市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径.pdf

第2 期2023年【法律与社会】陕西青年职业学院学报Journal of Shaanxi Youth Vocational CollegeNO.22023市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径康丽丽（中共南通市委党校江苏南通2 2 6 0 0 0）摘要：新时代，以构建协同共治体系为抓手，高质量推进市域社会治理现代化，有其逻辑必然性。检视近年来的试点经验发现，虽不少方面成效显著，但在市域社会治理的空间逻辑、时间逻辑、能力逻辑等方面仍然存在普遍性的“协同短板”，直接制约着市域社会治理现代化的纵深推进。基于此，市域社会治理改革实践需要全面查找并补强“协同短板”，确立协同价值、优化协同机制、激发协同活力，发挥好协同治理的“乘数效应”，高质量服务于市域社会治理现代化。关键词：市域社会治理；协同治理；协同短板中图分类号：D630市域既是当前社会矛盾的密集汇聚地，也是防范化解矛盾的关键工作场。新时代，党中央先后召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等一系列重要会议，就市域社会治理工作进行了专题性部署,并提出了明确的战略要求。党的二十大报告再次强调“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。市域社会治理现代化已然成为当下及未来一段时期现代化强国建设和地方治理变革的战略侧重。随着市域社会治理现代化进程的加速加深,其对多元主体协同共治的市域社会治理体系和能力建设的要求不断提高。正确处理好市域社会治理多元行动主体之间的关系，使之有机地协调衔接、高效的协同共治，已成为当下及未来一段时期内市域社会治理现代化的关键抓手和行动重点。一、协同共治：市域社会治理现代化的逻辑必然新时代，以构建协同共治体系为抓手有效推进文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-2 8 8 5(2 0 2 3)0 2-7 2-0 5市域社会治理现代化，有其逻辑必然性。党的十八大以来，“社会管理”转型为“社会治理”，如今又向着“现代化”的目标阔步行进。“社会治理共同体”的提出为进一步强调了多元治理主体协同合作的必然性。因此，构建协同共治机制、形成治理新格局已然成为当前市域社会治理现代化试点工作的总要求之一。加强协同共治,既取决于市域本身的空间定位，也来源于社会治理改革与发展的现实要求，同时还是协同治理能力与治理现代化相耦合的应然趋向。（一）协同共治因循着市域社会治理现代化的空间逻辑规定作为社会治理的前沿,市域构筑起了国家和基层间的桥梁，既负责落地落实国家治理的大政方针，又谋划和推动着基层社会治理工作。这样一个承上启下的枢纽性位置，必然要求市域从多重空间维度去认识和把握社会治理的共治新格局。具体来说，主要涉及同级党委政府、企事业单位、社会组收稿日期：2 0 2 3-3-2基金项目：2 0 2 2 年度江苏省社科基金一般项目“数字赋能江苏市域社会治理现代化的实践经验与创新路径研究”（项目编号：2 2 ZZB003）;2 0 2 1 年度南通市社科基金项目“南通市推进市域社会治理现代化的协同短板及对策研究”（项目编号：2 0 2 1 BNT015）研究成果。作者简介：康丽丽（1 98 3 一），女，江苏南通人，中共南通市委党校副教授，研究方向：行政改革与社会治理。市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径织等“横向多元主体”，以及“市一区县一乡镇一村居一网格”的纵向五大层级,其治理效能的高低直接影响域内人民群众最现实、最切身的利益和诉求。在此意义上，市域社会治理现代化建设的有效推进，必然要立足“市域”枢纽节点，处理好纵向上五大层级、横向上多元主体之间的有序协同，通过发挥“前线指挥部”的统筹协调以及资源和技术优势,及时有效地防范化解重大风险，夯实社会稳定之根基，实现国家长治久安。