於英、美、法、德等國家，反映出國人偏愛用藥的習慣。以為花錢看病，要多拿藥才夠本。根據統計，國人門診每一處方的用藥品項多達3.6種，美國只有1.9種，另根據一項研究報告顯示，國內有20％的人，看病所領的藥根本沒吃，還有25％的人，沒有把藥吃完，因此，我們可以推估，大概有33％的藥，放在抽屜一段時間，就被丟到垃圾桶裡。以每年804億元的藥費計算，在不正當的健康觀念，不正常的健康行為下，我們大概有261億元不知不覺地被浪費掉。而亂吃藥的結果，不僅讓我們的胃、肝、腎不好，健康更加惡化，也使台灣抗藥性菌株全球第一。到了2010年，可能連萬古黴素都沒有效了，我們會愈難找出有效而沒有副作用的抗生素。
（四）不當的生活型態與健康問題
1.運動不足且肥胖者多
八十九年衛生署針對30歲以上民眾進行調查，發現有61.3％的受訪者表示自己沒有規律的運動習慣，依此推估，全台有731萬人平時就缺乏運動，僅有1/3的受訪者有規律的運動習慣。而依據國民營養調查，成人男性有14.6%，女性有15.8%患有肥胖症，國人平均每七個成年人就有一個體重過重，全台有兩百二十萬成年人過度肥胖。運動不足加上肥胖，是高血壓、糖尿病、心臟血管疾病等許多慢性病的根源。如此的生活方式，雖然沒有立即的傷害，但長期而言對國人的健康影響很大。
2.意外事故死亡率高
依據本署民國八十九年統計，事故傷害高居全國十大死因第四名，且居四十五歲以下人口的第一大死因，其中以交通事故所導致的死亡佔最大的比重。此外，山地鄉因地處偏遠，道路崎嶇，交通運輸不便，機車為民眾重要的交通工具之一，加上山地鄉居民有飲酒的習慣，導致事故傷害增加，以致意外事故傷害成為山地鄉死因的首位。
3.青少年抽菸、喝酒及用藥情況盛行
依據本署國民健康局人口與健康調查研究中心最新的二千年調查顯示，我國青少年的吸菸率，男性為20.1%，女性為4.1%。而依據周碧瑟民國八十八年的調查，我國青少年喝酒盛行率也高達15.2%，對青少年健康殘害頗巨。
此外，青少年用藥的問題也很嚴重，依據已發表的研究調查顯示：國內青少年的藥盛行率為1-4%，而且有男生高於女生、職業學校學生高於一般中學生的現象。而在校青少年用藥種類比例依序為安非他命、強力膠與MDMA。青少年藥物使用已形成嚴重的公共衛生問題，需要政府和全民力行反毒，建立有效的防制系統。
4.學童的齲齒、近視問題嚴重
九十年衛生署所進行的全國口腔衛生調查，發現台灣地區十二歲兒童恆齒齲齒率為三點三顆，根據衛生署過去流行病學調查資料顯示，七十九年DMFT 4.95，盛行率92％，治療率12％，八十四年DMFT 4.22，盛行率85％，治療率28.7％，八十九年DMFT 3.31，盛行率66.5％，治療率54.3％。表示我國十二歲兒童DMFT有明顯下降且治療率增加，口腔保健防治工作已見績效；和世界衛生組織所定公元二千年十二歲兒童的恆齒齲齒率指數下降至三顆的口腔衛生目標相較，仍需努力。並且和世界先進國家如美國的DMFT 1.4、日本2.4、新加坡1.0比較，我們還有很大的努力空間。
近二十年的五次調查結果發現：七到十八歲的學童近視盛行率有上升的趨勢，在民國72年時，小學一年級之學生，近視率為5.8％，到了89年高達20.4％。小學六年級之學生，近視率在民國72年時也只有36.7％，89年高達60.7％，國三學生之近視率，在民國72年為64.2％，89年則高達80.7％。至於高中之近視率，在民國72年為75％左右，89年也高達83～84％左右。以歷年資料的趨勢研判，預期未來盛行率還會提高，而且近視的深度也呈增加趨勢，這樣的問題對於學童的學習與健康的影響實在很大。
5.成人沒有定期接受健康檢查的習慣
慢性疾病逐漸成為我國民眾的主要死因，早期發現早期治療的預防保健是慢性疾病防治的重要工作。全民健康保險自八十五年四月一日即開辦成人預防保健服務，凡是年滿四十歲以上至未滿六十五歲的保險對象每三年都可以接受一次成人預防保健服務；六十五歲以上保險對象每年都以可以接受一次成人預防保健服務。但是依據健保局的統計，八十九年受檢率只有百分之三十四，仍有多數保險對象覺得自己很健康不需要檢查或上班沒有時間而沒做檢查，定期接受健康檢查的習慣還需要加強。
