关于加快推进集体林权规章制度细则改革,促进农民工返乡就业的提案内容及.docx

关于加快推进集体林权制度改革,促进农民工返乡就业的提案内容及 关于推进我市集体林权制度改革的调研报告 改革开放组 全面推进集体林权制度改革是中央作出的一项重大战略决策，是农村实行土地家庭承包经营制后中国农村经营制度的又一重大改革，是农村生产力的又一次大解放。根据安排，我们深入市直有关部门XX县区、乡、村，通过现场看点、走访农户、翻阅档案资料、召开座谈会等形式，对全市推进集体林权制度改革（以下简称“林改”）工作情况进行了认真调研。现将调研情况报告如下： 一、基本情况 及主要做法 全市林改共涉及12县区、176个乡镇、18865个村民小组，总面积3143.05万亩。2007年以来，按照省上的统一部署，我市的林改以榆阳区为试点县逐步展开，经省林业厅验收后，在全市推广。2009年，定边、吴堡、清涧、XX县区等4县通过了省林业厅验收，其中，XX县区还被评为全省林改工作先进县。2010年，剩余7县完成林权主体改革任务。推进这项改革的主要做法是： 一是加强领导，夯实责任。林改开始以来，市上成立了“XX县区集体林权制度改革管理中心”，与市林木种苗站一套机构两块牌子。各县区普遍成立了林改工作领导小组，同时，各乡镇、各行政村也都成立了相应的组织机构，各村民小组大都成立了林改发包组，保障了林改工作的顺利推进。二是加大宣传，全面培训。各县区通过悬挂宣传横幅、印发宣传资料等多种宣传手段，营造了良好的林改舆论氛围。如XX县区出动宣传车辆100台次，悬挂条幅695条，散发各类宣传资料5万余份。同时，开展全面培训，如榆阳区召开各级各类培训动员会1300多次，受训人员达21.9万人次。三是规范流程，强力推进。各县区结合自身实际，及时制定出台林改方案及相应的实施办法，自始至终把决定权交给群众，从根本上保障了广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。如榆阳区在出台榆阳区集体林权制度改革实施方案的基础上，制定了林改工作基本操作程序和实施细则。同时，坚持“三榜公示”，即林地、林权现状和外围勘界图表要公示、到户勘界面积和林权结果要公示、各种矛盾纠纷调处结果要公示。四是多种模式，注重实效。各县区始终坚持因地制宜、分类指导的原则，采取形式多样的承包模式，确保林改工作的落实。如XX县区按照“宜户则户、宜联则联”的承包思路，在全县推行“联户+个户”的承包模式。榆阳区创造性地提出“大证套小证”的办法，即以组发放林权证，以户发放经营管理证，比较好地解决了因土地开发带来的矛盾。据本次调研，目前我市林改大体通过个户承包经营、联户承包经营、村民小组集体经营和联组集体经营等四种承包模式明晰产权。五是尊重民意，调处纠纷。对林改工作中出现的矛盾与问题，各县区都高度重视，妥善解决了许多界畔不清、乱占集体林地、林地流转不规范等历史遗留问题，维护了农村的和谐稳定。六是壮大产业，促进增收。在发展林业产业上，我市以红枣为龙头，山杏、大扁杏、长柄扁桃和林木种苗产业及灌木资源开发利用为支撑的林业产业体系逐步形成。全市红枣总面积达到170万亩，年产鲜枣40万吨左右，年产值达15亿元，占枣农总收入的70%以上。全市现有山杏、大扁杏面积88万亩，仅榆阳区就达10.2万亩，年产杏核90万公斤，其中益民、旺达、好婆姨三个杏核加工厂年加工30万公斤，产值4500万元。 全市目前处于主体改革完善及配套政策措施落实阶段。对这项改革，我们的基本估价是：一是主体改革基本完成。全市发放林权证463127万本，发证面积3111.33万亩，占应发证 面积的99%，剩余31.72万亩尚未发证。林改以来共发生林权纠纷5426起，涉及面积345.44万亩，已调处5373起，面积328.02万亩，调处率99%，还有53起林权争议纠纷尚未调处，涉及林地面积17.42万亩。 二是配套改革见到一定成效。在对主体改革工作进行整改完善的同时，各县区紧密结合实际，不断推进配套改革。全市共成立林业专业合作协会3个，林业专业合作社35个，涉及农户数1526户，面积约3万亩。据统计，至2011年底，全市从事林下经济发展的农户有106297户，总产值达到10.6亿元，涉及林地面积11万公顷，人均林下经济收入750元。 三是生态公益林补偿资金按要求予以落实。