社区居家养老服务模式探赜——以山东省泰安市东平县为例.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.08.0272023年第8期 总第214期 社会治理 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE第七次全国人口普查公布的人口统计数据显示，截至 2022 年底，我国 60 岁以上人口占比为19.8%，65岁以上人口占比为14.8%，相比第六次全国人口普查的13.26%和8.87%，占比明显上升，说明我国的人口老龄化程度进一步加深。在这一背景下，党的二十大报告指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。2023 年的政府工作报告提出要加强养老服务保障。2023年全国两会期间，养老话题再度成为焦点。受传统文化及国情的双重影响，我国大部分老年人更愿意在熟悉的环境中生活，因此倾向于选择居家养老这一模式。随着“四二一”“四二二”式家庭（一对小夫妻赡养四个老人、抚养一个或两个小孩）成为家庭结构主流，子女赡养老人的负担越来越重，传统的家庭养老模式已很难满足当前的养老需求，依托社区进行居家养老的方式成为一种新趋势。社区居家养老服务模式，以家庭为核心，以社区为依托，依靠专业化的服务，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务1，使老年人安度晚年。这种养老模式能够充分整合家庭、社区的养老资源，既克服了传统居家养老的弊端，又能弥补社会养老机构的不足，因而具有显著优势。山东省泰安市东平县不断健全养老服务体系，创新养老服务体制机制，形成了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务格局。一、东平县发展社区居家养老服务的基本情况第七次全国人口普查显示，山东省泰安市东平县常住人口 68.7 万人，其中 60 岁以上人口为16.39 万人，占 23.85%，65 岁以上人口为 11.87 万人，占17.28%，65岁以上靠政府托底及养老机构养老的失能、半失能老年人口为 0.347 万，占社区居家养老服务模式探赜以山东省泰安市东平县为例李建华摘要：在人口老龄化趋势日益明显的时代背景下，养老问题成为全社会关注的热点问题。社区居家养老模式，以家庭为核心，以社区为依托，为居家老年人提供养老服务，既克服了传统居家养老的弊端，又弥补了社会养老机构的不足。山东省泰安市东平县不断健全养老服务体系，创新养老服务体制机制，形成了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务格局。但也存在筹资渠道单一，网络服务平台不健全，整合资源能力弱，服务延伸难度大等问题，建议从加强顶层设计与宏观指导、健全养老服务网络平台、完善养老配套设施、供给养老服务金融产品等方面，推动“社区+居家”养老模式发展。关键词：老龄化社会；社区居家养老服务；东平县作者简介：李建华，中共东平县委党校公务员教育科副科长，讲师（山东 泰安 271500）。中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）08-0129-041292.9%，其他97.1%的老年人选择的是居家养老方式。为进一步提升社区居家养老服务水平，东平县委县政府不断健全养老服务体系，创新养老服务体制机制，合理规划布局养老服务设施，初步形成了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务格局。（一）体制机制不断优化一是相继出台了 关于加快社会养老服务体系建设的意见 打击整治养老服务诈骗专项行动工作方案 关于开展“进社区、进小区、进设施”专项行动提升城市社区养老服务设施清查整治质量的通知 等文件，养老服务工作逐步规范。二是将养老服务工作纳入全县总体规划，将医养健康产业列入新旧动能转换重点推进工程，将加强养老设施建设等内容列入 乡村振兴战略规划。三是建立了部门分工合作机制。县民政、发改、财政、公安消防、卫健等部门充分发挥部门职能，及时解决养老服务工作中遇到的问题，齐抓共管、整体推进的工作格局基本形成。（二）基础设施逐步完善从2015年开始，在县政府和县民政局的大力支持下，东平县采取县财政补贴、社区（村）自筹资金的方式，在全县建设了28家老年人日间照料中心和182家农村幸福院，由社区（村）为空巢老人、独居老人提供生活场所，且负责日常运营。这种社区居家养老模式解决了农村留守老人的生活起居、一日三餐健康服务、精神慰藉等方面问题。2021年6月，东平街道综合养老服务中心成立，为社区老人提供助餐、康复指导（康复护理）、日间照料、文化娱乐、心理慰藉（心理咨询）等多项助老服务。2021年，按照全市为民办实事工作要求，通过乡镇自主申报、民政部门现场查看、县财政资助的方式，全县共建设幸福食堂10处，解决了农村独居老年人的每日三餐问题。