深化农村土地制度联动改革的法治目标.pdf

社会科学文SOCIAL SCIENCESDIGES106陈小君深化农村土地制度联动改革的法治目标深化农村土地制度联动改革的法治目标文/陈小君深化农地制度联动改革语境之时代意涵在新时代，农地制度联动改革既是应运“中国式现代化”之理念，亦是在“系统新思维”的指导下，坚持农地制度守正与创新。（一）落实“中国式现代化”应有之义。深化农地制度联动改革是中国农地特色与农地法治综合诉求，因应中国式法治现代化的基本要求。1.立足于中国农地特色的基本国情。在生产力落后的农村地区，一些长期性深层次矛盾依然是农地制度改革的障碍。在打破城乡土地二元格局，国有土地和集体土地“同地同权”、农业用地流转、宅基地合理利用、集体建设用地人市困等领域尚存矫正空间。2.追求农地公平正义的城乡融合。农地公平正义下的城乡融合呈现多维价值追求：其一，国有土地和集体土地同享发展权；其二，统筹布局城乡基础设施和公共服务一体化；其三，城镇开发边界内外集体土地平等开发。3.推动农地治理体系与治理能力现代化。如何鼎新发展格局，最大限度减少农地审批、完善农地监管方式、优化农地服务，是全过程人民民主和法治的结合体。农地治理现代化，需在农地社会保障和农地利用的监管层面保留公权力，同时赋予农民更加充分的财产权益。（二）坚持系统观念的时代性思维。若求得农地制度改革联动深化目标的立法良效，关键在运用系统观念，坚持法治思维，赋予新时代农地制度立法创新的不竭动力。1.农地制度的守正与创新共生。守正与创新辩证统一。守正要求坚持社会主义公有制和集体所有制不动摇。创新则是在守正基础上，要求回归农地权利的私权本位，赋予农民更多的财产权益，完善农地利用和流转规则，减少公权的不适当干预；纠偏农地的“弱市场化”，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，落实政府的“守夜人”角色。2.农地制度的改革与立法并行。农村土地承包法以修法形式巩固了“三权分置”改革成果。农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度（简称“三块地”）改革试点经验被土地管理法民法典等法规范吸收。此外，农地制度联动改革实践中浮动的难题与卡点期待更多规则支撑或解困，农地制度立法对后续深化联动改革愈发考量针对性和供给理性，致力于克服滞后性。（三）充实共同富裕内涵的人民性理念。在农村土地法制领域，共同富裕意味着人与地发展并进。1.以人民至上为农地制度联动改革主线。农地制度联动离不开土地所有权主体参与，蕴含人民至上导向的农地制度联动改革恰是在农民实质参与下，实现改革成果农民共享、财产权益不断丰富、生活水平不断提高等目标理想。2.以农地财产权益有力实现为使命依托。新一轮农地制度改革重心在于公平价值下彰显效率目标，增加农民的财产性收人。事实上，土地改革正是以实现农地财产权益为法治的使命依托，不断丰富农地制度各项财产权利内涵，以此优化农民增收、集体增产、乡村增色的动态过程，全面践行乡村振兴的战略构想农地联动改革实践图景的法制效果解读全国“三块地”联动改革，兑现了农地改革试点经验的立法转化，但依然未能对有益成果进行全面吸收。（一）联动改革试点经验的成效转化。农地改革在中央统筹、地方谋略和群众智慧合力下，遵循因地制宜实践和集中提取公因式规则的进路，形成的经验被立法吸纳。1.试点经验将法治理念有机融人。治理现代化强调公权和私权协调应“去权力中心化”，试点经验恰将法治政府、尊重私权、人民至上等理念凝结人法。（1）法治政府建设的变革实践。法治政府聚焦有限政府和有为政府，有限政府以“放管服”等形式下放权力，尊重自治；有为政府明确权力清单，发挥宏观调控、行为调整等职能。如，土地管理法第5 条提供有为政府的主体依据和客体导向，第6 条强化政府监督与责任，第46、47、48 条落实地方政府征地责任，等等。（2）农地权利体系化思维的概括运用。第一，以城乡统一建设用地构筑为追求。土地管理法融入“同地同权、同等2023年第7 期SCCIAI.SCIENCESDIGEST107陈小君深化农村土地制度联动改革的法治目标法人市”政策精神，界定公共利益内涵外延，限缩征地范围。第二，权利系统化构造臻于完善。