试论国有企业合规管理的有效路径.pdf

49品牌管理brand managementpin pai yan jiuR试论国有企业合规管理的有效路径文/徐洁（天津市建筑设计研究院有限公司）摘要：国有企业合规管理经历了初步探索期、积极实践期、全面规范期，为加快完善现代企业制度发挥了重要作用。但仍然存在一些问题，有的国有企业缺乏加强合规管理的内生动力，有的合规管理工作统筹不够，有的合规管理体系混乱、机构不健全、人员不到位。建立健全国有企业合规管理体系，需要紧密结合企业实际，积极构建与社会主义市场经济发展要求相适应，与企业治理能力相统一，与企业其它管理体系相衔接，与企业风险控制要求相协调的合规管理制度体系和运行模式，真正推动国有企业合法合规经营，实现企业可持续发展。关键词：国有企业；合规管理；制度体系；有效路径中图分类号：F272.3文献标识码：A文章编号：2096-1847(2023)26-0049-03社会主义市场经济是法治经济，立足新发展阶段，更好发挥国有企业在国有经济中的主导作用，必须从全面加强风险管控、加强国有企业法治建设的高度，认真剖析国有企业合规管理中存在的问题，切实把合规管理与完善企业治理结合起来，把合规管理内嵌到国有企业经营管理全过程各环节，促进加快完善现代企业制度，实现国有企业平稳健康发展，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。一、国有企业合规管理的历史实践（1）初步探索期。1993 年 12 月，第八届全国人大常委会第五次会议审议通过中华人民共和国公司法,专节对国有独资公司进行了规定。公司法颁布以来，先后于 1999 年 12 月、2004 年 8 月、2005 年 10 月、2018 年10 月共四次修改。党的十六大明确了国有资产管理体制工作“三分开、三统一、三结合”原则，组建了国务院国资委，履行出资人职能。国务院国资委成立后，将国有企业法治建设提上重要日程。2005 年提出了国有企业法制建设三年工作目标，根据加强企业法律风险防范机制建设等形势的需要，通过企业法律顾问考试等方式，培养适应现代企业制度建设的企业法律顾问人才队伍。国有企业纷纷成立法务部门，积极引进和培养法律专业人才，参与企业制度建设、咨询等非诉业务和诉讼业务，迈出了积极探索国有企业合规管理的重要步伐。（2）积极实践期。随着社会主义市场经济的深入发展和国有企业“走出去”战略的实施，随之而来的法律风险陡增。2007 年 8 月，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过中华人民共和国反垄断法，市场经济规制法律法规不断得到完善，国有企业更加注重发挥法务部门和法律人才的独特作用，推进企业规章制度、经济合同、重要决策进行法律审核。为提高企业经营管理水平和风险防范能力，2008 年 5 月，财政部会同证监会等部门印发了企业内部控制基本规范，自 2009 年 7 月 1 日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。此后，国有企业按照加强内部控制规范的要求，加紧修订经营管理制度，进一步健全国有企业合规管理的制度机制。（3）全面规范期。2014 年 10 月，党的十八届四中全会召开，全会决定首次提出“设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险1。”此后几年，一支适应国有企业法治建设的高素质公司律师队伍建立起来，国有企业法治建设迈上新台阶。2017 年 12 月，国家标准化委员会公布了合规管理体系指南（GB/T35770-2017）。2018 年12 月，为推动中央企业全面加强合规管理，国务院国资委制定发布了中央企业合规管理指引（试行）。2021 年 10 月，国务院国资委印发关于进一步深化法治央企建设的意见，对健全合规管理体系提出明确要求。2022 年 8 月，国务院国资委印发中央企业合规管理办法，推动中央企业进一步加强合规管理。地方各级国有资产监督管理机构对所出资企业加强合规管理工作也作出具体部署，法治国企建设向纵深推进。二、国有企业合规管理存在的问题近年来，国有企业合规管理在强化内控机制建设、全面防范风险、促进企业治理、提高经营业绩等方面发挥了不可替代的重要作用，极大丰富了依法治企的内涵。但国有企业合规管理在认识和实践层面存在许多不足，缺乏对管理体系的统筹，一定程度上加大了企业管理成本，影响了合规管理的有效性。（1）对“合规”认识上存在误区。一些学者认为：“合规是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求2。”这种对“合规”的界定存在两个问题，一是片面认为只是企业及其员工的经营管理行为要做到合规，未清晰界定合规的主体，忽视了合规的大前提是作者简介：徐洁，生于 1984 年 2 月，女，本科，经济师，研究方向为工商管理、企业经济运行管理、法务管理。