十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论.pdf

收稿日期2023-03-10基金项目本文为国家社会科学基金项目“法秩序统合视域下的国土空间开发保护立法研究”(22CFX043)的阶段性成果作者简介1.方涧(1990),男,浙江绍兴人,法学博士,浙江工商大学法学院特聘副教授、硕士研究生导师;2.陈晓敏(1999),女,浙江丽水人,浙江工商大学法学院行政执法理论与实践研究中心研究员。决策科学2023 年第 2 期Jun.2023No.2十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论方涧1,陈晓敏2(1、2.浙江工商大学 法学院,浙江 杭州 310018)摘要在国家权力配置场域内机构改革与土地管理体制改革发生了深刻耦合。正确把握中国特色的权力配置体系,可以从根本上理解土地管理过程中一直存在的权属边界不清、职责边界不明等现象。党的十八大以来,土地管理体制在“自然资源资产所有权监管权”“中央地方”“部门部门”三个维度进行了一系列改革。在产权制度建设上,厘清了土地国家所有权和土地行政监管权之间的关系,构建了土地国家所有的法权框架;在纵向事权分配上,把握了中央和地方之间权力分布的动态平衡,根据实际需要匹配地方相应权力,填补事权缺口;在横向部门职权分配上,在科层制框架中融入了整体性要求,按照部门功能和组织目标重构职责体系,并以综合行政执法改革为契机强化执法力量。关键词土地管理;行政监管权;央地关系;部门职责;法治保障 中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 2097-129X(2023)02-0045-11 党的十八大以来,机构改革和土地管理体制改革双向推进,权力配置则是两者的核心耦合点。国家权力配置模式会深刻影响土地管理中的机构组成、决策过程、执行权限和监督方式。本质上讲,中国特色的权力配置模式兼顾宪制和政制,区别于西方传统权力配置模式和新中国成立初期“议政合一”模式,一方面实现了以权力运行效率为保障的功能性分权,另一方面保证了党对于重大决策的领导。该种权力配置模式与我国土地所有权和监管权相分离的制度安排具有契合性1。从权力配置角度探究土地管理行政系统内部的权责分配方式,促进制度优势转化为治理效能,构建“以人为本”的责任政治,对提升国家治理能力具有重大理论意义2。党的十八大以来,中国土地管理体制改革的权力配置主要围绕“所有权监管权”“中央地方”“部门部门”三个维度展开。以此为改革进路主要基于以下几方面的原因。首先,厘清所有权和行政监管权之间的关系是理解土地管理体制改革的重要前提。我国长久以来没有明确区分自然资源资产所有权和监管权的内容,也没有明确区别行权主体,然而在理论上,所有权并非行使监管权的必54要条件,因此在认识论上澄清这一问题并进行重构是改革的起点。其次,中央和地方之间的权力配置是土地管理体制改革的核心,牵涉国土规划、用途管制、征收审批等多项核心内容,利用法治手段在“放权”与“限权”之间达到两权的动态平衡,最大限度地激发土地要素的市场属性,是土地制度改革的要义所在。再次,改革需要落实到具体层面,部门职责的配置和优化是实现改革目标的手段,坚持国家机构有序改革引领了土地管理体制在机构设置和职责分配上的变革。从“自然资源资产所有权监管权”“中央地方”“部门部门”三个维度讨论土地管理体制改革,遵循着从认知层面到实践层面、从宏观的权力配置到微观的职责安排的逻辑进路,三者之间一脉相承,贯穿权力配置在土地管理体制改革中的“首”“中”“末”三端。一、国家所有权与行政监管权的配置与互动2018 年 3 月,中共中央印发深化党和国家机构改革方案,要求组建自然资源部,统筹山水林田湖草系统治理,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,以便解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠、各类规划难以衔接进而无法统一落实等问题。根据这一改革方案,自然资源部同时行使国有自然资源资产所有权和国土空间管制两项职责。不过,就像习近平在党的十八届三中全会关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明中明确指出的那样:“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。”