土地管理之土地保护.doc

土地保护
摘要：政府管制是政府为矫正市场失灵和维护公共利益，在一定的法律框架下运用其行政权对某些行为进行的干预。把政府管制理论应用于农村土地资源的保护，具有十分重要的意义。本文在阐述了政府社会性管制是政府职能发展的必然之后，反思了政府社会性管制在农村土地资源方面的缺失，最后提出了完善农村土地资源保护政府社会性管制的措施。
关键词：政府管制;农村土地资源;保护
人多地少是中国的基本国情。我国的土地资源管理必须把节约土地放在首位。中国的土
地利用也必须走节约和集约用地的道路。土地的管理不仅涉及国家粮食安全，而且也关系到社会的和谐和环境的安全。这也是我国实施"依法治国"方略的重要内容。把政府管制理论应用于农村土地资源的保护具有十分重要的意义。
一、政府社会性管制是政府职能发展的必然
政府管制也称为政府规制，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分，是政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府管制机构，依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。[1] 从规范经济学的角度来说，政府管制的目标在于对垄断、外部性和内部性等市场失灵现象的矫正和弥补。根据管制对象的性质，政府管制划分为经济性管制和社会性管制两种。经济性管制，是政府对诸如自然垄断企业、金融业等特殊行业的管制;社会性管制，是政府针对企业的行为造成的诸如产品质量、执业卫生和安全等负内部性和环境污染等负外部性的市场失灵而实施的管制。
西方国家在 20 世纪 70 年代以前，政府管制的重心一直是经济性管制。之后，随着政府放松经济性管制的改革的进展，政府开始把管制的重心转移到社会性管制上来，被舆论界称为"管制的新浪潮"。西方学者的研究兴趣也从以反垄断和价格管制为核心的经济性管制转移到以环境保护、健康和安全为主题的社会性管制。萨缪尔森对社会性管制作了界定:社会性管制是用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全的管制，目的在于矫正经济活动所引起的各种派生后果和外部性问题。日本学者植草益根据法规把社会性管制大体上分为 3 类:保证健康、卫生的管制;保证安全的管制;防止公害、保护环境的管制。[2]
目前，我们正在建设社会主义和谐社会。和谐社会所要求的公平正义，就是指社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。社会和谐不仅要求人与人之间的和谐，而且要求人与自然之间的和谐。
人与自然的和谐相处是针对当今世界客观存在的人与环境之间的矛盾而提出的。当前我国正处在工业化加速发展时期，正以历史上最脆弱的生态环境，承载着最庞大的人口，进行着最空前的经济建设，以最快的速度消耗自然资源，面临着最突出的人与自然的矛盾。矛盾既然已产生，我们只有正视并足够重视它，亡羊补牢，未为晚矣。唯物辩证法揭示了人是自然界的一部分，是社会的主体。人、自然、社会之间，是相互联系、相互作用、相互制约的关系。环境正义集中体现了人与自然的关系和人与人的关系的相互制约性。马克思恩格斯认为，人与自然的关系和人与人的关系本来就是不可分割地联系在一起的。早在 1844 年马克思就曾指出在这种自然的类关系中，人对自然的关系直接就是人对人的关系，正像人对人的关系直接就是人对自然的关系，就是他自己的自然的规定。"[3] 马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中指出对于每一次这样的胜利，自然界都要对我们进行报复……因此我们每走一步都要记住，我们统治自然界，绝不像征服者统治异族人那样，像站在自然界之外的人似的，相反地，连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的……"[4] 马克思恩格斯都认识到有效利用自然资源是非常重要的，他们还讲到"社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换…靠消耗最小的力量，在最元愧于和最适合他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换"生产排泄物即所谓生产废料再转化为同一个产业部门或另一个产业部门的新的生产要素"。这样这种所谓的排泄物就再回到生产从而消费(生产消费或个人消费)的循环中。"[5] 恩格斯强调为了保护自然环境，就要实现"人类与自然的和解以及人类本身的和解"。同恩格斯所描绘的人类社会的美好图景的特征之一就是要实现人与自然、人与人的和谐相处，这与环境正义、与我国当代构建社会主义和谐社会的美好治国理想有着内在精神的一致性。社会主义和谐社会是"民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处"的社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会，要求政府转变以 GDP 为中心、片面追求经济增长速度的传统做法，把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来，而这些问题都属于政府社会性管制职能，的范畴。因为政府社会性管制就是为保障全体公民的安全、健康、E生和防止公害、保护环境而对社会经济主体各种特定行为进行规范和限制的政府干预。因此，政府社会性管制对促进社会和谐具有多方面的重要功能，是和谐社会建设强有力的推进器。[7]
二、政府社会性管制在农村土地资源保护方面的缺失
政府作为管理的主体，决定了其行为与我国农村土地管理有着密切的关系，所以分析政府在农村土地管理中的行为特征，发现存在的问题，对处于经济转轨时期的我国农村土地管理有重要的意义。根据对政府农村土地管理中的行为特点的分析以及结合当前农村土地管理决策环境的变化，可以看出政府农村土地管理行为存在的主要问题有：