50品牌管理brand managementpin pai yan jiuR企业章程和企业规章制度的合规，才是规避和防范风险的基础和关键，然后才是企业各管理层及员工遵守基于合规前提下建立的企业规章制度，并保障其有效实施。二是笼统地认为“规”是法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求，对合规的“规”界定得范围过广。行业准则是提倡性的，一般没有强制执行力，属于道义范畴，不应将此纳入“规”的范围。企业章程和规章制度理应做到合法合规，是合规的前提，不应将此纳入“规”的范围。国际条约和规则在公法领域需要转化为国内法才能直接使用，国际贸易术语规则等民商事领域的可直接适用。因此，不能简单不加区分地将国际条约和规则纳入“规”的范围。相反，一些国家标准和地方性标准，既有强制性规定，也有提倡性规定，企业如果未遵守强制性规定，则可能会面临违约或行政处罚的风险，本应将此纳入“规”的范围而未纳入。基本概念界定不清导致认识不一，有的国有企业认为合法性审查范围小，仅限于法律法规，而合规性审查范围大，不限于法律法规，因而对企业规章制度、经济合同、重要决策的法律审核交由法务部门负责，合规管理工作又交给内控部门负责，造成职能分散和交叉重叠等管理乱象。合规“规”应包含六层意思，第一层是法律，第二层是行政法规，第三层是地方性法规，第四层是地方政府规章或部门规章，第五层是相关国家标准、地方性标准，第六层是国际贸易术语规则等民商事规范。综上所述，笔者认为，合规是指企业章程等经营管理制度、企业经营管理行为、全体员工履行岗位职责等符合国家法律、行政法规、地方性法规、规章、相关国家标准、地方性标准以及国际贸易术语规则等民商事规范。（2）对合规管理的界定不准确。许多学者认为：“合规管理是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。”上述对合规管理的概念界定尽管明确了合规管理的目的、目标、对象、措施等，但存在三个问题，一是合规管理的目的不仅仅是防控合规风险，还有保障依法经营，达到提质增效的目的。二是合规管理的对象表述不准确，合规管理不仅仅是企业经营管理行为和员工履职行为达到合规的要求，更重要的是企业章程等经营管理制度要达到合规的要求。三是合规管理的措施有失偏颇，强调合规管理，不是要“另起炉灶”建立单独的合规制度，而是要让企业章程、规章制度等各项企业制度达到合规要求，即符合国家法律、行政法规、地方性法规、规章、相关国家标准、地方性标准以及国际贸易术语规则等民商事规范。合规管理应该从制度建设、风险识别、合规审查、风险应对、监督检查、考核评价、追责问责、合规培训、文化建设等方面抓起，多管齐下，才能取得实效。综上所述，笔者认为，合规管理是指企业以有效防控合规风险、保障依法经营和促进提质增效为目的，以企业章程等经营管理制度、企业经营管理行为、全体员工履行岗位职责为重点开展的制度建设、风险识别、合规审查、风险应对、监督检查、考核评价、追责问责、合规培训、文化建设等有组织、有计划的管理活动。（3）缺乏加强合规管理的内生动力。国有企业领导人员对合规管理重视不够。近年来，从公布的国有企业领域腐败案例来看，企业并购、资产重组、投融资、工程建设、物资采购等重要关键环节问题多发，也暴露出合规管理方面存在短板。合规管理主要由外部力量推动，往往是国有资产监督管理部门提出并推动实施，一些国有企业领导人员不能主动谋划和推动合规管理，实践中大多数国有企业只是被动应付。有的企业管理人员千方百计规避审核，对合规管理更是百般抵制。有的不重视企业律师等专业人才的培养和选用，职级晋升、薪酬待遇低于业务部门，致使人才流失严重。有的忽视了合规管理是全局性工作的特点，只局限于合同管理等少数领域，对涉及的重大经营行为、公用事业的定价等行为无人问津，致使一些国有企业因垄断、违反价格法等行为被行政处罚。合规管理应当覆盖全体员工，在合规管理过程中，不仅要经过企业管理层的研究，也需要得到多数职工的认同，但在实践中有的国有企业领导认为合规管理只与个别部门有关，导致合规管理成为个别部门的“独唱”。（4）合规管理工作统筹不够导致管理体系混乱。一是将合规管理与内部控制、法务管理、风险管理割裂。合规管理、内部控制与法务管理同属于风险管理，风险管理的范围为企业在经营管理中可能面临或遇到的各类风险，主要包括战略风险、市场风险、运营风险、财务风险、法律风险，合规管理的范围是运营风险中的合规风险。国有企业管理过程中必须准确把握合规管理在风险管理中的定位，必须坚持成本效益原则，合规管理应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效管理，与内部控制、法务管理、风险管理同部署、同实施、同考核。然而在实践中，许多国有企业将合规管理与内部控制、法务管理、风险管理完全割裂，不计成本和代价的推行，导致企业内部机构设置混乱，职责交叉重叠。二是将合规管理制度体系与质量管理体系、企业内部控制基本规范等割裂。中央企业合规管理办法明确要求，国有企业要建立健全合规管理制度，根据适用范围、效力层级等，构建分级分类的合规管理制度体系，同时要求在业务及职能部门设置合规管理员。