執行中的健康促進政策
因為民眾的健康需求已經轉變，所以我國衛生政策的走向也從注重醫療服務轉向促進民眾的健康，以促進健康及預防疾病代替傳統的診斷與治療，以購買「健康」代替購買「治療」，並將健康促進政策列為本署優先的施政項目，希望藉由有組織、整體性的完整規劃，有系統的來推動衛生教育與健康促進的工作。
（一）推動組織的建立
為了提昇全民衛教的成效，衛生署已經成功的整合四個本署與所屬單位，成立國民健康局。並於衛生署內成立衛生教育推動委員會，整合目前分散於本署各單位的衛教計畫，以及推動跨部會合作的工作；於國民健康局內部設置「衛生教育中心」，來統合全國衛生教育的宣導資源。希望以更有效率的組織團隊推動全民的衛教。
（二）制度的配合修訂
推動健康促進的工作除了持續性的進行衛生教育以外，更需要從制度面來強化，使得這項工作得以順利的推動，本署在許多制度上做了許多重大的變革：
1. 修改健保給付制度
健保局今年九月起陸續落實推出子宮頸癌、乳癌、肺結核、糖尿病、氣喘等五大疾病醫療給付改善方案，透過調整支付醫療院所醫療費用的方式，提供適當的誘因，引導醫療服務提供者朝向提供整體性醫療照顧，並以醫療品質及效果為支付費用的依據。從制度面上提高國內婦女接受子宮頸抹片檢查的比率、宣導乳癌防治、提高肺結核確定診斷率及完成治療率、加強糖尿病與氣喘病人衛教及追蹤，以提供病人完整性、連續性照護模式，減緩病程及減少發作或併發症發生。
2. 制定菸害防制法與徵收菸品健康福利捐
本署於86年立法通過「菸害防制法」，以此有效的規範菸品的促銷與廣告、販售方式與對象，並且於八十九年通過菸酒稅法，附徵菸品健康福利捐，將其收入的10%將用於中央與地方的菸害防制工作。使台灣的菸害防治工作跨出重要的一步，更提供了健康促進的工作的經費保障。
3. 協助制定學校衛生法
為了改善目前學生的健康問題，使學校衛生教育工作的推動有法源依據，本署一直配合教育部來推動「學校衛生法」的立法工作，目前已通過立法委員會一讀程序，對這項攸關學校學童與教職員工健康的重要工作，本署會全力繼續支持與協助。
4. 推動包裝食品的營養標示
本署從今年起漸進式的強制食品業者，全面在包裝食品上印製營養標示，作為民眾選擇食品的參考。
（三）增強個人的保健技能
1. 成立衛生教育資源中心
為使流通在各醫院、診所、病友團體上萬份的衛教單張、手冊及其他相關的衛生教育教材資源，能做最有效率的運用，本署成立衛生教育資源中心整合全國的衛生教育資料。未來只要上網或一通電話，即可因個人需要，找到最適合的衛教資料。透過這個物流系統，不僅節省政府各單位與民間組織設計、印製、轉發資料的時間與費用，更可讓需要的人在最短的時間內取得最最適當的衛教教材，這對於衛生教育的宣導工作將有很大的幫助。
2. 推動衛教門診
我自從擔任署長以來，一再提出門診衛教的觀念，強調醫師應有的角色與責任。在今年初本署各所屬醫院開始推動「醫師衛教特別門診實驗計畫」，執行成績斐然，各署立醫院除了開設的衛教特別門診掛號病患人潮不斷外，整體開辦診次比率也達到總診次的5﹪水準，為醫病之間良好的關係注入了一劑強心針，惟推動的內容及方式尚無法普及其他公、私立醫院。因此為普遍嘉惠廣大民眾，再度推出「醫院醫師衛教門診工作計畫」。希望讓每名病人至少有十分鐘看診時間，醫師能解說病情、用藥方式及預防保健等，改變過去三分鐘看診的習慣與文化，藉以改善醫病關係，並提昇醫療服務品質。
3. 宣導正確就醫用藥
為了導正民眾愛打針與愛吃藥的不良的就醫文化，本署將正確就醫用藥的宣導列為重點教育工作。藉由各醫學相關團體加強對醫護專業人員的宣導，研擬透過衛教門診加強對民眾的宣導，並且研擬提高醫師釋出連續處方簽的機制，減少針劑藥物的使用量，並且強化媒體的宣導成效的評價。
4. 倡導健康的飲食文化
