社区基金会参与社区治理的双重逻辑.pdf

辽宁行政学院学报政府社会管理社区基金会参与社区治理的双重逻辑汪来杰任晓见（河南大学,河南开封4 7 5 0 0 1）【摘要社区基金会是聚焦社区公共事务、创新社区治理的新型社会组织。多年来，其在参与国内社区治理的过程中快速发展、成效斐然。从行政逻辑的层面看，党建引领、政策支持和制度建设催生了国内社区基金会的发展规模，促进了其与社区治理相融合。从内生逻辑的层面看，社区基金会通过治理结构优化、信息技术赋能、横向合作交流为社区治理增能。二者形成的共生互补型关系共同推进社区基金会有效参与社区治理行稳致远。为此，社区基金会应深度参与基层治理、打通基层治理“末梢神经”、积极开展合作交流，开创社区基金会参与社区治理的新局面。【关键词社区基金会；社区治理；行政逻辑；内生逻辑中图分类号D669.3;D632.9【文献标识码A文章编号1 0 0 8-4 0 5 3(2 0 2 3)0 4-0 0 7 2-0 5社区基金会的发展已历经百年，最早可追溯一、问题的提出及文献回顾社区基金会作为社区治理创新的新方向，具有良好的社会效应，越来越受到党和政府的高度重视。一方面,社区基金会的发展以社区治理为抓手,推动了基层治理体系建设的完善。另一方面,社区基金会在参与社区治理的过程中努力摆脱行政依赖，获得了一定的自主成长空间。但社区基金会作为西方的舶来品，在国内的成立和发展在一定程度上受到行政驱动的影响。截至2 0 2 2年底，国内登记在册的社区基金会已有2 7 5 家，尤其在2 0 1 4 一2 0 1 7 年，社区基金会得到了井喷式发展。社区基金会如何在资源和权力处于劣势的情况下参与社区治理，成为学术界和实践界关注的焦点。基于此，本文试图探究社区基金会参与社区治理的行政依附与内生发展的共生互补型关系，促使社区基金会从注重自身建设转向重视社区需求、有效参与社区治理。至1 9 1 4 年成立于美国的克利夫兰基金会。我国社区基金会起步较晚，梳理国内学术界关于社区基金会的研究，主要集中在三个方面。一是社区基金会的概念与类型。社区基金会概念在学术界尚未形成统一定义。徐家良基于社区基金会的主体、结构、任务以及目的等要素将其定义为由政府、驻区单位和居民等多方共同参与，依照法人治理结构运行，募集资金并提供项目资助，致力于提供公共服务和解决社区问题的非营利法人2,并将社区基金会划分为政府主导型、居民主导型和企业主导型三类 3,受到了学术界和实践界的普遍认可。但也有学者主张将社区基金会进一步细分为政府主导型、企业主导型、精英主导型、机构主导型以及居民主导型五种类型 4，细化了发起社区基金会的社会主体。二是社区基金会的功能与运行模式。田蓉参考美国学者对社区基金会“捐赠者服务、资源平台及社区领导者”的角色定位,认为国内社区基作者简介汪来杰（1 9 6 5 一），男，河南大学地方政府与社会治理研究所所长，哲学与公共管理学院教授，硕士研究生导师。任晓见（1 9 9 7 一），男，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。【基金项目河南省高等教育教学改革研究与实践项目“公共行政学课程思政教育模式研究”（2 0 2 1 SJGLX075)；河南大学研究生教学改革研究与实践项目“研究生对思政课融入党史教育接受度研究（YJSJG2022XJ001)。72辽宁行政学院学报政府社会管理金会具有“准资源平台”的功能，可在社区组织中发挥引领性作用。原珂则表示社区基金会具有社区领导者的优势潜质与能力，在本土化过程中应致力于社区领导力的发挥。而关于社区基金会的运行模式，章敏敏等认为西方主要以银行模式和聚集模式为主，我国主要是混合模式和类聚集模式，而实际上聚集模式更加符合国内社区基金会的发展需要 7。三是社区基金会的发展策略及影响因素。徐家良认为转变政府职能、去行政化以及调动居民参与的积极性是实现社区基金会可持续发展的关键所在8。而吴磊基于实际案例,从“合法性一有效性”维度分别阐释了制度环境、社区资本与筹资能力、项目管理水平和内部治理结构对社区基金会的影响 9。文献梳理发现，国内关于社区基金会的研究大多聚焦其自身发展，针对社区基金会参与社区治理的研究较少。因此，在鼓励社会组织参与基层治理的政策背景下,厘清社区基金会参与社区治理的行为逻辑，对推动社区基金会更好地参与社区治理具有重要作用。二、自上而下：社区基金会参与社区治理的行政逻辑2008年以来，社区基金会在国内飞速发展，目前已覆盖全国1 4 个省份，部分地区已实现了街镇层面的全覆盖。中央与地方政府通过党建引领、政策支持、制度建设等方式，凭借行政力量为社区基金会营造良好的发展空间，并引导其在基层社会治理中发挥重要作用。