许多国有企业通过了 ISO9000 质量管理体系认证，建立了符合标准的质量管理制度体系，在业务及职能部门设置了内审员。财51品牌管理brand managementpin pai yan jiuR政部等部委印发的企业内部控制基本规范也要求企业编制内部管理手册。实践中国有企业往往存在多套不衔接甚至交叉重叠管理制度体系，有的通过第三方购买服务的方式，由中介服务机构或管理咨询公司帮助建立，往往也是简单套用模板，脱离企业经营管理实际情况。三、建立健全国有企业合规管理体系的对策建议在新形势下，建立健全国有企业合规管理制度体系，需要充紧密结合企业经营管理特点，积极构建与社会主义市场经济发展要求相适应，与企业治理能力相统一，与企业其它管理体系相衔接，与企业风险控制要求相协调的合规管理制度体系和运行模式，真正推动国有企业合法合规经营，提高企业经营效率和效果，实现企业可持续发展。（1）国有企业合规管理体系必须要与社会主义市场经济发展要求相适应。首先，要从外部推动型向内生动力型转变。要通过业绩考核等手段，引导国有企业主动地适应法治经济环境，运用合规管理的手段，通过提升引领支撑能力、风险管控能力、涉外保障能力、主动维权能力、数字化管理能力，着力增强合规管理的内生动力。其次，要从管理层主导型向全员参与型转变。国有企业作为现代经济社会的基本组织，在合规管理中应当充分体现民主与法治精神，体现出广泛的民主性。不仅规范企业行为，也要规范职工履职行为，严格落实职工的合规责任，由管理层的“独唱”变成全体职工的“大合唱”。（2）国有企业合规管理体系必须要与企业法人治理能力相匹配。合规管理是一项系统工程，必须改变国资监管部门要求什么国有企业就做什么的“碎片化”做法，必须破除消极被动“应景式”的做法。要将合规管理与完善法人治理结构统一起来，在一手抓合规管理的同时，要着力改进出资人监管方式，把合规管理作为国有企业治理的重要内容，明确党委会、董事会及其专业委员会、经理层的合规管理责任，切实将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到国有企业产权制度、治理制度、组织制度、管理制度、投资制度、监督制度等各方面，有序推进合规管理体系建设。（3）国有企业合规管理体系必须要与企业其它管理体系相衔接。必须加强系统思维，有效统筹国有企业现行有效的制度体系。首先，要与ISO9000 质量管理体系相衔接。PDCA循环管理方法（计划、执行、检查、修正）是质量管理体系的重要方法，也是合规管理的重要方法，持续改进同样也是两者的重要原则，应相互借鉴、相互补充，使得质量管理的管理文件、作业文件、程序文件全面体现合规管理的要求。其次，要与国资监管制度体系相衔接。合规管理的根本任务是落实全面依法治国战略，深化法治企业建设，推动国有企业加强合规管理，切实防控风险，充分体现了出资人意志。因此，国有企业合规管理要紧紧结合国资国企监管要求，在国有企业投资、担保、资产和债务化解等重点工作中融入合规管理的理念思路和基本要求。（4）国有企业合规管理体系必须要与企业风险控制要求相协调。首先，合规管理的重要前提就是要明确合规管理在国有企业管理中的地位和作用，要准确把握合规管理与全面风险管理的关系，充分认识到合规管理的范围是经营管理中的合规风险，要准确把握合规管理与深化法治企业建设的关系，充分认识到合规管理属于国有企业法治工作的范畴。现阶段强调合规管理并不是重新“打桩立基”，而是要在持续巩固规章制度、经济合同、重要决策法律审核制度的同时，着力健全合规管理体系。其次，持续完善合规管理工作机制，积极落实关于进一步深化法治央企建设的意见提出的“健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系，发挥法务管理部门统筹协调、组织推动、督促落实作用，加强合规制度建设，开展合规审查与考核，保障体系有效运行”等具体部署3。结合国有企业实际，推动建立健全法律、合规、内控、审计、风险管理协同运作机制，切实加强统筹协调，提高管理效能。四、结语综上所述，建立健全国有企业合规管理体系，进一步加强国有企业各种管理体系的工作统筹，在贯彻新发展理念、构建新发展格局的历史实践中，对于充分发挥合规管理防范风险的“防火墙”作用、促进完善的“助推器”作用、保障发展的“护卫舰”作用十分必要、意义重大。随着现代企业制度的不断完善和企业治理能力的不断提升，国有企业管理者要更加重视合规管理，从制度机制、人力资源配置、资金支持等方面全力支持合规管理体系建设，在法治企业建设中，以持续改进的理念，积极探索适合国有企业合规管理的路径方法，促进国有资产保值增和国有企业提质增效。参考文献1 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 Z.人民日报2014-10-29.2 龙 玉 忠.国 有 企 业 合 规 管 理 体系 建 设 探 析 J.国 有 资 产 管理,2021(10):23-29.3 关 于 印 发 关 于 进 一 步 深 化法治央企建设的意见的通知EB/OL.http:/