（二)协同共治因循着市域社会治理现代化的时间逻辑指向新时代推动市域社会治理现代化不仅担负着及时发现各种风险隐患、将矛盾在基层解决的基本功能，还将肩负起为人民群众提供更好的精准化、精细化服务以及实现更多公共价值的新使命。这就要求市域社会治理加快走向现代化，愈加注重内涵建设，注重深层次的主体间性关系再构与多元共治机制重塑。近年来城镇化和信息化进程持续推进，市域要素资源富集，但其空间多维、区域叠加、主体多元、问题交错等特征日渐鲜明。优质公共服务供给不足、治安问题复杂多变、社会矛盾外溢等成为困扰市域健康发展的疾，时刻考验着治理智慧。面对日益复杂和多样化的公共事务，协同共治的概念顺势而生。在这一理念下,多个治理主体相互依赖、资源共享,基于共同的规范和行动目标，在相互协调中共同推进市域复杂社会公共事务的处理,以期弥补传统市域治理格局中主体单一化、低效化的局限，最终为公民和社会创造更大的公共价值。在此意义上,协同的广度与深度无疑成为当前影响市域社会治理现代化推进质效的关键要素。（三)协同共治因循着市域社会治理现代化的能力逻辑需求加快构建多元主体有机衔接、协调合作、高效联动的市域社会治理能力体系，是破解市域社会治理难题的内在必然要求。结合前文所述的时空逻辑，当前市域社会治理需要加强五级联动，充分发挥多元化主体共治力量，不断提升治理的社会化、智能化、法治化、专业化。而治理效能优势发挥的关键在于资源整合下的市域社会治理主体间协同共治能力现代化，如基本公共服务均等化初步构建、多元主体力争同频共振、多维关系网络逐步延伸等。可以说，基于多元主体协同共治的治理能力73建设正是为这一效能优势的发挥提供了“新引擎”。从当前的实践情况来看，各地因地制宜，协同治理在治理共同体的塑造、治理精细化的落实和跨域协作的治理上取得了举足轻重的成就，多元主体协同治理能力的提升成为应对社会治理风险和公共服务需求的内在保证。二、协同短板：市域社会治理现代化进程中的抗解难题（一）问题描述与样本选择“抗解难题”（wicked problem）是治理领域关注已久并且仍将继续探讨的突出问题。早在1 97 0 年代,城市规划学者率先提出“抗解难题”的概念，以引起人们对解决城市公共规划和社会政策问题的复杂性和挑战的关注。这一类型的问题在本质上是难以化解或抗拒解决的,其往往因为界定的模糊性、解决的棘手性和影响的复杂性而难以消解，对传统的线性思维、技术一一理性路径、科层制等带来了严峻挑战。而试图解决“抗解难题”的一系列行动或方法又可能带来其他新的问题的产生。作为市域社会治理现代化发挥效能优势的“新引擎”，协同共治的难点就在于解决那些具有动态性特征的,涉及多层次、多参与者和多部门的“抗解难题”。为探索具有中国特色、时代特征、市域特点的社会治理新模式，提升社会治理效能，J省贯彻落实2 0 1 9年中央政法委的工作部署，按照“一年建成体系、两年达到标准、三年验收合格”的全国市域社会治理现代化试点路线图，鼓励各试点城市结合自身特点，强化组织推进，坚持举措创新，加快实现市域社会治理的迭代升级。经过3 年的试点实践，全省第一期9个试点市在2 0 2 2 年迎来验收节点。综合来看，该省第一期市域社会治理现代化试点探索成效显著，其中H市的实践经验成为全省首个在全国市域社会治理会议进行交流的典型，T市探索的全域协同治理模式得到中央依法治国办通报表扬，成为唯一人选“中国改革2 0 2 1 年度案例”的市域社会治理案例。省内诸多典型经验做法获得肯定及推广。当然，J省在推进市域社会治理现代化试点实践中也仍然存在一些问题。从已有的实践情况来看，体制机制碎片化、多元主体权责关系不顺、共治要素缺乏协同联动等诸多难题，74是当前市域社会治理改革必须正视和反思的关键性“短板”。（二）市域社会治理现代化实践中的协同短板基于前文市域社会治理现代化的协同逻辑，结合J省的试点经验，可以从协同的空间逻辑、时间逻辑以及能力逻辑三个维度出发,对实践中市域社会治理协同短板进行查摆和追因。1.市域社会治理现代化加速推进，但协同治理的空间短板仍然凸显从全局来看，市域社会治理现代化从战略提出到实践推进，其时间并不长。但随着全国范围内试点工作的开展，再加上既往的坚实基础，J省在第一轮市域社会治理现代化的试点实践中取得了较好的发展效果。但是从协同治理的空间逻辑来看，全省多个试点城市的市域社会治理仍然存在较为明显的纵向协同短板、横向协同短板以及跨域协同短板。一方面，纵向协同不够通畅。