其中东平街道佛山社区日间照料中心，创新性提出“居家养老+社区照料”的养老模式，打造了以“情暖夕阳”为主题的特色服务品牌，取得了良好的工作成效，其工作经验被山东省主流媒体报道，在全省范围内产生了较大影响。（三）保障政策得到全面落实近年来，东平县建立完善了城乡居民养老保险制度、医疗保险制度、特困人员供养制度、困难老年人补贴制度、残疾人两项补贴制度、高龄津贴制度等，使老年群体的基本生活得到了有效保障。2022年，东平县再次提高了社区（村）针对城乡低保、特困人员的 14 项民政政策救助保障标准，在2021年基础上平均提高了10.66%，超过了省政府制定的8%的提标要求；城乡居民基础养老金标准调整为150元，比2021年增加8元；由县财政按照人均100元标准资助60岁以上老年人参加城乡居民医疗保险；农村特困供养人员每人每月生活费提高到962元，比2021年增加126元，护理费按能力等级分别提高到201元、339元、678元，比2021年分别增加19元、11元、62元，救助标准的提高极大改善了老年人的养老生活质量。东平县还为全县60岁及以上老年人建立电子健康档案，每年免费对65周岁及以上常住居民进行1次老年人健康体检。除此之外，县法律援助中心、公益维权服务示范站对生活困难的老年人实行优先立案、优先审理、优先执行以及减免法律服务费、诉讼费、公证费等司法救助政策。一系列政策的实施，为全县老年人的养老生活提供了全方位的保障。二、东平县社区居家养老服务模式存在的问题（一）筹资渠道单一，配套设施不完善从目前情况看，东平县社区居家养老服务设施建设的资金来源主要是政府拨款、财政补贴、慈善捐助、福利彩票等政府投入，公益机构、社会力量参与较少，导致社区居家养老软硬件设施不完善。一是涵盖城区、乡镇（街道）、村（社区）的养老服务体系不完善。县城10个社区中，只有6家社区日间照料中心。14个乡镇（街道）中，只有东平街道建设了综合养老服务中心。农村幸福院182处，占比仅为23.76%，与山东省提出的建设社区养老服务“15 分钟养老服务圈”标准差距较大。二是配套设施落后。受前期政府投入资金不足、130后期运营成本加大的双重制约，社区日间照料中心、农村幸福院普遍存在活动场所不多、吸引力不强等问题。小区普遍存在老年人活动场所缺乏或设施不齐全等问题。一些老旧小区缺乏针对老年人的便利设施，比如没有安装电梯、室内缺少老人突发身体不适时的“一键呼救”报警设备、小区内没有配备针对老年人的休闲设施、单元楼门口没有为行动不便老人修建无障碍坡道等。三是终端通信设备匮乏。终端通信设备严重不足，加大了空巢老人、半失能老人的居家养老难度。当居家老人遇到突发状况或有上门服务需求时，无法向社区平台及时传递需求信号，导致社区响应不及时。四是适老产品单一。市场大规模宣传和推广的面向老年人的各类产品，如小型四轮电动车、智能手环、智能电视等，存在价位偏高、操作复杂、老年人认可度不高等问题。（二）网络服务平台不健全，不能满足老年人的多层次需求由于东平县社区居家养老服务模式还处于探索起步阶段，相关网络服务平台的功能不够完善。一是未建立县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭四级养老服务网络。二是社区养老服务中心智能化水平不高，未能与服务对象建立网络连接，无法准确掌握高龄老人、空巢老人、孤寡老人的健康状况及特殊需求，难以提供及时的上门服务。三是与医疗机构、家政服务、志愿服务组织等机构之间没有实现资源与信息共享，无法利用大数据、云计算让被服务老年人和服务机构之间建立联系，也就无法形成集养老、就医、娱乐、学习于一体的服务链条。（三）管理经验不足，资源整合能力弱一是管理经验不足。居家养老服务机构的管理人员绝大多数年龄集中在5065岁之间，文化水平中专以下，缺乏管理经验，对于服务老年人也缺乏专业知识与技能。二是养老资源整合能力不足，难以发挥统筹协调功能。如无法依托网络整合医疗、家政、餐饮等社会资源，为老年人提供规范联动的健康信息管理、生活照料、就餐、医疗、精神慰藉等全方位服务。（四）专业护理人员不足，服务延伸难度大社区居家养老服务有“送上门”和“走出去”两种形式。“送上门”主要针对生活自理能力弱或者无生活自理能力的老人，养老机构为其提供卫生清洁、购物、就医、器物维修、餐饮等上门服务2。“送上门”还包括通过数据平台监控老人的居家状况，当监测到老人发生突发情况时，可及时上门进行救援。目前，东平县从事社区居家服务行业的人员只能对能“走出去”的老年人提供最基本的生活照料、休闲娱乐服务，难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务。在医养结合方面，仅仅是遵循就近原则，与附近的医院进行合作，开展预约上门问诊服务，但因配套医疗保健设备不足，对老年人的系统性持续问诊服务远远不够。