民法典第2 6 4条明确集体成员权益，第3 3 2 条确认集体的土地流转合同主体地位；完成承包地“三权分置”的法律体系化。第三，公法和私法搭配互动。涉及公法事项，“法无明文，不得为之”；对于集体创造性改革事宜，则“法不禁止，即可为之”。2.试点经验向立法规则有序转化。相互补缺和“共振效应”的试点改革，提高了改革的系统性、整体性和协同性，突破了原有改革事项间的界限。（1）改革落地到立法效应的表征。一是政策产生落地良效。缩小征地范围与推动集体经营性建设用地入市联动、宅基地向集体经营性建设用地用途转换、土地增值收益分配机制健全等，力推土地改革向纵深发展。二是法制展现联动意蕴。征地条件、人市规则、宅基地有限市场化规则等被规定在土地管理法后，土地管理法实施条例修订明晰化。（2）法制有序整合与转化的思想指针。改革试点突破土地法制从公法到私法的障碍，形成普适法则进路。既科学配置、规范改革联动中的土地管理权力，又观照农民集体和个体还权赋能，健全土地权利体系；既实现土地管理权力与士地权利的动态调整，又兼顾利益的大致平衡（二）试点联动改革实践经验人法的缺憾。从宏观实效与微观人法两个向度重点解读改革的制度规则，部析出些许遗漏或缺憾。度规则，剖析出些许遗漏或缺憾。1.征收与集体建设用地入市改革联动效果存在冲突。（1）人市实践与征收实施呈双向矛盾。土地管理法同权开放人市规范，旨在对过往不平等土地财政进行“矫正”，但第45 条中成片开发建设条款影响了上述宗旨完满实现。人市规则适用空间会受成片开发征收制度挤压，导致两项制度交叉博奔或抵悟。（2）修法对人市让利实际效果有限。土地管理法第6 3 条、第2 3 条等为做实集体所有权进了一大步。但修法对集体建设用地人市限于工商业用途，与“同等入市、同权同价”原则方针差距明显；空间规划具体规则的缺漏，也是人市效果不佳的缘由之一。2.人市与宅基地改革联动运行的“单边转换”有短板。（1）不同类用益物权界限不清。实践结果是宅基地被整治为建设用地人市，而几乎未见一例可人市的建设用地反转为宅基地分配使用。可见，“混淆依托”只是理论的初衷表达，“单边转换”才是理论到实践的落地。（2）用“混淆依托”行“单边转换”有违法制规则。集体受经济利益驱动，导致包括政府在内的村集体对“一户一宅”审批更加严苛，对户有所居问题解决的内在动力减弱，甚至可能出现灰色地带的大批民宿建设代替小产权房运行。3.征收与宅基地制度改革联动凸显“闭合性”局限：征收规范化与“宅改”“村改”捆绑时，具有鲜明的局部性和非体系化。征收改革涉及的宅基地改革仅限征收项目土地上的农户，此带有“闭合性”的举措，拉大了与未进行征收改革地区或村庄的“宅改”差距。农地制度联动改革持续深化的法律价值全面推进依法治国是对法治国家、法治政府、法治社会建设的有力托举，农地制度联动改革法治化以助力这一战略为依归。（一）以良法促发展，实现农地改革善治。回归农地权利私权属性，修正土地行政“权力中心化”，恰是深嵌于深化农地制度联动改革的重点。1.促动农地权利私权属性的回归。农地权利以民法典规范的所有权和用益物权呈现主体实体权利义务，于公法性质，土地管理立法不得对平等主体的权利义务过多介人。农地制度改革在所有权层面应当贯彻平权原则：一是需要明确其所有权行使主体，确保集体土地所有权权能人位后的实体顺利运转；二是建立集体成员资格认定规则甚为紧迫。2.矫正行政“权力中心化”趋向。行政“权力中心化”表现为对土地资源进行管制和以保障土地管理制度有效运行而设置的权力。尊重农地权利人的主体地位，拓宽农地权利自治的内容，缩小行政权力干预的范围，让行政权力逐步从调控参与转变至服务监督，既是改革深化的使命，也是时代的快择。（二）增强法律价值功能，推进农地高质量发展。结合权利内在规则的法理逻辑，激发农民主体的内生动能、借助有限有为政府的外在推力。1.保障农地自由，彰明产权归属与权能边界。现有制度仍难以有效解决土地要素资源错配、配置效率较低和供需结构不匹配等问题。预观未来农地法律制度改革的深化，进一步贯彻自由之法律高位价值，在“上位的指导理念应以明晰产权归属为前提”基础上，既确定性合理“赋权”于农地权利的法律关系各要素间，又摆脱管制性单方“控权”导致不必要的重要利益冲突。2.秉持农地平权观念，畅通要素流动与城乡融合。