“纵向协同”一般又称为“上下协同”，主体上包括各级政府、单位部门内不同层级、单位（部门）与工作人员等行动力量，力求实现组织目标的上下一致，以及战略行动上的“同欲共进”。但从实践看来，“上”“下”之间的治理阻梗,不仅影响了实际治理效能的输出，也给风险隐患和违法违规行为留出了一定的空间和土壤。调研发现，仍然有超过一半的地市三级指挥体系的数据底座尚未健全完善，上级数据回流相关工作呕待推进。而对于日常监管发现的情况线索、来自网络中心和1 2 3 1 5热线受理件等，在转交下级查处后，没有能够及时跟踪了解以形成监管“闭环”,难以形成上下有机协同联动。另一方面，横向协同尚存瓶颈。“横向协同”又可称为“左右协同”，由同一层级单位、部门之间,或岗位之间横向协作,以期发挥“1+1 2”的协同处置效能。但从试点城市目前情况看,这一效能目标的实现存在些许困难。调研发现，因社会治理相关权责分散于多个部门，多环节、多领域的协同联动仍然存在“不发文不研究，不开会不落实”和“挂名不出人，出人不出力”等现象，部门之间、部门与属地等主体之间推、扯皮现象依然存在，信息互通共享不足，责任落实不易，综合治理与联合协同形成的局面面临诸多困境与挑战。市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径时间短板仍然固存近年来，随着市域层面的社会治理效能不断提升，人民群众的满意度和安全感也在不断提升。但基于动态的时间逻辑审视,市域社会治理在协同回应和解决社会问题、供给公共服务上仍然存在一些固有问题。首先，从协同驱动来看，市域社会治理主体的协同理念转变滞后。协同行动与需求、动机、目标高度关联，而思想观念决定并调节着协同过程中的行为动机、目标认识、共享意愿等。现实中，治理主体间的需求冲突、动机各异、目标分散直接削弱了协同行动的“同频”程度，尤其是在面对一些跨界社会治理问题时频频遭遇挑战。对于此类问题，期盼“有领导好办事”、依赖“高位协调”往往容易成为治理中的惯有思维，以此试图实现“通过党政领导人的嵌入性身份，对同级、下级政府进行协同行动的敦促”。其次，从协同治理重心看，圃于以社会治安综合治理、矛盾纠纷排查化解等为主的传统社会治理内容,对于进一步肩负起精准化、精细化市域社会服务及其他新时期新使命的关注不够。从近年来J省试点城市的政策内容、典型经验看，在面对新时期阶层结构、城乡关系、人口流动和信息技术等方面的重大变化时,其治理路径更多的是由政法战线牵头，依托于网格化管理，聚焦维护社会治安、化解社会矛盾等平安建设工作，但对于特殊人群的精准化、个性化服务探索不够。同时，一些试点城市网格化服务管理体系建设依托村（社区）管理骨干队伍,实现了对原有传统村（社区）管理模式的拓展，但因其不具备具体管理职能，目前的工作重心局限于信息收集报送。再次，从协同治理问效看，缺乏持续有效的追踪评估，行动目标易发生偏离。“协同治理将具有不同目标的参与者聚合到一起,其依据各自目标在同一框架内开展活动，试图实现自身利益最大化，从而在不同参与者之间形成张力和冲突。更为复杂的是，在漫长的目标实现过程中，各方初始目标的偏离或异化就在所难免”。实践中，如何解决协同治理重形式而轻实质的现象，是市域社会治理部门直言需要思考的问题。仅依靠下发文件、会议部署等传统协调方式不足以保障多元主体协同共治2.市域社会治理效能不断提升，但协同治理的市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径的顺利运转。因为缺乏相对完善的多元主体行动承诺的约束机制，信任与合作的实现确实存在困难。而追踪评估的缺失则导致未能对协同行动采取有效的控制、干预及矫正，一定程度上降低了协同解决问题、供给服务的效力。3.市域社会治理变革持续加深，但协同治理的能力短板仍然突出实践中，市域社会治理主体协同行动仍然受限于“建设不充分、发展不分平衡、发挥不全面”的能力楷,直接影响了各主体之间协同的速度、深度、广度。一方面，协同共治机制建设尚不充分。调研发现，在探索业务流程转型、协同体制机制优化创新的过程中，“条”“块”关系型塑出的权威碎片化局面依然是协同共治的主要栓楷。除前文已述有关短板问题的机制建设外,还有因行政级别带来的协同共治机制运转不畅的问题。实践中，牵头部门寻求其他部门配合时,可能因在政府序列的重要性差异影响牵头权威，造成“议而不决、决而难行”。