三、提升社区居家养老服务水平的对策（一）进一步提高对社区居家养老服务的认识一是政府部门要将发展社区居家养老服务模式作为应对人口老龄化问题的重要举措，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐的目标。二是充分认识社区在居家养老服务模式中的责任和义务，破解党和政府服务群众“最后一公里”的困境，将社区和居家融为一体，构建社区、居家与机构相结合的养老服务体系3。做好生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本养老服务，在全社会营造关怀老年人、重视养老事业的浓厚氛围。（二）加强制度设计，做好养老服务保障政府要做好社区居家养老服务领域的制度设计。一是将养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，列入服务业重点发展领域，明确养老服务业定位和发展思路、产业重点、空间布局，引领社会资本和土地、技术、人才等生产要素向养老服务领域有序流动。二是以“15分钟养老服务圈”标准，加大村（社区）嵌入式护理型机构和老年人日间照料机构的覆盖面，实现县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭四个层级同步组网、同步运营，满足老年人居家社区养老服务需求。在县级层面，至少建有1131家以失能特困老年人专业照护为主的综合型专业养老服务中心，对乡镇（街道）、村（社区）、居家三个层级实施统筹管理及业务指导；在乡镇(街道)层面，60%的乡镇（街道）至少建设一家具备长期托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等综合功能、服务半径至少覆盖乡镇（街道）行政范围的养老服务机构（含街道养老服务中心、社区养老服务中心和乡镇敬老院），并达到二级及以上标准；在村（社区）层面，90%以上的村（社区）应配备社区老年人日间照料中心、农村幸福院等设施，逐步实现城乡社区日间照料服务全覆盖；在家庭层面，应为有意愿的特困、低保对象中的高龄、失能、残疾老年人家庭提供适老化改造，支持有条件的家庭发展“家庭养老床位”，让居家老年人享受连续、稳定、专业的长期照护服务。三是加快引进管理、康复、护理、营养、心理等专业化养老服务人才，并持续对服务人员和相关人员展开专业化培训。四是在政府主导下，建立由政府、企业和个人共同承担的保险制度。为经济困难老年人、失能老年人提供人身意外伤害保险、长期医疗护理保险等综合保险，为老年人提供更加全面的养老服务保障。（三）加大投资力度，完善居家养老配套设施政府相关部门要联合养老服务机构及社区，加大资金投入力度，改善居家生活照护条件，增强居家生活设施设备安全性、便利性和舒适性，满足老年群体居家生活照料、起居行走、康复护理等需求。一是完善居家养老配套设施。拓展现有村（社区）日间照料中心的服务功能，将其打造成集就餐、娱乐、学习、健身场所于一体的综合性日间照料中心。二是完善小区的服务功能。2020 年11月，住房和城乡建设部、国家发改委、民政部等六部委联合发布了 关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见，推动和支持物业服务企业积极探索“物业服务+养老服务”模式。小区是老年人最近的活动场所，应进一步完善小区的适老配套设施建设，充分利用老旧小区的各类闲置资源，建立老年活动场所、老年餐厅等，让老年人在家门口就能享受到舒心的休闲时光。（四）提升养老服务网络平台的智能化水平随着互联网技术的发展，我国的信息化水平获得极大提升，智能化程度不断提高，为社区居家养老提供了技术支持，在需求和供给之间架起了完美连接的桥梁4。未来应持续提升养老服务网络平台的智能化水平。一是建立涵盖老年人身体状况、养老服务需求等动态信息的数据库，借助网络技术及大数据技术，对老年人的相关信息进行充分采集、有效分析和整合，梳理出老年人的养老服务需求。二是县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭四个层级之间应建立网络连接，实现资源与信息共享；还应与医疗机构、社会服务等平台之间建立网络连接，对助餐、助医、助洁、助浴、助急、助行等社会资源进行充分整合，为不同需求层次、不同年龄段、不同身体状况的老年群体提供“菜单式”就近便捷养老服务。三是健全县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭四个层级的网络监控平台，与空巢老人、失能半失能老人家中的终端通信设备连接，为老年人提供紧急救援、安全防范、走失定位、家政预约、健康检查、远程照护等服务。参考文献：1瞿栋.社区居家养老模式探析J.党政论坛，2019（5）.2马君芳.“互联网+”社区居家养老服务模式研究J.青年与社会，2020（7）.3秦远哲.居家养老模式现状研究以淮安市长西街道社区为例J.知识经济，2019（1）.4张程川.社区居家养老服务存在的问题及对策J.西部学刊，2021（21）.责任编辑：赵春燕132