2009年、2010年国家下达我市国家集体森林补偿金5707.09万元，目前已大部分兑现到位；2011年下达我市国家集体森林补偿金7975.87万元，地方集体森林补偿金4621.58万元，各县区正在积极制订方案，组织发放中。 二、存在的主要困难和问题 1、思想认识尚有差距。一是部分干部群众对林改工作的认识还不够到位，简单地认为林改就是分林、分地，对如何实现资源增长、农民增收、生态良好等问题缺乏深入地考虑谋划。加之，我市集体林地大多属于经济效益低下的生态公益林，农民从林业获益较小，参与林改的积极性不高。二是个别地方存在懈怠思想，认为已基本完成主体改革工作，从而放松了整改完善提高工作，对后续综合配套改革体系建设重视不够。三是有畏难情绪，特别是林权纠纷突出的地方更为明显。 2、主体改革不够彻底。一是林改工作在一些乡镇存在“夹生饭”问题，勘界确权工作不够扎实，有“包馅”现象，留下了矛盾隐患。正如调研中一些乡镇干部所说，林改工作“软件很硬、硬件很软”，程序性工作任务基本完成，但实质性工作仍有待完善，部分地方的林权证仅发放到乡镇或村、组，至今没有发到群众手中。二是剩余林权证发放难度更大。据统计，全市尚有31.72万亩林地还未发证，占应发证面积的1%，大多由于林权纠纷争议一时难以调处，导致林权证难以发放。三是生态公益林补偿标准偏低，纳入国家重点公益林补偿范围的每亩每年仅补助10元，纳入省级公益林补偿范围的每亩每年仅补助3元，难以充分调动农民管护公益林的积极性。四是我市大多为生态公益林，但是纳入国家重点公益林和省级公益林补偿范围的却较少。如榆阳区821.4万亩生态公益林，享受国家及省级补助的仅有290万亩，还有约530万亩生态公益林未能得到应有的补偿，极大地影响了生态公益林经营者的积极性。同时，由于实际公益林面积大，而补偿面积小，导致实际工作中补偿资金无法及时按户兑现。 3、配套改革推进缓慢。一是配套的政策法规保障滞后。目前，国家林业部林木林地权属争议处理办法、国家林业局林木和林地权属登记管理办法等相关法规仍未按照林改后的实际情况和现实需要进行修订完善，一些上个世纪的规定与林改后的具体管理相矛盾，制约了林业经济的发展。二是林业公共服务体系建设滞后。全市没有建立起统 一、规范的配套改革机构如“林权流转交易中心”、“产权信息服务管理中心”等，林权抵押、担保等业务难以全面展开，林地自由流转受限，直接影响了林业要素市场的资源配置；由于林业生产周期长、见效慢，林木价值低，因此金融机构对林权抵押贷款积极性不高，虽然政策有要求，但实际操作难度大；政策性森林保险推动难度较大，由于我市大多农户不是以林业生产收入作为主要生活来源，因此，对森林保险的积极性不高；技术服务还不适应林改的需要，林改后，农户要对属于自己的林地进行管护，其病虫害防治、生态保护、林产业发展技术等问题接踵而来，而我市的林业社会化和产业技术服务组织还不健全，难以提供有效服务，同时，森林病虫害和森林火灾是以预防为主，一旦发生要集中力量群防群治和快速扑灭，所以靠单家独户有较大困难。三是林改后，生产经营权已不属于集体，直接影响着公益事业的发展。调研中，各乡村均反映公益事业建设难度增大，如进行修路、采石等公益建设，经常出现阻工现象。 同时，对集中连片造林也带来很大不便。如XX县区樟子松造林基地工程，要选择实施集中成片500亩以上的造林地块都很难，仅能在国有林地实施。四是不合理开发利用林地现象严重。由于土地价值与务林收入悬殊很大，受利益驱使，引发许多单位和个人对林地进行不合理流转，林地不合理开发利用乱象屡禁不止。 4、矛盾调处难度加大。我市地处能源富集区，土地增值速度快、价值高，导致林地权属纠纷较多，纠纷调处难度加大。加之，林改任务量大，时间紧，一些历史遗留的林地产权纠纷难以有效调处。特别是随着林改的深入，县与县之间、乡镇之间、村组之间及村集体与国有林场之间的林地纠纷不断凸显，部分纠纷经过多次调处仍然无法解决，特别是跨县历史遗留林地纠纷多年未解决，成了推进林改的老大难问题。据统计，全市还有53起林权争议纠纷尚未调处，涉及林地面积17.42万亩，社会维稳压力很大。此外，各县区林改工作缺乏有效的沟通协调机制，涉及到林地边界的勘界确权时，各涉及方未充分沟通协调，重复勘界勾图发证，造成“一地两证”，如榆阳区与XX县区相邻的一些林地就存在“一地两证”现象，埋下了矛盾纠纷隐患。同时，一些征占用林地的重点工程也经常因为林权纠纷而难以落地，直接影响着榆林的投资环境。 5、林下经济发展滞后。一是我市林地以生态公益林为主，林分质量低、宜林地条件差，利用价值不大，发展林下经济效益低，因此群众积极性不高。