3因此,两权的配置与互动是我国土地管理体制改革的基调之一,明确土地权属是进行高效行政监管的前提。(一)国家所有权的法律本质 随着改革和认识的深入,国家所有权公私二元对立的局面被逐渐打破,并构筑了以国家所有为核心的法权框架。其具体内容涵摄国家所有和全民所有之间的关系、公共目的对所有权行使的限制、所有权具体权能的立法形成等。从规范层面考察,“国家所有权”的概念首次出现在 1986 年颁布的中华人民共和国矿产资源法中,2020 年通过的中华人民共和国民法典(以下简称民法典)物权编将国家所有权作为章节标题。然而,中华人民共和国宪法(以下简称宪法)、中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)和中华人民共和国土地管理法实施条例中均未出现“国家所有权”这一概念,而是以“国家所有”的表述明确国家对土地资源进行调控、管制的资格。宪法第十条作为我国的土地制度条款,确定了国家所有和集体所有的土地范围,明确了公共利益作为征收前提,确立了土地使用权可流转的规则,同时对土地使用做出了限制。该条是一项制度性设计条款,需要通过立法和政策手段补充具体规则。国家所有权具体内容的立法形成前提在于明确城市土地和非集体土地的权属4。若单纯从民法角度将国家所有权理解为物权中的一般所有权,虽在构建规则体系上较为便利,但严重忽视了国家作为权利主体的特殊身份和土地资源中蕴含的公共利益属性。民法中财产所有权的客体具有主体特定性和排他性,将国家所有权客体与之比较可以发现:一方面,国家作为权利主体64决策科学 2023 年第 2 期时,不同于一般公民和组织,其行为并非基于个人自由意志做出,即便是利用立法技术将其拟制为一个“私人”,也无法磨灭其抽象意义之下全体国民的意愿,因此不完全满足主体特定性;另一方面,土地是一国发展之根基,是民生安康之根本,具有强烈的社会公共属性,宪法第十条第五款要求一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地,这意味着土地无法按照所有者的自由意愿被随意处置,更不允许被毁坏,因此不完全满足排他性。构筑以国家所有为核心的法权框架,既不是将国家所有权独立于民法物权框架下的所有权,也不是将其视为一种纯粹的基于主权之上派生出来的管理权,而是要分清在国家享有的权利中何者基于所有权产生,何者基于管理权产生。在本质上,国家所有权的法律地位、权能构造和权利外观与民法体系内的所有权保持一致,但是在功能和价值上,国家所有权始终以实现和保障全民公共利益为前提和目的,因此,国家所有权在行使规则上区别于一般所有权,但国家所有权同样包含占有、使用、收益和处分四大权能。1.占有方面占有是行使所有权的前提,一般所有权的占有包括直接占有和间接占有,总的来说是要形成人对物的管控力。但在国家所有权中并非如此,一方面,国家无法对其所有的全部所有物进行全面管控;另一方面,国家也无法获知其所有物的全部价值,如未勘探的地下石油、天然气等。如果以一般所有权的占有来衡量国家所有权中的占有,以占有管控为前提,那么国家将丧失对部分物的所有。比较合适的方案是,以立法进程确定特定自然资源的权利状态,若针对特定自然资源的立法工作已经完成,则将其纳入国家所有的财产领域。值得注意的是,由于自然资源具有的特殊性、重要性和战略性,即使立法工作尚未完成,也不阻碍国家基于主权及行政监管权对其进行开发和保护,该权力与国家主权相伴而生,不需要通过立法得以确定。但是,此时国家对特定自然资源享有的权力并非国家所有权,因此不享有财产收益性权利5。如此一来,即使特定物未在国家管控范围之内,也排除了其他主体所有的可能。2.使用方面土地不同于一般物,可以按照所有人意愿出租或是出借。土地虽然同样存在划拨和出让两种不同的流转方式,但仅限于使用权的流转。流转过程中的审批权限并非基于所有权,而是审批机关基于管理权衍生。3.收益方面按照民法基本理论,物的收益应当归于所有人,同理可知,土地收益也应当归全体人民所有。但在现实情况中,土地相关收益并不能直接落实到个人身上,而是通过公共福利等形式进行二次分配,通过这种形式分配收益的过程并非完全基于所有权,而是在满足公共利益的前提下严格按照公平原则进行分配。4.处分方面土地并非像一般物一样可以被损毁,耕地保护更是长久以来的基本国策。因此,在土地处分方面国家享有的权利是十分有限的,更多体现在通过国家管控的权力,在土地规划、用途管制方面落实土地保护政策。