（一）党建引领：指明社区基金会参与社区治理的正确方向中国共产党是一切组织和工作的领导核心。2021年4 月，中共中央、国务院出台关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，明确提出“完善党全面领导基层治理制度”和“完善党建引领的社会参与制度”。党的二十大报告也指出，推进以党建引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。社区基金会作为助力基层治理、开展社区治理工作的有效抓手，党中央的高度重视与一系列工作部署为社区基金会的发展带来契机。社区基金会是西方的舶来品，其在本土化建设与发展的过程中难免存在“水土不服”的情况，比如筹资方式、运行机制、内部治理结构、资金与项目监管等，而社区基金会党建工作的嵌人恰能为其参与社区治理指明正确方向。当前，我国社会组织的党建工作正从“有形覆盖”向“有效覆盖”全面转变。加强党建引领，一是能够把握社区基金会的政治方向、提升党建质量!,强化服务意识，有利于社区基金会牢记助力社会慈善、推进社区公益、参与社区治理的初心使命。二是能够促进多方合作平台的搭建，强化社区基金会及社区党组织与社区各利益相关者间的有机联系，发挥党建的资源链接、服务链接效力，展现社区治理资源的聚合优势 1 2,助力社区基金会可持续发展。例如，上海洋泾社区公益基金会通过联动辖区内各社区党组织，以其政治资源优势实现资源聚合，从而精准有效地回应社区问题 1 3。三是能够实现基金会党组织与社区居民委员会“同频共振”，着力发掘社区基金会的“社区领导”潜力，重塑社区共同理念，追求社区共同利益 1 4。例如,北京市思诚社区公益基金会自成立之初便嵌入党建工作以保证其健康发展，其所在的朝阳门街道党工委多次组织开展关于社区基金会有效融入社区的专题学习，结合“党建引领共建共享”等专题讨论，因地制宜地倡导社区基金会的公益项目与社区生活相融，为基金会提供资源支持 5。综上，一方面，党建工作使得社区基金会凭借政治资源优势实现相关资源的有效聚合，弥补了社会组织自身运行的功能局限，同时确保了社区基金会参与社区治理的政治方向、彰显其社会价值。另一方面，党建工作对激发社区基金会的“社区领导”潜力具有重要作用，强化了社区基金会的角色定位和功能。(二)政策支持：为社区基金会参与社区治理保驾护航2008年,国内第一家社区基金会一一桃源居公益事业发展基金会在深圳市成立。2 0 1 3 年8聚集模式指社区基金会领导社区居民，动员和协调各方力量以聚集各类资源，并通过共同参与解决社区问题。73辽宁行政学院学报政府社会管理月，上海市首家社区基金会一一洋泾社区公益基金会成立。为适应城市化发展需求，借力社区基金会建设新型社区、推行社区共治，成为城市发展积极探索的方向。2014年3 月，深圳市政府率先出台深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法，大力支持并推进当地社区基金会建设，提升社区自治和社会治理水平。这是国内社区基金会建设与社区治理融合的初步探索。2 0 1 4 年1 2 月，上海市出台的关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见及相关文件规定，街道（乡镇）要设立社区发展基金会，支持社会力量参与治理。2 0 1 5 年6 月，上海市民政局与相关管理部门联合发布了上海社区基金会建设指引（试行），引导和支持社会组织参与社区治理，提高城乡社区治理水平。2016年6 月，民政部、国家发展和改革委员会印发的民政事业发展第十三个五年规划提到，要“探索设立社区基金会并发挥其管理服务的协调作用。中央层面的文件首次提及社区基金会，充分说明初期社区基金会建设及其参与社区治理的成果形成了良好的示范效应。2 0 1 7 年6月，中共中央、国务院印发的关于加强和完善城乡社区治理的意见提出“设立社区基金会”的要求。同年1 2 月，民政部出台的关于大力培育发展社区社会组织的意见明确提出“鼓励有条件的地方设立社区发展基金会”。随后，杭州、南京、成都等地陆续结合本地区建设实际出台相关政策，一系列的政策支持使社区基金会得到井喷式发展。2021年4 月，中共中央、国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，再一次明确要求“支持设立社区基金会等协作载体”，不断强化社会组织参与基层治理的政策激励。综上，一方面，配套相关政策,社区基金会根据社区需求以项目形式提供服务，从而达到参与社区治理的目的。