欠发达地区发展新型集体经济的探索实践——以宁夏回族自治区平罗县为例.pdf

调查研究总第244期23农村经营管理2023.6发展新型集体经济是促进农民农村共同富裕的重要途径。与东部发达地区相比，以宁夏回族自治区为代表的西北少数民族地区资源禀赋欠缺，发展要素匮乏，一定程度上制约了当地农村集体经济发展。为深入了解欠发达地区做法经验，笔者对宁夏回族自治区平罗县巩固提升农村集体产权制度改革成果、发展新型农村集体经济的探索实践开展调研，并进行分析与思考。一、基本情况平罗县是传统粮食生产、畜牧养殖大县，耕地面积 121 万亩，农业人口近 20 万人，在发展农业和农产品加工流通方面具有独特的优势。2022 年，平罗县完成地区生产总值228.9 亿元，占全市 33%；其中，第一产业增加值 27.82 亿元，占石嘴山市的 74%。作为全国第一批农村集体产权制度改革试点县，近年来，平罗县充分运用已有改革成果，积极发展新型集体经济，建机制、探模式，在联农带农、促进农民农村共同富裕方面进行了有益探索。二、主要做法平罗县立足本地传统特色产业，以深化改革保发展、以项目推动注资金、以考核激励固人心、以监督指导强管理，走出了一条适宜集体经济发展的西北之路。（一）因地制宜做强优势产业，促进集体经济发展多元化。平罗县紧紧围绕现代畜牧、优质瓜菜、特色制种“三大优势产业”，把村集体经济组织作为发展优势特色产业的新型经营主体，通过村集体带动引领，持续调优种养结构、调大经营规模、调长产业链条，走高质量发展的路子。同时，平罗县坚持宜山则山、宜水则水，一村一策明确发展主线。如崇岗镇常青村立足贺兰山下得天独厚自然资源，在红树莓种植上下功夫，实现红树莓种植、加工、生态旅游一二三产融合发展。（二）深化农村改革，提供集体经济发展制度保障。作为全国第一批农村改革试验区，平罗县借助改革试点工作契机，探索集体经营性建设用地“多元”入市机制、农村集体经济股份合作、“一户一田”经营机制等，有效盘活农村闲置土地资源，促进农村生产要素的合理流动与优化配置，实现了村集体和农民“双增双赢”。通过农村集体经营性建设用地入市制度改革，建立了差别化土地增值收益分配机制。截至 2022 年底，完成入市交易 161宗 1588 亩，出让价款 1.14 亿元，村集体分享土地增值收益 3893 万元。（三）推动集体经济项目入库，落实财政资金支持。建立村级集体经济项目入库管理机制，开展项目入库评审，坚持在发展方向明确的项目中“选”、在优势特色明显的项目中“挑”、在脱贫攻坚一线的项目中“拔”，全县共入库村集体欠发达地区发展新型集体经济的探索实践以宁夏回族自治区平罗县为例 郑庆宇 尚旭东 付 饶 王妍令仪调查研究总第244期 24农村经营管理 2023.6经济项目 135 个。20192022 年共争取财政扶持壮大村级集体经济项目 102 个，扶持资金 1.02 亿元。截至目前，102 个项目中完成实施内容的 77 个，正在组织实施的 25 个；完成项目总投资 13247.57 万元，中央和自治区财政扶持资金1.02亿元，配套及自筹资金 3047.57 万元。（四）考核与激励并举提升集体经济发展动力。平罗县将村集体经济收入作为村党组织评星定级的重要评价指标，其中，三星级村党组织集体经营性收入达到 5 万元以上，五星级村党组织集体经营性收入达到 20 万元以上。以此为基础，实行“星级补贴”，把村干部任职补贴与村党组织星级评定结果挂钩，以上一年度全县农民人均可支配收入为基数，无星级村党组织书记执行 2.2 倍标准、五星级村党组织书记执行 3.5 倍标准，2022 年村干部平均任职补贴达到 4136 元，五星级村党组织书记任职补贴达 6342 元，有效激发了村干部干事创业的热情。同时，平罗县出台发展壮大村集体经济激励政策，明确规定对通过盘活村集体资源性资产且年经营性净收益在 5 万元以上的村，提取净收益的 8%补助给享受任职补贴的村“两委”班子成员，提取最高额度为 20 万元。