74十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论由此可见,国家所有权可以体现在平等主体之间的经济往来中,基于所有权而享有的权利应当在民法典中予以确认和规范,而基于国家所有产生的更多的是公权意义上的管理权,其应当在行政管理法中予以确认和规范。(二)行政监管权的指向与内涵 党的十八大以来,不断强调优化国土空间开发格局,构建国土空间开发保护制度。2019 年修正通过的土地管理法建立了国土空间规划制度,打破了长期以来以规划和指标统筹土地利用、政府垄断土地一级市场的土地用途管制模式,“多规合一”和“集体经营性建设用地入市”的持续推进更是土地管理制度完善的重要体现6。国土空间开发保护的关键在于对资源的调控和配置,本质上是对国土空间进行管制,而国土空间管制本质上是一项行政权。从权力外部效应上看,该行政权是国家基于公权力对其领土空间资源开发利用的引导和约束;从权力内部效应上看,该行政权是行政系统自上而下针对国土资源管理事项的领导和监督。1.行政监管的范围是国土空间国土空间是在综合考量人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素后,被确定的涵盖生产、生活、生态三大空间的概念。国土空间从功能上可分为生态、农业、城镇空间,从地理上可分为陆海空间、城乡空间,从物理上可分为地上、地下空间。截至 2022 年 11 月,与国土空间开发保护制度有关的部门规章已有 25 部,党内法规 2 部。自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知提到:“主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为国土空间规划。”可见,国土空间涵盖了一国领土范围内的全部空间。2.行政监管的核心是用途管制我国空间用途管制经历了“土地用途管制生态要素管制国土空间用途管制”的阶段性演变7。在初步探索阶段,为了应对工业化和城镇化快速推进带来的土地利用低效和耕地流失等问题,中央提出了“用途管制”概念,并在 1998 年修订的土地管理法中明确。这一阶段,管制的重点在于建设用地总量控制、农用地转用和耕地保护等方面,诞生了土地用途管制的中国模式。随后,为了解决占用生态用地实现耕地占补平衡、草原退化等问题,中央又提出了“自然资源用途管制制度”,并相继修订或出台了中华人民共和国草原法中华人民共和国水法湿地保护管理规定等法律法规,形成了空间要素分治的格局。党的十八大以后,为了解决规划重叠、用途管制统一性欠缺等问题,中央先后提出了“自然生态空间用途管制”“国土空间用途管制”,党的十九大以后明确要求“形成以国土空间规划为基础、以国土空间用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。这一阶段明确了对全部国土空间实施用途管制,并构建了“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制数据标准体系。通过梳理我国空间用途管制演化的基本脉络可以发现,管制的范围在不断扩大、管制的目的随着经济社会的发展不断变更。进入完善发展阶段以后,管制范围涵盖了全部国土空间,这不仅是生态环境建设和耕地保护等基本国策的必然要求,也是与我国行政管理体制变革的呼应和衔接。(三)国家所有权与行政监管权的关系 土地的所有权属于全体人民,国家代表全体人民行使权利、享受利益并对相关收益进行分配。土地的行政监管权属于行政机关,中央统筹规划管理计划和方案,地方具体落实相关政策,避免土地84决策科学 2023 年第 2 期资源被滥用,保障国土空间高质量发展。土地管理体制中的职权配置与机构设置就是在国家所有权和行政监管权互动下建构起来的管理体系。国家所有权的权源是一种私权,指权利;行政监管权的权源是一种公权,指权力。管理活动的权源直接决定了管理活动的性质和具体内容。在认清土地资源国家所有的法律本质和国家统一行使国土空间用途管制规范内涵的基础上,以职权配置和机构设置为抓手,健全以国家所有权为核心的“自然资源资产产权制度”和建立以行政监管权为核心的“国土空间开发保护制度”,是党的十八大以来中国土地管理体制改革的重要突破。生态文明体制改革总体方案分别针对健全自然资源资产产权制度和国土空间开发保护制度提出了改革要求。