另一方面,社区基金会的蓬勃发展及其融人社区治理的成效离不开中央与地方政府相关政策的支持。（三)制度建设：以法律法规作为社区基金会参与社区治理的坚实后盾社会治理创新的关键在于制度创新，以法治精神引领法治建设是当代法治社会的必然要求。正如周如南等认为社区基金会属于一种制度性74安排和权力资源的配置机制，能有效疏解社区治理难题,提升社区服务水平 1 6,加强社区基金会的制度建设与创新工作，对推进社会组织参与基层社会治理具有示范效用。尽管社区基金会在国内的发展得到了中央与地方政府的政策支持，但目前尚缺乏完善的法律法规为其提供制度支撑。社区基金会在本质上属于公益慈善性质的基金会组织，社区基金会的成立、管理以及最终的资助行为等均受基金会管理条例和中华人民共和国慈善法（以下简称慈善法)等法律规范的约束。基金会管理条例规定，社区基金会是非公募基金会，不得向社会公开募资，且原始基金不低于2 0 0 万元，较高的注册门槛与狭窄的筹资渠道抑制了社区基金会的发展。2 0 1 4 年，深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法将非公募基金会的原始资金“不低于2 0 0 万元”的要求降低为“不少于1 0 0 万元 1 7，在一定程度上促进了该地区社区基金会的建设和发展。2 0 1 6 年9 月开始施行的慈善法规定，基金会等非营利组织作为慈善组织通过民政部门认定后便可获得公开募捐的资格。这无疑拓宽了社区基金会的募资渠道，增强了社区基金会持续发展的生命力。2 0 2 2 年12月，慈善法（修订草案）征求意见稿明确提出要“支持有条件的地方设立社区基金会”。慈善法的修订促进了公益慈善相关法律法规的建立健全，进一步为社区基金会有效参与社区治理提供了制度保障。这一系列法律法规的建设和完善为社区基金会的发展打开了新局面，也为社区基金会有效参与社区治理、提升社区服务水平营造了良好的制度环境。然而，在实践中，除了基金会管理条例慈善法中部分涉及社区基金会的相关规定，当前国内尚未出台关于社区基金会的专门性法律文件。社区基金会的制度建设仍任重而道远。三、自下而上：社区基金会参与社区治理的内生逻辑2017年以后，我国社区基金会的发展进人瓶颈期。这是由于社区基金会的实际作用与预期具有较大差异，尤其在专业化管理、社区需求回应以及资源筹集等方面存在诸多挑战 1 8。因此,探索辽宁行政学院学报政府社会管理符合基金会建设实际并能适应本地社区需求的发展策略是确保社区基金会能够持续参与社区治理的现实要求。（一）治理结构优化：确保社区基金会参与社区治理“去行政化”当前，我国社区基金会主要采用“理事会一秘书处”内部治理结构。由于初期社区基金会的出资注册及运行皆主要由政府主导，在行政驱动逻辑下，一方面,政府行政力量的介人使外部治理干预替代了内部治理，导致社区基金会理事会虚置、秘书处无力等问题 1 9。另一方面，社区基金会的理事会及秘书处成员多数由街道推荐产生，或直接由政府部门工作人员兼任，人员专业技能的欠缺影响了社区基金会的运行，也无法有效应对多样、复杂的社区治理需求。因此,面向未来，一是优化社区基金会的内部治理结构。既要改善理事会的人员结构,通过多方参与提高理事会的决策能力，也要强化秘书处的队伍建设，通过专业化管理提升秘书处的执行能力，增强社区基金会的独立性和自主性，积极引导多元主体共同参与社区公共事务。例如，上海社区基金会建设指引（试行)规定，社区基金会的理事会应由发起人、捐赠人以及不同组织代表等人员组成，共同审议决定公益项目，以保障各主体的话语权。上海洋泾社区公益基金会作为政府主导型社区基金会的代表，九名理事中仅有一位政府部门代表，其余成员均来自不同的组织 2 0。二是持续优化外部治理结构。外部治理结构的优化主要强调社区基金会与其他主体关系的协调与融合。社区基金会只有处理好与社区党组织、居民委员会、业主委员会、驻区单位及社区居民等诸多方面的关系，才能促进社区基金会健康发展,提高社区需求回应度 2 1。综上，一方面，治理结构优化有利于促进不同主体积极对话,发挥社区基金会参与社区治理的效力。另一方面,对社区基金会治理结构的优化贯穿其公益项目的实施环节，拓展了公益项目的受益面、提升了项目的透明度。（二）信息技术赋能：助力社区基金会参与社区治理提质增效随着大数据、人工智能等信息技术的不断革新，治理手段的智能化发展在推动治理能力现代化方面的积极作用愈发凸显，同时也成为基层社会治理创新的突破口。尽管社区基金会在国内起步较晚，信息平台建设较为薄弱，但提升空间巨大。一是信息技术的快速发展倒逼社区基金会参与社区治理手段的变革。