2017 至 2022 年兑现奖补 456.38 万元，切实解决了“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”问题，全面激发了村干部发展集体经济的积极性和主动性。（五）强化监督指导，提升集体资产管理水平。平罗县制定印发了平罗县财政扶持壮大村集体经济项目资金管理办法，加强对项目的监管。在项目实施过程中，严格落实财务开支审批、财务公开、收益分配以及管理费等财务管理制度，全面执行村干部离任审计、年度审计和重大工程项目审计，加强农村集体资产监督，规范农村集体资产管理。三年来先后对 2019 年以来的项目执行情况、财务收支情况进行督查指导评估 5 次，整改共性问题 12 个、个性问题 6 个。每年聘请第三方对前两年度的项目进行专项审计评估。在项目资金使用中没有出现挤占、挪用、截留、滞留资金以及趴窝蹲帐、拒不支付的情况。三、取得成效平罗县统筹谋篇布局，通过一系列创新举措推动了本地集体经济不断发展壮大，集体闲置资源不仅得到了有效利用，集体经济组织的带头发展作用也得到了充分发挥，集体收入不断增加，农民腰包也鼓了起来，在迈向共同富裕的道路上大步前行。（一）集体资源得到有效利用。平罗县以农村集体产权制度改革为契机，扎实开展村集体资产清产核资，并通过不断健全完善村集体“三资”登记管理，全面摸清“家底”，确保“底数清、情况明、数据准”。集体有了底数，发展就有了根。面对集体经济发展基础条件较为薄弱的现状，平罗县通过实施资源资产盘活利用型项目，促使村集体闲置学校、荒地等建设用地和固定资产得到有效利用，为村集体带来收益。如城关镇前锋村利用集体荒地建设养殖场发展蛋鸡养殖，姚伏镇姚伏村利用集体荒地改建鱼池发展水产等，均产生了较好的效益。（二）集体发展有了明确方向。村集体经济组织依托资源资产和发展壮大村集体经济项目资金，发展多种经营模式，不仅明确了发展方向，也增强了村民发展集体经济的信心。如移民搬迁村陶乐镇庙庙湖村股份经济合作社，将国家投资扶贫项目形成的资产进行折股量化，通过规模种植、建养殖场、劳务公司输出劳动力、开办服装厂等多种形式，促使村集体经济不断发展壮大，庙庙湖村连续 4 年分红 527.44万元。（三）集体经济实力显著增强。平罗县通过支部带动、产业推动、项目促动、党员联动，探索形成了村集体自主经营发展特色产业、闲置资产（资源）盘活利用、村企合作、农业社会化服务等较为成熟的模式，经济效益和社会效益显著，村集体经济总量不断增加。截至 2022 年底，全县 144 个村中，集体经营性收益在 5 万 10 万元以上的村有 12 个，10 万 20 万元以上的村有 46 个，20 万 50 万元以上的村有 59 个，50 万 100 万元以上的村有 18 个，100 万元以上的村有 9 个。集体经济组织经营性收入累计突破 1.1 亿元，85%的村集体经济组织经营性收益达到 10 万元以上。（四）农民增收有了明显保障。通过发展壮大村集体经济，由村集体经济组织领办经济实体，发展优势产业，既可以吸纳农村劳动力务工，增加农民劳务收入，又可带动周边农户发展特色产业，增加经营性收入。同时，农户还可获得村集体股权分红收益，增加财产性收入。三年来，全县共有 18 个村集体经济组织进行了分红，累计分红金调查研究总第244期25农村经营管理2023.6栏目编辑：周嵘额达 1060 万元，最高每股分红 450元。2022 年，农民人均可支配收入20207 元，连续三年增长幅度都在8.5%以上。四、启示与对策建议平罗县集体经济的创新发展迫于“外部环境制约”、始于“内部主动求变”。内外交织下，地方政府主动作为、积极推动、统筹谋划，将已有改革成果作为集体经济创新发展的制度支撑，强化人才要素的核心保障功能，在促进农民农村共同富裕路上明定了思路。