确立自然资源资产产权制度的目标是明确归属和权责,进行有效监管,针对自然资源所有者缺位、所有权范围模糊等问题进行整改,要求建立权责明确的自然资源产权体系。产权体系的构建以确权为首要,以权力清单为明确权责的工具,占有、使用、收益、处分等四项所有权权能归属是实现所有权权益的四大方面。具体而言,土地占有分为直接占有和间接占有,使用人直接占有,国家始终保持间接占有,两者均负有占有保护义务;使用权归经过法定程序依法取得的组织或个人所有;收益权按照“谁所有,谁受益”的基本民法理论处理;处分权按照对土地进行的处分事实进行分类讨论,严禁任何组织和个人买卖土地。从权利与义务对等的基本法律原理出发,若土地已经进入流转程序,不再单方面受国家控制,如果涉及第三方利益,第三方主体在享受土地权利的同时也应当承担保护土地的义务。国土空间开发保护制度的目标是通过空间规划和用途管制,对不良开发、耕地流失、空间浪费、生态破坏、环境污染等问题进行整改。根据国土空间开发保护一体化要求,需要将所有自然生态空间纳入监管范围,从控制用地指标、严守生态红线、监测国土空间变化等方面进行严格管理。在明确国家所有权的权能内涵后,根据土地资源利用和保护的具体要求,在国家和组织或个人之间合理分配权利,监管机构则应匹配相应的监管职责。对此,在所有权和监管权分离的基础上要进一步完善自然资源监管体制,避免长期以来两权行使主体高度重合带来的国家所有权相关权益弱化、市场配置效率低下、部门利益优先于整体利益等问题,逐步改变以往用途管制相关职责分散的状态,将国土空间用途管制职责聚拢到统一的部门,克服监管力量分散、多头牵制的问题。二、中央与地方分权的实质性动态平衡土地所有权和监管权分离的本质是权利分配和权力配置,国家所有权固然带有难以磨灭的公法属性,但在“两权分离”的基础上,其实现手段不可避免地需要借助私法。监管权属于行政权力体系,优化行政权配置一直以来都是行政法学重要的研究方向,也是我国土地管理体制改革不可绕开的话题之一。从中央与地方分权的实质性动态平衡视角出发,探讨土地所有权和监管权的实现方式,是我国土地管理体制改革的重要逻辑。(一)国家所有权:中央统一行使与地方分级代理 从历史维度考察,中央统一行使与地方分级代理的改革主要始于 2015 年中共中央、国务院印发的生态文明体制改革总体方案。该方案提出探索建立分级行使所有权的体制,根据自然资源类别94十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论和重要性合理划分中央和地方行权界限,致力于效率和公平的协调统一。2019 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见,指出在今后产权制度改革中,通过法律授权的形式,明确国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,通过委托的形式委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权。授权与委托相结合的方式,既有效保障中央对自然资源资产的统一监督,又能激发地方政府在权限内的能动性。2022 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案(以下简称方案),进一步回答了所有者职责的内容和实践途径,“统一行使”是指“中央与地方的分工和配合,包括自然资源部直接履行和自然资源部委托有关地方政府代理履行两个层面”。方案在理论层面没有打破自然资源全民所有的原则和现有规范体系,而是采用解释论的方法赋予了“统一行使”符合时代要求的内涵。国家所有权行使模式先后经历了“分级管理分级代表行使委托代理行使”的认识过程。国家所有权分级行使制度则是在保障国家所有权统一性的前提下,通过中央与地方的分工和配合,由自然资源部直接履行或自然资源部委托有关地方政府履行8。结合我国国家所有权行使的传统模式和改革趋势,可以看出,国家所有权行使要极力避免分散化,现行行权模式下的分级行使并非所有权的分级所有,而是“统一行使”国家所有权的具体实现方式。在中央,新一轮机构改革组建了自然资源部,由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责;在地方,开展委托代理试点,探索所有者职责履行的新模式。分级行使制度是我国在面对自然资源体量庞大、分布广泛、管理专业性强,国务院难以直接对全部的自然资源资产行使占有、使用、收益、处分等权利的现实情况所进行的一次改革。