而一些责任大、事务复杂、工作推进难度高的事项,甚至没有单位愿意主动牵头。一些牵头部门明确表示其自身与成员部门级别相似,级别不“高”，存在“牵”不动的问题。另一方面,治理主体素质发展尚不平衡。面对市域治理现代化这一新事业，不同治理主体间的整体素质和能力还有差距。作为关键少数，一些领导干部缺乏高水平的组织协调能力和群众工作能力，不能充分统筹利用现存资源、有效集中增量资源,从而影响了协同行动的质效。另外，一些社会组织及其工作人员的能力提升、动力挖掘还需要不断深化。而在基层社区,受编制所限,网格员队伍更多的是“一员多用”。专职网格员比例较低，最低的地方甚至仅有占比不到2%的专职网格员。网格员本身要承担的工作任务较重，再加上岗位待遇有限，容易导致工作积极性不高，个别能力素质较强的专职网格员甚至选择了主动离职，三、强化协同：新时代推进市域社会治理现代化的实现路径鉴于协同问题的抗解属性，“抗解难题很难有最终的解决方案，也不是任何单一的线性干预就能驯服，在大多数情况下，需要选择从概念到实践的工具组合并相互依存地发挥作用”。因而,进一步推进75市域社会治理改革，需要全面查找并补强“协同短板，确立协同价值、优化协同机制、激发协同活力，综合并持续施策以发挥好协同治理的“乘数效应”。（一）强动力：确立市域社会治理的协同价值动力强度越高，协同行动力越强。而价值认知作为协同行动的精神内核,直接影响着协同动机的性质、方向与强度。一方面，凝聚协同治理价值共识。“在面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑的情况下，如何取得持久的共同利益？”一直都是协同治理难题，对此，持续培育协同合作文化与公共精神是必要选择。要在“社会治理共同体”思维的统领下,培养对公共性和公共精神的信仰与坚守，树立一致目标愿景，构建良好的伙伴协作关系。而政府部门要秉持自我革命的勇气，超越传统官僚制的等级偏见，强调并建立平等的伙伴关系，引导市域社会治理从碎片化向统筹整合转变。同时，还应大力弘扬以互惠为基础的信任文化，以此提高多元治理主体之间的聚合力，降低组织间交易成本，促成共同意愿达成。另一方面，优化对协同行动的价值激励。在市域社会治理现代化场景中，“建立治理相关主体积极参与的相容性激励机制,改变协同治理目标与治理主体个体目标不相容的激励状态”，有助于激发治理主体协同动力，提升多元治理主体参与协同行动的主动性及有效性。对此,有必要持续推进责任可视化，即以部门权力清单制度和责任清单制度建设为抓手，以可追溯形式倒逼责任落实。考核评估工作重心也应从注重痕迹检查转变为以实绩评价为主。对已经出台的协同联动方案经常“回头看”，既看协同联动落实情况，又要评估协同治理总体成效，对动力不足的督促激励，对偏离目标的及时矫正。（二）强制度：优化市域社会治理的协同机制缺乏制度约束的治理行动容易出现“搭便车”“背弃协同”等集体行动困境。由此，思考协同共治行动何以生成，必须意识到制度安排的重要意义。1.以制度创新优化职责体系职、责、权的对称是实现有效协同的基础。为此，需要明确并充分发挥党的全面领导在多元治理主体协同行动中的“一元轴心”地位。抓好政府的76“放管服”改革，改善政府部门大包揽局面，政府及其部门工作重心从“全包办”转变为“搭平台”，为多元主体协同共治提供良好的制度环境。不断充实基层治理资源，明确条线权责关系，强化“以块为主”的基层管理职责，减少“条条式”垂直管理的项目和任务。依法规范属地管理的“有限责任”，落实对基层组织的扩权、放权，充实基层机构和编制，提高待遇保障，以期有效解决原来协同治理中“头重脚轻”“上热下冷”的问题。2.探索并丰富协同工具市域社会治理领域中历史遗留问题与新兴问题并存，一些问题更是治理进程中的“硬骨头”,强调坚强的组织领导统筹协调有其必要性。需要警惕的是,来自上级的关注短期看似重视，但长期依靠也会形成“懒政”惯性。因此,要积极探索建构与上级注意力等效的制度性约束。影响力较小的牵头部门，在可视化责任的驱动下，灵活利用多种“变量”推动部门合作。例如，上级，或纪委监察部门的力量、媒体舆论施压、第三方机构评估等都可以成为推动协同的常态化治理工具。3.建设全流程协同联动机制构建高效运转的协同机制是增进协同优势、实现协同目标的途径。