二是资金制约因素大，有些农户对发展林下经济热情很高，但由于缺乏启动资金，发展之初就受到限制。据调查，XX县区安边镇有一农民从外乡返回创业，创办了XX县区绿之源农林科技发展有限公司，重点发展经济林（同心圆枣）种植（枣园示范基地）、林下养殖（羊）、生态观光、农家乐等项目，采取“公司+农户”的方式运行，前期已投入60多万元的资金，2010年种植了同心圆枣300亩，育枣苗60亩，目前由于得不到资金支持而暂停发展。三是缺乏全面、科学的发展规划。我市的林下经济建设工作缺乏长远、持久、科学的全面规划，无法引导农民从自发发展到自觉发展、从无序建设到有序建设转变。四是林地基础设施条件差。我市林地大多集中于远离县城的农村，存在水、电、路等基础设施配套不完善问题，加之产品科技含量低，从业人员技术素质差，制约了林下经济规模化发展。五是林业产业化经营水平有待提高，主要是市场组织化程度低、管理技术水平不高，经济效益较差。 6、管理机构不够健全。我市目前从市到县（区）尚没有专门的林改机构（国家林业局专设林改司、省林业厅专设林改处），各县（区）林业局大都是指定1-2名工作人员兼职搞林改，由于没有专门机构，不能固定专职工作人员，严重影响了林改的进一步深化和林改后续产业的开发。特别是林改后，由于林权主体多元化，林权关系复杂化，林权管理任务将更加繁重，因此成立专门的管理机构就显得十分迫切。 7、林改经费缺口较大。由于林改外业工作量重，需购买技术支持设备如卫星定位仪及印制大量的各类表册和宣传资料等，所需费用较大。各县区普遍工作经费紧张，尤其是南部六县由于财政十分困难，除了省上下拔的经费外，基本没有额外的经费用于林改，更没有足够的经费来扶持林改后续产业，发展林下经济。 三、对策和建议 1、提高认识坚定信心。要站在全市经济社会发展全局的高度，进一步提高广大干部群众对林改工作重要性的认识。要采取多种行之有效的途径宣传引导群众，使广大干部群众真正从思想上认识到集体林权制度改革是我国继农村家庭联产承包责任制、农村税费改革之后的又一次重大改革，是农村改革领域的拓展和深化，同土地家庭承包经营有着同等重大的历史意义，从而更好地调动和发挥干部群众参与林改工作的积极性、主动性和创造性。要进一步认识林改在发展现代林业、促进农民致富和农村和谐稳定、水土涵养保持、家园绿化美化等方面的重大作用，牢固树立“兴林富民”的理念。要充分认识林改工作的长期性、艰巨性和复 杂性，继续在明晰产权、承包到户上攻坚克难，在完善政策、创新机制上下大气力，努力把林改工作全面推向深入。同时，要将林改及后续配套改革工作列入重要议事日程，明确界定各级各部门林改工作职责，并将其纳入各县（区）的年度目标责任考核。 2、继续深化主体改革。一要高度重视和认真解决好目前林改工作中存在的“夹生饭”问题，特别是要加大勘界确权工作力度，要组织专门的人员，专门进行勘界确权，限期完成任务。以此明晰产权、不留隐患，不断深化主体改革。二要按照今年省委办公厅、省政府办公厅联合下发的关于进一步深化集体林权制度改革的意见的通知精神，紧密结合各县区实际，巩固好林改成果，对能够分山到户的尽可能确权到户，对不能到户的集体山林，也要采取因地制宜、分类指导的原则，采取“均股、均利”的办法妥善解决，逐步建立健全集体林业良性发展机制。三要加快剩余林（股）权发证进度。林权证是征占用林地和林地流转的必要凭证，要严格执行没有林权证就不得征占用林地和进行林地流转的有关规定，以此倒逼林改的进一步深化。对按集体股份合作经营的，积极督促指导村、组给每户农民发放股权证，制定股份合作制经营管理章程。四要加大生态公益林建设和补偿力度。要以全市开展的“三年植绿大行动”为契机，强力推进生态公益林建设，再造生态榆林、绿色榆林。一是建议中、省、市各级政府根据财力状况，逐年提高补偿标准；二是积极研究和出台相关政策，允许对公益林进行不影响其生态功能发挥的经营性采伐和科学利用；三是把扶持种粮的各种优惠政策延伸到林业上来，如宜林地承包到户后，应参照退耕还林补助政策调动群众造林、护林的积极性；四是在尽快将未发放的森林生态效益补偿基金落实到位的同时，将公益林生态效益基金补偿工作纳入到林业建设目标责任制进行考核。 3、合力推进配套改革。一要规范森林资源流转。要鼓励产权明晰的林木所有权和林地经营权在不改变林地性质的前提下依法有序流转。要搭建林权流转交易平台，根据实际，可建立林权交易中心、林权管理中心、林权评估机构，把林权流转审核权、审批权和操作权分解，切实规范林权流转方式，杜绝民间林权流转和交易。