从理论维度考察,中央与地方本质上是“代表”与“代理”的关系。代表理论和代理理论在规则适用和效果归属方面具有极大的相似性,区别两者的决定性因素是行为人在进行民事行为时的权限和权利外观,代表系概括授权且具有较强的公示力和公信力,代理系限定授权且在权利外观上不具有直接对抗善意第三人的效果9。其一,代表理论是国务院代表行使土地所有权的理论支点。国务院代表行使土地所有权在规范层面早已明确。一方面,代表人没有独立的意思表示,被视为被代表人的组成部分。国务院作为国家的代表人,必须坚持土地全民所有的前提,以全民利益为目标,遵守法定程序,因此其行为并非利己而是利全民,国务院与国家的利益相互统一,其行为效果直接归属于国家。另一方面,代表人的授权系概括授权,不需要划定细致的权限范围,这与法律对国务院的授权具有一致性。土地管理法规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,并未制定相应的权力清单。另外,通过立法的形式规定国务院代表行使土地所有权,在权力来源上具有正当性。其二,代理理论成为地方政府行使土地所有权的理论基础。代理理论可以合理地解释自然资源部“统一行使”原则下地方政府行使国家所有权的具体实施路径。一方面,代理人与被代理人之间是两个独立的主体,虽然中央和地方政府同属一个国家行政体系,目的均指向国家的正常运转,但是,法律授权才是行政机关唯一的权力来源,现行法规范授权国务院代表行使土地所有权,自然资源部作为国务院的组成机构统一行使土地所有权。因此,中央和地方政府在行使国家所有权上是相对独05决策科学 2023 年第 2 期立的。另一方面,代理人的“授权”系“限定授权”,需要划定细致的权限范围,这与目前的分级行使制度构想具有一致性。关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见提出“探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度”,土地权属并非行使监管权的前提,传统的土地所有权分级代表模式造成了层层代表的分散局面,无法实现自然资源“统一行使”,也不利于完成所有权和监管权的分离。而通过委托代理的方式赋予地方政府行使土地国家所有权的权限,同时,衔接土地出让收支两条线的财政制度,在现有的法律框架内借助委托制度的灵活性疏通僵化的土地管理体制,有利于推进土地管理体制的变革10。(二)国土空间规划权:中央统筹与地方执行 权威体制和地方有效治理之间的协调过程体现为权力“收”和“放”之间的良性互动11。党的十八大以来,土地管理体制改革在国土空间规划上强调中央的统合性,在建设用地审批方面强调地方的实施性,深刻诠释了行政监管权在中央与地方之间的实质性动态平衡。中央国土空间规划的统合性是根据实际需求而确定的。中央政府在平衡区域发展权益、坚持生态环境保护和经济社会发展同步实现的目标之后,会向下级政府提出空间规划要求、分配流转类指标和分配类指标,要求下级政府在遵守中央政策和原则的基础之上,编制地方各级国土空间规划12。改革追求国土空间规划“一张图”,以一张底图为基础,涵盖国土空间规划“五级三类”规划体系成果,为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供依据和支撑。同时,全国国土空间规划要求做到统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的“四个统一”。2019 年 5 月,中共中央、国务院印发的关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见对不同层级国土空间规划的侧重点做出区分;全国国土空间规划纲要(20212035 年)(以下简称纲要)对未来 15 年全国国土空间做出全局安排,纲要位于“五级三类”国土空间规划体系最顶层,编制要求重点突出了战略性。从我国行政权力分配的现状出发,中央行政机关能够站在更高位置上进行统筹协调,筹谋国家发展的指南和可持续发展的空间蓝图,制定各类开发保护建设活动的基本依据,确保国土空间规划落实系统性、整体性、重构性要求,在规划体系设计和构建方面起统合作用。以往,国土空间规划在制度层面存在各类法律法规和部门规章林立的现象,在实践层面由于“政府负责、部门牵头”的编制模式,导致规划内容重叠、不协调。