我国政府作为农村土地管理的主体，在计划经济下形成了高度集中的全能政府行为模式，对全社会各个方面进行领导和控制，这种强政府行为模式在当时的政治经济条件下，对我国社会主义经济发展起到了重要的推动作用。然而，随着我国市场经济体制的建立和完善，政府的这一管理模式出现了弊端，政府的过度干预阻碍了农村土地资源市场配置作用的有效发挥，影响农民收入的提高，降低了农民对土地尤其是农用地利用的积极性。
政府过多依赖行政命令手段，管理效率低。政府对农村土地管理与其他企业组织的管理行为不同，农民作为独立的生产经营者和消费者，其生产经营行为、资金用于何种消费的行为是很少受到政府管理行为控制的。集体经济组织受到政府管理的约束也远不如企业内成员受到来自企业组织管理的约束。即使是通过法律约束，也至多只能是约束农用地转为非农用地的行为，而无法约束农用地利用上的短期行为，也难以促使农民提高地力和开发土地。
三、农村土地资源保护政府社会性管制措施的完善
(一)制定土地基本法
在我国，土地基本大法一一《土地法》一直缺位，导致在土地管理工作中，经常出现重复管理、相互矛盾的问题。鉴于我国现行的土地法律体系，参考香港、澳门和台湾的土地立法经验， {土地法》的立法应该尽快纳入国家的立法规划中。土地资源既具有财产属性，又具有自然资源属性，(土地法》应是财产法与自然资源法的统一，既是以土地为客体的独立专门法律，同时又是广泛涉及诸多民事权利和政府管理职权的综合性法律。《土地法》应是建立在总结《土地管理法》和《房地产管理法》的基础上地"和"房"结合的土地基本法律。同时，必须杜绝与《刑法》等国家大法中有关土地的条文不对应等问题。
(二)规范职能部门权贵
1.明确土地执法监察职能部门的权限。执法的目的在于教育和防范，在刚发现时就能够立即加以制止，执行起来会容易得多，教育和防范的效果也要好得多。但是，很多情况下，土地行政主管部门只有行政处罚决定权，而没有强制执行权。因此，为了增强处罚决定的时效性和有效性，应该在明确土地执法监察部门强制执行法律程序的前提下，赋予土地执法监察部门强制执行权，包括对违法占地建设的拆除权。深入调查发现纯属违法占地且不符合土地利用总体规划的行为时，当即给出《停工通知书)，责令限期拆除，在这个限期内，土地执法监察人员应每天到现场督促其执行决定，一旦发现继续施工现象的，土地执法监察部门有权对其所有设备、建筑材料予以查封，施行强制拆除权，强制拆除所需的费用由违法主体担负，违法主体拒不担负，可考虑用查封的设备和材料抵消。
2. 明确各相关部门的协助配合职责。
土地违法行为查处要实现以土地执法监察部门为主、多部门协助的办案体系，既保证了土地执法监察部门行使职权的独立性，也形成土地执法监察大格局。近年来，我国土地违法行为呈现了主体多样化、性质恶劣化的特点，很多地方政府因为招商引资等经济发展原因成为违法主体，土地行政主管部门对于政府是没有处罚权的，需要求助于公安、法院和监察机关，即建立密切合作机制，这些机关必须在第一时间参与到查处土地违法行为中来，因为一旦政府或者领导人成为违法主体，这宗土地违法案件必定经济损失大、社会危害性很大。
(三)深化土地管理体制改革，建立用地约束机制
1.坚持土地的社会主义公有制，确保国家对土地的集中管理。在既有改革成果的基础上，继续大力深化体制改革，彻底把土地管理部门的管理体制由过去隶属同级地方政府的"块块管理"变为"垂直管理加强对地方政府土地利用和审批的监督。变多头批地为中央统一规划、地方分级管理，高度集中建设用地的审批权，确保国家对土地的集中管理。[8]
2. 树立土地利用总体规划权威，深入贯彻土地用途管制制度。完善土地利用总体规划的编制、审批和实施管理制度，加强对土地宏观管理的整体调控作用;实行土地用途管制，完善土地微观管理的局部制约作用，促进土地利用的合理化、科学化。
3. 改革土地收益分配办法，建立保护耕地的经济制约体制。改变原来土地收益全部或绝大部分归地方的分配机制，针对不同情况区别对待，合理分配;强化耕地占用税的征收工作，防止国有资产的流失和由此而引起的地方政府"借地生财、卖地生财"的短期行为。
(四)严格控制非农用地，确保耕地占补平衡
1.严格控制城镇建设规模和建设用地审批制度。城镇规模应实行集中统一的整体控制，合理规划城市的用地规模和增长速度，科学功能分区，促进城市土地利用由粗放型向集约型转变;进一步严格建设用地的审批管理，加强闲置土地的再开发利用，盘活土地存量资产，提高土地利用率。
2. 稳定耕地面积，严格农用地非农化约束机制。贯彻《主地管理法》第四十四条有关规定，把农用地转为非农用地的权利集中统一到中央政府和省级政府，实行两级下达控制指标。完善基本农田保护制度，建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度;严格控制乡镇企业占地和农村居民点规模，减少耕地占用;严格执行耕地占用与开发复垦挂钩制度，确保占补平衡，稳定耕地面积。
四、结束语
土地的严格管理有赖于一套科学合理的制度、法规和执法者的依法行事。涉及范围广、针对性强、可操作性强的土地法规能够直接引导执法者的依法行事，并从质量和数量两方面保证对土地资源保护，进而促进循环经济理念在我国的良好体现，以达到土地资源、经济建设乃至整个社会的和谐发展、可持续发展。

参考文献：
[1][7] 张秉福:政府社会性管制与和谐社会构建.财经科学，2008
[2] 植苹益.微观规制经济. 北京:中国发展出版社， 1992
[3] 马克思 .1844 年经济学哲学手稿. 北京:人民出版社
[4][6] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第 3 卷北京:人民出版社， 1960
[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第 46 卷. 北京:人民出版社
[8] 田庆昌.对我国现行土地管理体制的思考[J] .河南国土资源