当前建设全流程的协同联动机制的重点和难点至少包括党政议事协调机制、利益引导与商议机制、信息共享通报机制、协同运行约束机制等。具体而言，以党政议事协调强化政策协同,达成政策兼容整合，避免政出多门带来的政策冲突及效应抵消。建立有效的利益引导与商议机制,面对协同行动中遇到的突出问题，相关成员部门单位共商共议。完善信息共享通报机制，优化资源协同保障，特别是能够根据不同的治理情境数据，厘清不同治理主体的特色优势及角色定位，力求最大化协同治理行动的可行和实效。（三)强能力：激发市域社会治理的协同活力提升多元主体协同行动能力，重点在于妥善处理政府公权力适当退位归位与市场机制及社会组织发育不成熟的矛盾，系统解决基层自治任务繁重与自治主体专业化、规范化程度不高的矛盾，深人化解数据安全风险防范与数据共享与整合程度不足的矛盾。1.提升党委政府社会治理能力党的领导是市域社会治理现代化试点取得成功的根本保证，这意味着在具体实践中需要党委政市域社会治理现代化的“协同短板”及其强化路径府首先能够根据新时代市域社会发展的实际情况，及时调整社会治理重心，做好制度需求分析，提升制度供给的回应性，优化制度创新供给能力，增强制度的权威性与社会认同度。其次，党委政府社会治理能力不仅仅体现在刚性的制度能力上，而且彰显于柔性的文化能力上，包括内在组织成员对组织的信任以及外部社会民众对治理主体的信任。由此在实践中，加强党委政府信任能力建设，就是要协同推动实现组织信任与社会信任。此外，党委政府要善于挖掘协同治理体系中的利益交汇点和利益共同点，以更加开放和互利共赢的态度适当赋权，用好法治、德治等工具，确保协同治理目标的有效实现。2.激活基层社会治理的“神经末梢”基层一线是市域社会治理工作的前沿和基础，市域社会治理现代化必须在激活基层治理协同活力方面下大功夫。为此，市域社会治理工作中一方面要注重将党建作为主要引领，不断加强基层组织的公信力和服务能力；建立完善的人才激励机制，吸纳专业人才进人基层社会治理队伍；完善责任分摊机制和利益共享机制，提高网格员队伍的工作积极性；另一方面,规范社会组织发展机制,培育和吸纳社会专业力量为社会治理提供智力支持；建立政府与社会组织间的互信机制，拓宽社会组织发展空间。需要注意的是，与政府协同合作会使得社会组织的身份发生转变，后续需要厘清其职能边界，并以制度加以规范，以避免走向天平另一端而成为“政府的延伸”，错失传统的补位角色。3.强化数字赋能推动协同智治数据共享本身就是治理主体间协同共治的重要过程，而在确保共享数据安全的基础上向数据要效益,更是市域治理现代化的必由之路。今后的实践中要进一步加大本地自建系统对接和自有数据归集力度，同时会同业务部门积极争取上级相关部门业务系统的数据回流，改变数据由下向上单向流动的局面，确保监管平台所涉数据全量归集、应归尽归。同时，协调相关部门先行做好数据巡查、人工比对分析等工作，让数据在跨部门流动中发挥更大作用。政府应以开放的姿态积极探索与专业的数字平台开展安全、合规的数据合作治理，以技术上的“协同智治”赋能体制机制上的市域社会治理现代化。(下转第8 6 页)86现代农业助力乡村振兴长效机制研究Abstract:The issue of agriculture,rural areas and farmers is fundamental to the national economyand peoples livelihood.In the context of the rural revitalization strategy,Shaanxi Province focuseson the implementation of rural revitalization,gradually promote the high-quality development ofagriculture,the overall planning and layout,according to local conditions,in-depth implementa-tion of agricultural planting and breeding revitalization actions,improve the intelligent and indus-trialized development of agriculture,steadily promote the quality and efficiency of agriculture,help rural revitalization,and achieve common prosperity.Key words:Modern agriculture;Rural revitalization;Long-term mechanism(上接第7 6 页）参考文献1霍斯特里特尔，梅尔文韦伯.