中央与地方之间权责模糊的“泛化治理”模式既没有明确界定政府承担不同事务的属性,也没有明确不同层级政府的事权范围13。长此以往,中央和地方对于土地管理事项愈加同质化,无法很好践行“中央统筹,地方执行”的模式,事权模糊的结果就是责任难以确定,中央和地方矛盾也愈加突出。因此,纵向上强调中央的统合性,地方在中央统筹之下因地制宜制定地方国土空间规划,横向上强调主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的统一,实现“多规合一”,才能满足我国国土空间规划的实际需要。(三)建设用地审批权:中央下放与地方承接 建设用地审批制度是我国土地用途管制的重要手段,主要包含农用地转建设用地审批和土地征收审批。这一制度大致经历了“分级限额审批分级分类限额审批权限适度下放授权和委托审批权改革”四个阶段,呈现明显的“权力下放”趋势14。严格意义上讲,“权力下放”属于政治学概念,15十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论而非法律概念,是指把上级单位的权力转交给下级单位,其目的就是通过提供某种程度的自治来代替分裂,而在法律上主要呈现行政授权和行政委托两种形式。2020 年 3 月 12 日发布的国务院关于授权和委托用地审批权的决定(国发20204 号)正式将农用地转建设用地的审批权下放给省、自治区和直辖市政府。受土地管理法第四十四条的规范约束,本次审批权下放既包含行政授权,也包含行政委托,永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权下放属于行政授权,永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批权下放属于行政委托。实践中,各地方在下放其他权力时存在“委托下放”“授权下放”“直接下放”,或者将“委托”和“下放”并列使用的情况。实际上,“权力下放”只是权力调整的一种样态,权力调整既可以是单项下行,也可以是单项上行,还可以是双向变动。行政授权和行政委托是“权力下放”的两种具体形式,两者在责任主体、权力行使的名义等方面存在一定差异,应当根据实际需要和承接主体的自身能力决定适用何种。审批权下放的目的是通过权力调整的方式充分激活地方管理土地的动力,为用地审批关系注入全新的活力。将审批权集中于中央主要是为了避免因地方调动土地资源的权力过大影响土地的统一管理。然而,大量用地审批集中在中央,存在程序繁琐、审批时限过长的问题,而且无法结合具体实际进行审查。审批权下放有利于构建中央与地方稳定的动态平衡关系,同时在实现乡村振兴、减缓城市土地供给失调、促进城乡一体化发展等方面有所助益。当然,在审批权下放的过程中要谨防权责错配和监管不力的情况。在权责错配层面,从最优分权体系和治理结构的角度看,越贴近基层的行政层级越能够掌握及时、详细的信息,因此审批权下放的限度可以在现行改革基础上进一步加大。目前,征地审批权只下放到省一级政府,这体现了改革的谨慎性和阶段性,但若想深化土地管理体制改革,应当致力于构建自上而下的执行和监管配套体系,从而推动下级政府微观干预和事前预审职能提升15。在监管层面,地方在农用地转建设用地时应当贯彻“占补平衡”原则,现行土地管理法第三十条第二款规定了国家实行占用耕地补偿制度,第三款规定省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。省级政府既是“运动员”,又是“裁判员”,容易出现地方政府“以次充好”的弊端。因此,不仅要根据耕地质量科学划分耕地等级,还要构建多途径监管渠道,包括中央对地方的监管、社会监督和舆论监督,保证“占一补一”“占优补优”原则的落实,确保耕地数量不变和质量不变的同步实现。三、部门职责的横向配置与优化党的十八大以来,党中央围绕调整优化政府职能、进一步提升国家治理效能、扎实推进依法行政等进行部署,为新时代土地管理体制改革提供了根本遵循。全面依法治国的宏观目标要求以现代化治理体系和治理能力作为法治政府建设的重要支撑,以优化政府职责体系和加快服务型政府的转变推进法治中国建设,在宏观目标的指引下实现土地管理部门职责横向配置的优化就成为重要的落脚点。在机构上,科层制基础上的部门职责整合着眼于部门间的组织架构,具有一定的全面性、概括性和顶层性。然而,在实践中,尚存在“规划端”和“执法端”两大问题,前者指向“多规合一”,后者面向25决策科学 2023 年第 2 期“综合行政执法改革”。