為了改善目前國人蛋白質與脂肪攝取量均超過建議攝取量，所導致的肥胖問題，今年擴大與民間團體合作，持續推動體重控制班，並且新開辦降低脂肪攝取班，推動健康盒餐。改變以往大魚大肉就是好的觀念，大力推動適當份量的肉類、多一些蔬菜、足夠的米飯、減少油脂烹調次數的「健康飲食文化」。
5. 整合愛滋病宣導工作
愛滋病的防治已在行政院成立跨部會的推動委員會，本署也請疾病管制局整合本署有關推動愛滋病防治的工作，請國民健康局、醫政處、健保局配合宣導。
（四）增強社區的行動能力
1.社區健康營造
我國過去社區健康的工作主要落在衛生所的身上，但是衛生所辨理的各種衛教宣導，往往僅止於提供健康知識，沒有辦法追蹤民眾健康行為的改變，而讓健康行為落實於日常生活中，所提供的服務也無法滿足社區民眾的需求。而每個鄉鎮都有的社區衛生促進委員會的功能也無法有效的運用、社區中的醫療機構礙於經費及人力不足，也無法全力配合社區健康工作的推動。因此本署於八十八年起推動社區健康營造的計畫，補助各縣市自行設立健康營造中心，由社區中的自主團體主動來推動社區健康營造的工作。
2.職場健康促進
一個人一天中有三分之一的時間在工作場所裡，因此要推動健康的生活型態，職場是最佳的場所之一。本署延續自民國84年起辦理「工作場所高血壓防治計畫」外，更展開職場健康體適能推廣計畫與職場戒菸、戒檳榔與降低脂肪攝取的推廣計畫。去年更聯合企業界進行職場健康促進模式的建立；結合衛生局、廠醫、廠護、基層醫事人員及其他民間資源，協助架構職場健康促進網絡；並希望在未來的三年內，各縣市至少成立一家健康促進示範工廠。
而肩負示範與督導的本署，也於今年大力推動上班族身心健康操與登階活動，打造健康促進軟硬體環境，將推動經驗修正後全面推廣到其他單位。
未來政策展望
（一）強化跨部會、機構與非政府組織間的合作關係
健康促進不同於其他衛生業務，是一種整合性的業務，需要各單位間的合作。因此本署未來除了繼續強化衛生教育推動委員會的功能，對全署的健康促進工作作一個全盤的檢討與統合規劃外；更需要加強與教育部、農委會、文建會、環保署及其他部會間的合作關係；此外也積極建立國民健康局、地方衛生局與各署立醫院間的三角夥伴關係，提供民眾新的醫療保健服務模式共同合作來推動地方的預防保健工作；邀請民間團體多多參與本署所推動的健康促進工作。這種合作機制的整合與建立，是推動健康促進工作最重要的基礎，需要多加以重視。
（二）參與世界衛生組織的健康促進活動
配合著我國重返世界衛生組織活動的推動，本署將會積極的推動目前世界衛生組織所推動的全球性的健康促進計畫，例如健康城市、健康促進學校、健康促進醫院、全民健走等活動。並在中共打壓我們進入聯合國時，鼓勵民間學術團體，先行加入國際健康促進聯盟，或者參與其他國家所舉辦的相關活動。藉由積極的參與專業的活動，吸取其他國家的推動經驗。
（三）持續的進行制度的改革
利用多元的管道來推動健康促進的工作，尤其是制度面的改革更容易協助順利的推動。所以不論是修正健保的設計或是相關的衛生法規，都是未來繼續努力的目標。例如成人預防保健的加強，或是衛教納入醫院評鑑等。
（四）國家健康資訊中心的規劃
我國過去對於國人包括青少年的健康危險行為，分別有交通、教育、輔導、衛生等部門從事相關的調查研究，但由於調查的目的不一，不論縱向或橫向都很難比較。而且調查的對象範圍也往往無法具有全國的代表性，也沒有建立定期執行的架構，對政策的參採就打了折扣。本人從過去的研究經驗中，深深覺得資源整合、長期建置的重要性，希望在衛生署的組織調整中，能夠成立「國家健康資訊中心」。未來能有一個單位來統合與規劃完整而持續性的國人健康調查，收集相關資料作為施政成效的評價與國際比較的依據。目前本署先從定期辦理全國國民健康調查做起，採家戶方式進行，收集台閩地區一般民眾健康狀況、醫療保健服務利用、健康行為、自覺健康狀態以及生活品質等資料。做為國人健康指標，以及保健醫療政策目標的訂定和策略規劃的參考依據，同時達成地區性各年齡群健康狀態變化的監測與保健醫療工作評價的目的。
（五）推動場所的健康
1. 學校健康促進