二要加大金融对林业的扶持力度。金融部门要针对林业特点，开发创新林业金融产品，大力发展林业小额贷款，加大林业信贷投放，切实解决好林业企业和林农融资难的问题；要健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策和林业贷款担保方式，优化贷款审批程序，适当放宽经营造林育林贷款的条件；要建立政策性森林保险制度，根据林改先进地区的试点经验，公益林实行全市统保，保费由各级财政全额承担，商品林按照“林农自愿”的原则承保，保费由财政部分补贴。三要建立健全林业社会化服务体系。要通过搭建林业服务平台，努力形XX县区-乡-村一体化，互动互联，网络化的服务构架，为林业生产、林权流转提供全方位服务。同时，要大力加强林业科技支撑服务体系建设，通过与林业院校合作，切实解决林改后林农种什么树、怎么种的问题；通过林业实用技术的推广，不断提高林农运用林业科技的能力。四要建立支持林业发展的公共财政制度。要逐步建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、林业有害生物防治、林木良种给予补贴，对森林抚育、木本粮油和生物质能源林栽植给予扶持。 4、加大纠纷调处力度。一是应设立专门的林权纠纷调处机构，设法尽快解决存在的涉及31.72万亩林地未能发证的矛盾纠纷。健全林改纠纷调处机制，夯实各级党政及基层村民自治组织的责任，特别要注重充分发挥乡镇、村调解委员会和民间调解组织作用，按照“分级负责、属地管理”的原则，做好扎实细致工作，尽可能通过晓之以理、动之以情、互谅互让、协商一致的办法，妥善解决历史遗留问题。二是协商、调处无效的，引导群众通过规范的司法渠道依法解决，拓宽矛盾纠纷化解渠道。三是建立综合调处机制，解决历史遗留林权纠纷问题往往涉及到跨区域、跨部门、跨领域的协调问题，必须建立综合协调机制，才能有效妥善调处。四是进一步宣传政策法规，加强管理，坚决杜绝不合理的开发利用，使集体林地开发步入法治轨道。 5、大力发展林下经济。一要切实搞好林改后续产业发展规划，特别是要与省上的规划相协调，积极争取纳入省上给予干杂果产业的补贴范围。二要按照因地制宜、突出特色的原则，科学选择发展模式。从我市现有成功技术经验和市场发展前景看，林下经济发展应重点推广四种模式：一是林下种植业，即在林下种植药材、豆类、瓜果苜蓿等；二是林下养殖业，即在林下放养或圈养猪、鸡、兔等畜禽类；三是林产品加工业，即利用乔木下脚料、灌木枝条建密度板厂等深加工企业；四是森林旅游业，即以县域XX县区周围及交通便利的林区，建设以生态观光、旅游休闲度假、采摘新鲜蔬菜瓜果、观赏经济林花果之美等林下旅游类型。三要把培育壮大产业龙头作为推进林下经济发展的突破口，大力推广“龙头企业+基地+农户”产业化发展模式，走产业化经营的路子，鼓励种植户、养殖户搞深加工，延伸产业链条，尽快形成生产、加工、销售一体化产业格局。特别是像XX县区石光银、XX县区牛玉琴、XX县区张应龙等先进典型，应给予积极扶持，帮助他们做强做大，发挥其示范带动作用。四要大力推进林业合作经济组织建设。积极引导农户走专业合作之路，提高林下经济产业化组织程度。同时，发展林业专业协会，充分发挥其政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，为林业发展和林农增收致富提供更好的服务平台。 6、建立健全组织机构。建议在市、县（区）林业局增设专门的林改及后续产业服务管理机构，现有的两块牌子、一套人马的管理模式，无法适应进一步深化林改的需要。也可以根据市、县（区）林业部门的实际情况，在不增加人员编制和经费的前提下，内部调剂解决，但必须设立专门的常设机构，必须有专门的工作人员负责林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权争议调处等日常工作，并不断完善和强化其职能，为深入推进林改和后续产业发展提供有力的组织保障。同时，应进一步完善档案管理，积极推行集中保管、统一管理、专人负责的办法，确保档案安全。此外，要进一步加大林改工作经费投入。林改及配套改革工作量大面广，耗时长，需要大量的设备、人员和资金投入，所有这些单靠县（区）财政很难支撑，特别是南六县财政更是无力负担，建议在积极申请中、省财政支持的同时，市财政也应加大支持力度，以确保林改及配套改革工作顺利推进。