(一)科层制逻辑下的部门职责整合 在国家机构改革和土地管理体制改革的双重背景下,优化土地管理部门职责的基础是在纵向上编制合理的权责划分清单,横向上整合政府部门机构。长久以来,我国形成了以科层制为主体的政府治理框架,从改革成本考虑,适宜在科层职能制的基础之上,按照部门事务属性考量合理性、可操作性和灵活性,从而达到部门职责定位清楚、行政体系结构优化的目的。科层制是我国政治治理体制的基本框架,部门职责定位是依据科层特点进行的功能性安排。根据韦伯对科层制特点的解释,科层体制下部门职责的权限由法律或行政规章等规则决定,实行严格的职务等级制度,管理规则普遍化,技能要求专业化16。科层制适用于幅员辽阔的国家,在技术层面具有不可比拟的优势,能够保证上下统一,减少政策推行阻力,降低人力物力成本。不可否认的是,传统科层制也具有难以避免的缺憾,在以往的土地管理体制中,管理结构僵化和职能碎片化成为一个突出的问题。因此,改革也越加追求机构设置的整体性以及职能的整合性。整体性治理是对传统科层制的改善,也是我国严格按照传统科层制进行管理向适度科层制转变的突破口。土地管理是一项涉及多部门的行政管理活动,在传统科层制组织架构和整体性治理要求下,以环节定位职责能够较清晰地展示部门职责分工。具体而言,在纵向权力配置上,注重省级政府在土地管理过程中发挥的领导指挥作用,避免土地行政在双重领导下难以平衡双向利益的问题;在横向权力配置上,集中原本分散在各个部门的土地管理权力,避免不同行政权力系统相对独立带来的权力重叠、效率低下的负面影响,在特定范围内打破土地管理事权配置的科层制逻辑。职能部门的重整是进一步准确定位职责并在科层制基础上进行优化的重要方式。在我国机构改革实践中,2018 年组建自然资源部整合了原国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,进一步统合了国土空间开发保护相关职能。总体而言,对传统科层制的突破必须建立在对职能整体性的把握之上,同时在机构设置改革上也要满足整体性目标。(二)“多规合一”引领下的权力协调机制 “规划端”的改革是部门职责横向配置与优化的重点。“多规合一”在实践中经历了“国家部门推动地方自由探索顶层设计试点”三个阶段。2019 年,中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见出台,对“多规合一”做出更全面的战略部署。“多规”是指“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划”,“一”是指“统一的国土空间规划”。“多规合一”本质上还是对分散权力的整合,以统一的国土空间规划满足不同规划的需求,通过规划数量的精简谋求协调性和整体性。“多规并存”是中央统辖权与地方治理权之间张力的具体表征,“多规合一”则是促进中央与地方、部门与部门间良好互动,加强整合性治理,配合机构改革和职能优化的重要制度保障。在“多规合一”引领下构建土地管理协调体制,不仅是土地管理制度对整体性治理需求的响应,也是橄榄型城市治理模式创新的体现。2014 年开始的“多规合一”试点工作由于中央和地方在认识层面并未达成一致,仍然受阻于多部门打架、标准和流程不一而无法取得理想效果。在试点工作受挫之后,中央又35十八大以来中国土地管理体制改革的权力配置论提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”和“编制统一的省级空间规划”,最终发现统一规划综合性很强,现有工作布局呈现出职能分散的局面,难以形成改革合力。因此,中央决定通过职能重组的形式化解部门工作协调难题。2018 年,自然资源部的组建标志着由一个国家层面的主管机构统领空间规划管理职能的时代已经到来。在“多规合一”的引领下,土地管理协调机制改革不断推进。改革以改善传统部门职能碎片化现象为目的,以职能调整和流程重塑的方式改变旧体制下僵化、冗杂的问题。在政府机构改革过程中,主要以部门整合和构建跨部门协作机制的方式优化政府组织结构,前者不仅包括部门合并,也包括机制优化;后者试图在尊重部门间和部门内部职能边界的基础上,以整体价值和组织绩效为追求,构建跨部门、跨行政层级的协作机制。随着机构改革的深化,精简机构、提高效率的要求也越来越突出,在单纯地整合和协调机制之上,职能重组为构建协调机制创造了新的突破口。(三)综合行政执法改革中的执法力量优化 “执法端”的改革是部门职责横向配置与优化的末端,也是土地领域执法与监管的末梢。