為了更有效率的來推動健康促進學校的工作，本署目前正在研擬學校健康促進計畫。將配合教育部的學校健康促進計畫，共同推動中小學與大專院校之學校衛生工作。且為了彰顯兩個部會首長聯合推動健康校園的決心，將請教育部長和本人共同簽署合作文件，以利後續業務的推動。
2. 職場健康促進
讓捍衛全民健康的衛生工作人員本身，同樣享有健康的生活型態，是一件值得去做的工作，而且我一向支持推動者本身應該先以身作則。繼本署推動員工的健康操與登階活動，往後將本署的推行經驗推廣到全國的衛生行政機關。營造一個健康的工作支持環境，來改善體能不佳與不活動的工作生活型態。
3.社區健康促進
為了讓衛教的力量滲透到社區裡頭去我計畫在專家學者的指導之下，訂定一套社區護士「滲透」到社區裡頭去的模式，包括如何調配個人工作時間、如何到社區巡迴施教、如何與社區團體合辦衛教活動等，然後對社區護士加強訓練，使衛教成為社區公共衛生工作的主流。此外，為了激發民眾主動參與促進社區健康的工作，本署也規劃多元化的基層衛生保健服務網絡，建置社區健康營造中心來推動社區健康營造工作。希望在民國九十三年的時候，能達到每一個鄉鎮市區至少有一個社區健康營造中心的目標，協助社區民眾實踐健康的生活，健康有問題的民眾都能獲得諮詢與轉介，妥善的獲得所需要的醫療保健服務。
4.健康促進醫院
世界衛生組織在1988年就提出健康促進醫院的概念，直到1996年才真正將這個理念納入針對健康照護改革（health care reforme）的Ljubljana憲章中。其主要的觀點仍如其他場所的健康促進工作一樣，希望改變醫院以治療為主的組織文化為健康的文化，同時促進醫院中的工作人員、病人及其家屬的健康，建立一個健康的醫院環境。往後本署除了要改善醫療品質外，更要推行國內本土化、人性化的醫療。對於病患或病患家屬的衛教，將納入醫院診療體系，持續推動衛教門診；鼓勵醫學會、醫學院校舉辦人性化醫療相關議題之研討會與課程，俾塑造具有人性之醫療文化，以慈悲喜捨的精神，培育品學兼優與仁心仁術的醫護人員，使醫師於治病之際，亦能兼顧對人的整體關懷，以減輕病人身體與心靈的痛苦；從促進病人、家屬乃至醫院員工的健康的角度，來提供醫療的服務，對有限的資源做最有效率的運用。
（六）強化成效評估研究
這是一個講求以實證為基礎的時代，健康促進的工作雖然無法立竿見影，但應該有效率並且注重成效。當初在署裡討論衛教工作時，我要求原來的保健處，對一直非常缺乏的「衛教成效評估」必須進行研究。我常問同仁，衛生署做了很多立體媒體、平面媒體宣導，尤其電視宣導，費用很貴，到底有什麼成效？大多數的人不能給我合理、能接受的答案，所以將來我會非常注重健康促進成果的評估，也會建立各種成效評估的指標。
（七）進行全民衛生教育
未來本署衛生教育的二大推動主軸在於滿足民眾對衛生醫療「知」的權利，以及改變不恰當的衛生行為與就醫習慣上。一方面配合教育部九年一貫「健康與體育學習領域」課程，編製補充教材；重新整合衛教宣導月的宣導主題，並對相關經費做最有效率的運用；利用網路以及其他部會所擁有的傳播途徑，來推動民眾的衛生教育。
（八）加強工作人員的教育訓練
我認為不論是醫療人員或是公共衛生行政人員，都應該改變舊有的以治療疾病為主的的觀念，接受促進健康的理念與專業訓練，學習與其他衛生專業人員合作，共同來照顧民眾的健康。在養成的過程，將醫學或專業倫理、健康促進納入養成教育；並推動醫院衛教教學門診，和進行相關人員的健康促進在職訓練。
我常說健康與教育是國家的兩項重要的資優財，需要政府長期的耕耘與大力的投資。健康促進是紮根的工作，需要一段時間才能看得出成效。大家都是健康促進的專業人員，正從事一件很有意義，真正有助於民眾健康的工作。國人的健康在政府方面不僅是我們衛生部門的責任，也需要其他機構和民間組織的支援與合作。今天我很珍惜這個演講的機會，將我的想法提出來和大家共同討論。希望往後我們能共同的合作，為民眾的健康一起打拼。謝謝大家！
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