一般规划理论中的困境 J.政策科学,1 97 3（4）.2吴淼，邵欣.国外公共管理抗解问题研究综述 J.国外社会科学,2 0 1 6（6）.3马翔.牵头任务制中的部门合作逻辑一基于“放管服 改革案例的定性比较分析 J.公共行政评论,2 0 2 2（1）.4胡颖廉.推进协同治理的挑战 N.学习时报,2 0 1 6-1-2 5.5B.Head.How Can the Public Sector Resolve Complex Issues?Strategies for Steering,Administering and CopingJ.Asia-Pacific Journal of Business Administration,2010(1).6颜昌武.协同治理化解碎片化困境 N.学习时报,2 0 1 6-5-3.7赖先进.治理现代化场景下复合型协同治理及实现路径 J.理论视野,2 0 2 1(2The coordinated short board of the modernization of municipalsocial governance and its strengthening pathKang Lili(Nantong Municipal Party School,Nantong,Jiangsu 226000)Abstract:In the new era,it is logical inevitability to build a cooperative governance system topromote the modernization of municipal social governance with high quality.After reviewing the pi-lot experience in recent years,it is found that although local governments have achieved remarka-ble results,there are still universal collaborative shortcomings in the spatial logic,temporal log-ic and capacity logic of municipal social governance,which directly restrict the in-depth promo-tion of the modernization of municipal social governance.Based on this,the practice of municipalsocial governance reform needs to comprehensively find and strengthen the weak points of collab-oration,establish the value of collaboration,optimize the mechanism of collaboration,stimulatethe vitality of collaboration,give full play to the multiplier effect of collaborative governance,and serve the modernization of municipal social governance with high quality.Key words:municipal social governance;collaborative governance;coordinated short board