综合行政执法是相较于“分散执法”和“部门执法”而提出的新型执法模式,旨在从根本上解决多头执法、多层执法和重复执法的现实问题。综合行政执法,在执法人员配置上强调人员的精简化,在执法事项上重视科学合理地整合综合执法的职责范围,在执法权的行使上要求下沉到乡镇(街道)。土地管理执法难一直是我国土地管理体制改革的突出问题之一。从内在因素看,一方面,土地监管过程中涉及的法律关系复杂,行政机关基于授权或者委托代表国家行使所有权和行政管理权,建设用地的所有者和使用者处于分离状态,而农村集体土地的所有权、使用权又集中于村集体,权利主体的多元性引起了较为复杂的法律关系;另一方面,土地管理部门在执法方面欠缺一定的独立性,土地执法势必要求执法主体具备一定的行政处罚权限,需要联合公安、法院和监察等部门共同开展,土地管理部门的行动成效严重受制于执法权限。从外在因素看,首先,土地管理体制不适应执法需求,长久以来,地方以辖区经济利益为主要目标,忽略全局性生态利益的做法使得执法过于片面和局限;其次,乡镇(街道)经常出现“看得见,管不着”的局面,违法行为无法在第一时间得到有效制止;再次,执法人员缺乏与执法需求相匹配的专业素养,导致执法矛盾突出。综合行政执法改革的主要内容包括人员下放和事权下放,综合性体现在部门集中、人员集中、办事集中上,在横向上追求扩大执法领域,在纵向上不断推进重心下移,因此综合行政执法机制是一个交互协作和整体化的治理机制。党的十八大以来,综合行政执法已经从建立综合行政执法体制的初始阶段进入了深化改革阶段。党的十九届四中全会进一步要求整合行政执法队伍,实现跨领域、跨部门、跨层级的综合执法,以提高行政执法能力水平为目标继续深化改革。综合执法改革在实操层面已经有较丰富的经验,执法力量优化需要以法律依据为支撑,以理论论证为支持,以政策导向为指导,以落实到位的人员和事权为保障。在法律层面,应尽快实现配套法律法规与现行改革步调的有效衔接,加快法律的立改废释;在理论层面,应以整体性理念和依法行政原则作为综合行政执法改革的重要理论支撑;在政策引导方面,应以顶层制度设计推动基层实践顺利开展,促进各地方在下放方式、范围等问题上做到蹄疾步稳;在人员和事权保障层面,应以赋权清单为核心,以执法人员身份定位为重点,做到“人随事走”,优化执法结构。45决策科学 2023 年第 2 期通过综合执法改革优化执法力量,除了在法律和理论层面扫清障碍,更重要的是要在实践层面落实配套机制。一方面,理顺行政机构内部条块关系,在清晰合理的执法框架下落实执法工作人员下沉工作,同时重点加强土地管理法治人才的培养;另一方面,通过完善职责体系和加强执法规范的方式推进赋权进度,以赋权清单的形式明确具体下放的事权。另外,还要推进数字技术在土地执法改革过程中的应用,强化数字赋能,健全土地监管新体系。四、结语土地管理体制改革是一个不断深化的过程,是伴随着社会经济、生态文明发展要求不断适应人民需要的过程。党的十八大以来,围绕土地管理体制改革,在顶层制度设计、法律法规更新、试点模范示范等方面取得了一定的成果。党的十八大是土地管理体制改革的新起点,明确了建设生态文明的土地利用制度和建设城乡统一的土地管理制度两条主线,在此基础上又提出了健全国土空间开发保护制度、健全土地节约集约利用制度等重点改革领域。在新目标、新任务和新内容的框架之下,优化“所有权监管权”“中央地方”“部门部门”三个维度的权力配置始终具有基础性和关键性作用。参考文献1门中敬.我国政府架构下的权力配置模式及其定型化J.中国法学,2021(6):140-161.2张贤明,张力伟.国家治理现代化的责任政治逻辑J.社会科学战线,2020(4):181-189.3党的十八届三中全会决定学习辅导百问M.北京:学习出版社,2013:54.4张翔.国家所有权的具体内容有待立法形成J.法学研究,2013(4):62-63.5程雪阳.中国宪法上国家所有的规范含义J.法学研究,2015(4):105-126.6程雪阳.新土地管理法土地用途管制制度改革的得与失J.中国法律评论,2019(5):65-75.7武占云,单菁菁.生态文明理念下国土空间用途管制制度构建与展望J.经济纵横,2022(10):43-53.8郭志京.穿越公私法分界线:自然资源国家所有权委托行使模式J.法制与社会发展,2022(1):173-193.910 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