在平台建设方面,社区基金会借助“互联网+”技术实现与居民、社区以及社区公益资源的精准对接。在具体运作方面，社区基金会根据居民与社区的实际需求，对社区公益资源进行项目化运作，资助社区治安、教育等公益项目,提升社区公共服务水平。例如,杭州市石桥社区发展基金会通过数字技术建设“e社通”模块式服务体系与“智慧金管家”项目，实现了社区资源的整合及社区公寓的智能互联 2。二是加强社区基金会自身网站建设。当前，我国社区基金会发展存在的问题之一就是相关网站建设滞后，发布的信息存在失真、失效现象，损害了社区基金会的公信力。例如，政府主导型社区基金会的官网主要发布基金会的基本信息及政府购买项目的情况说明等，较少涉及捐赠人资助、受益人体验以及社区参与情况的相关信息。因此，社区基金会应积极利用信息技术健全并优化相关网站建设，力争将社区基金会网站打造成一个多元主体互动交流的平台，营建“虚拟社区”。总而言之，一方面，社区基金会的信息化建设有利于进一步推动社区智能化管理，实现社区治理模式线上线下融合发展。另一方面，社区基金会的信息化建设对提升基层治理现代化水平具有重要意义。（三)横向合作交流：形塑社区基金会参与社区治理的互助网络社区基金会具有取之于社会、还之于社会的中介性，是精准对接服务供需双方的资源链接平台。为更好贴近社区实际需求、聚焦社区公共事务，社区基金会应依据自身特点选择特定领域开展工作。例如，美国的克利夫兰社区基金会重在解城区的贫困问题，布鲁克林社区基金会关注紧急救灾问题；国内的北京市回天社区公益基金会重视社区环境问题，上海美丽心灵社区公益基金会关心困难群体及其心理健康问题等 2 3。但由于社区基金会的界限性，不同类型的社区基金会之间的横向交流与合作较少，这样既不利于社区基金会自身的建设与发展，也难以取得应有的社会效应。因此,社区基金会应勇于突破自我界限，75辽宁行政学院学报政府社会管理加强横向交流，汇集社会各方力量共同参与社区治理。例如,北京市思诚社区公益基金会作为典型代表，其本身就是在多方协商、跨界合作的驱动下成立的 2 4。2 0 2 1 年,该社区基金会实行“一十百千”计划，即一个思诚社区公益基金会与十个企业、十个社区基金会以及十个专业社会组织合作,与一百个社区建立联系,并培养一千名志愿骨干，充分体现了其横向合作的工作理念。总而言之，应加强不同类型社区基金会之间、社区基金会与其他社会组织之间的交流与合作，并逐渐形成资源共筹、技术共享、优势互补、合作共治的互助网络，从而为社区基金会有效参与社区治理提供社会资本。四、结论与讨论社区基金会在我国创新社区治理、推进基层治理体系和治理能力现代化进程中的作用愈加凸显。一方面，在行政力量的驱动下，从党建引领、政策支持、制度建设的顶层设计出发，我国社区基金会有效参与社区治理的行政逻辑，保证了其在运作中与经济社会发展的一致性，开创了社区基金会在国内从无到有的新局面。另一方面，社区基金会有效参与社区治理的内生逻辑及策略促使其在国内的发展实现了从有到优的转变，并通过公益性、社区性优势积极回应社区治理难题、提升社区治理水平。当前,我国社区基金会在经济发展水平较高的地区发展较快，但是街镇层面的覆盖率较低。对此，一是加强社区基金会与基层政府、社区、企业之间的联系，深入基层开展工作。二是通过“五社联动”机制，借力社区基金会打通基层治理的“末梢神经”。三是积极促进社区基金会与国外相关机构的合作交流,在发展中开展更多有益的探索。参考文献：113徐选国，王曼曼.行政借道与浮动生长：政府主导型社区基金会参与社区治理的双重逻辑 J.河海大学学报（哲学社会科学版）,2 0 2 3（1）：1 2-2 3.28徐家良.中国社区基金会关系建构与发展策略 J.社会科学辑刊,2 0 1 7(2)：5 8-6 4.3徐家良，刘春帅.资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究一一基于上海和深圳个案 J.浙江学刊,2 0 1 6(1):2 1 6-2 2 4.417袁振龙.社区基金会社会运行机制的比较分析 J.社会建设,2 0 2 0(5)：1 4-2 3.5田蓉.从“准资源平台”迈向社区领导者一社区基金会功能三角在地化实践反思 J.河北学刊，2 0 1 7（1）：155-159.614原珂.社区基金会本土化过程中社区领导力的构建与型塑 J.理论探索,2 0 2 2(2)：6 1-7 0.7章敏敏，夏建中.社区基金会的运作模式及在我国的发展研究一一基于深圳市社区基金会的调研 J.中州学刊,2 0 1 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