（一）政策支持和统筹谋划是经营性资产匮乏地区集体经济发展的重要推力。平罗县是传统农业生产和畜牧养殖大县，从农业产值对本地经济的贡献看，涉农产业是集体经济收入的主要来源；从农业产业结构看，水稻瓜果的生产、加工、销售，牛羊等牲畜养殖是集体经营的主要内容。经营性资产欠缺和产业结构单一是这类地区的普遍困难。要想发展集体经济，必须借助生产规模的扩大和产业链的延伸。发展创新农业产业需要资金支持，针对每个村的特色传统产业，由县级财政以资金项目库的方式纳入支持范围，不仅能够因地制宜为这些村庄发展壮大集体经济注入启动资金，也能提升资金使用的精准度，实现政策支持资金效应最大化，切实推动村庄集体经济发展提质增效。（二）充分运用改革成果是确保集体经济可持续发展的制度支撑。农村集体产权制度改革健全了新型农村集体经济治理机制，农民按份享有集体资产收益分配权，人人参与集体经济管理，真正体会到了“大河涨水小河满”，有效解决了因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的社会矛盾。村集体资金和经营性资产由全体成员监管使用，充分保障了成员对集体经济的知情权、表达权、监督权和管理权。此外，将财政投入到村集体形成的项目资金，对全体成员进行折股量化，不仅可以延伸特色种养产业链提升集体经济效益，还可以实现成员由单纯的务工收入向“务工收入+财产性收入”转变的多元化增收路径。（三）带头人本土化培育和积极性提升是集体经济发展的内生动力。为使乡镇、村干部更好把握政策方向、了解先进模式，平罗县统一安排各乡镇党委书记、相关部门负责人以及被确定为项目村的党支部书记或村委会主任参加培训，对村级产业突出、有一定基础和发展潜力的项目村，优先安排村干部外出培训，全面开拓村党组织书记及其他村干部视野，以观念升级带动发展能力和服务能力的升级。此外，为鼓励村干部干事创业的热情，平罗县统筹全县情况，将村集体经济收入情况作为村党组织评星定级的重要指标，与村“两委”班子成员工资绩效挂钩，将集体经济发展作为检验村党支部工作成效的一项重要指标，使村党支部对发展壮大集体经济的重视程度以及工作积极性大幅提升。总的来看，平罗县在以集体经济创新发展促进农民农村共同富裕方面，探索出了适宜欠发达地区借鉴的发展路径。尽管如此，平罗县的改革之路依然存在资金渠道较为单一、收益分享机制不够健全、群众对集体经济发展缺乏信心等深层次问题。对此，后续改革既要注重拓宽发展资金渠道，促进集体经济规模化与可持续性发展，也要立足集体和农民权益保障，建立合理分配机制，让广大农民群众切实感受到改革发展红利。一是拓宽资金支持渠道，解决经营资金筹集难的问题。目前财政项目资金只解决了各村发展集体经济的起步问题，在拓宽经营领域和延伸产业链方面无法持续扶持。应充分挖掘金融潜力，引导金融机构积极探索多元模式，加大信贷资金投放力度，着力引导辖区金融机构重创新、强服务。同时，综合运用再贷款、再贴现等货币政策工具，为金融机构发放涉农企业贷款提供流动性支持。二是加强多主体共同发展，构建合作共赢的利益联结机制。可通过与农业龙头企业或农民合作社合作，建立生产加销售的订单关系，由集体经济组织自主经营或发动农民参与，由龙头企业或农民合作社负责生产或销售产品，解决集体经济组织前期对市场行情了解不深、抵御市场风险能力不强的问题。三是适当开展股份分红，增强村民发展信心。发展新型集体经济的目标是通过健全的治理机制和利益分享机制，调动成员参与集体经济组织经营活动的积极性，增加集体及其成员收入，实现农民农村共同富裕。要视集体经济发展情况而定，当集体有了一定积累、收益相对稳定时，在征求股东代表意见后，进行适当比例的分红，以提振成员发展集体经济的信心。（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）