要素在城乡之间流动不顺畅问题依然明显，需要从以下三大面向展开制度构建：其一，理性108陈小君深化农村土地制度联动改革的法治目标落实“同地同权”精神，赋予集体建设用地更为实惠的财产权能和顺畅人市流程；其二，完善城乡统一建设用地中的集体经营性建设用地和宅基地市场，实现市场有序性、平衡性，以及集体建设用地的财产价值增值保值；其三，强化“以城带乡”，着眼乡村振兴，以城市生产要素反哺乡村，提振乡村建设与开发能力。3.维护农地秩序，协调有效市场与有为政府。有效市场强调市场作为农地资源配置制度构建的核心，而有为政府则要求政府“培育和建立开放竞争、统一有序的土地市场，并监管市场，维持市场秩序”。以市场合理回归和政府适当退出为核心，政府需进一步跳出直接参与农地开发利用的思想藩篱，充分启动农地监督、调节和协商功能，为农地自身财产功能的实体运行留出空间。4.提升农地效率，选择合理权利模式与体系化规则。农地效率的提升以完整的权利规则为基础。集体经济组织欠缺具体规则，导致难以独立行使财产权利以保障权利高效运转。同时，城乡统筹理念下，完整的物权模式和规则体系成为深化联动改革的目标追逐。此外，以公权力行使的绩效提升为推手，寻求政府农地管理效率、效益、效能的综合提升。深化农地制度联动改革的法治架构之路向农地权利财产化建设，应着重考量对农地及其权利联动规则的优化，形成深化联动改革的法治需求框架。（一）以法治思维引领农地制度联动改革。农地制度联动改革是政策向立法系统性思维的运用，应以重述权利私法思维，构造公法和私法相融体系。1.立足乡村振兴，增进民法典和土地管理法联动。中国农地具有浓郁的资源色彩，担负诸多公共职能，与之有机衔接的是呈现公法私法两翼的民法典和土地管理法。农地制度改革的法治目标构架，需立基于全面推进乡村振兴，从公法私法单一思维转换至农地利用和管理规范同频共振的治理。2.托底农民土地财产性权益，扎实推进共同富裕。法治思维引领的应是巩固和完善农村基本经营制度；畅通宅基地流转路径，还赋其财产权益；明晰集体建设用地人市规则，健全城乡统一建设用地市场；优化公共利益认定标准，切实缩小征地范围；健全农地增值收益分配规则等，借此重农固本，兴农富民。（二）启动农地联动机制之导向，强化法律治理架构。俯身倾听基层改革回声，回答和解决联动改革中核心权利自身及其与关联权力的纠葛。1.“同地同权”规则塑型：国有土地与集体土地。落实“同地同权”的政策理念形成平等的土地权利体系：其一，明确集体土地所有权主体，构建成员资格认定规则，保障集体土地所有权有效运行；其二，丰富集体建设用地人市权能，将“同地同权”落到实处；其三，畅行集体建设用地转换渠道，无差别规范集体公益性建设用地和经营性建设用地的权能。2.公益与人市进路共栖：征地与集体建设用地联动改革。（1）系统优化规划制度以助力人市。健全城乡统一的土地利用规划法律制度、增量建设用地指标分配体系与建设用地使用权总量控制制度，从程序上严控增量集体建设用地的生成，并分配一定指标用于满足各地“农村三产”需求。（2）健全征收与人市制度正当运行的“双轨制”。在农地非农化转换时，基于公益目的的，交由征地制度处理；基于非公益目的的，概应由集体经营性建设用地人市完成。将征地收缩至公益属性范畴内，逐渐消减成片开发的模式；通过提高农村集体经营性建设用地人市的面积，补充因减少征地而带来的土地供给缺口。3.土地用途正当性转换：集体建设用地与宅基地联动改革。（1）推进宅基地入市规则的法制进程。坚守“一户一宅”“户有所居”的法治底线和普适功效。不动产登记为宅基地人市保障安全线。支持村民在议价机制下自愿、高效退出宅基地，退出后不得再申请宅基地。积极探索集约节约之宅基地直接人市方案。探索宅基地的租赁权，赋予“准物权”效力。（2）探索集体建设用地向宅基地用途转换机制。集体经营性建设用地向宅基地的用途转换，应坚持农村土地集体所有，肯定农民主体在用途转换上的决定权；以集体建设用地闲置且低效能利用为前置条件等进行制度基本框架构建。4.调整互动规则取向：征收与宅基地联动改革。（1）理性对待联动效果的局限性。征地改革并非针对宅基地改革，而为之带来的只是按合规运行的客观效果而已，不宜夸大染。（2）宅基地与征收改革联动在于产生增值收益共享机制和土地综合效益。土地增值收益反哺农村，实现国家与集体共享，呕待制度规则保障落实，避免刻意追求或依赖征收项目的局部统筹带动。【作者系广东外语外贸大学土地法制研究院教授；摘自法学家2023年第3 期