欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究.pdf

D O I:1 0.2 0 0 9 2/j.c n k i.d d j r y j.2 0 2 3.0 7.0 0 7国际观察欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究*邓 宇(上海金融与发展实验室,上海2 0 0 0 1 1)摘 要:2 0 0 8年金融危机以来,欧美国家普遍加强银行监管,更新监管框架,构建相对完备且成体系的银行监管体系,提升银行监管效力和金融稳健性。但是欧美国家的银行监管并非无懈可击,不仅存在短板和缺陷,面临复杂多变的宏观环境,而且银行经营生态和模式的变化将对银行监管提出更多的现实挑战,迫切需要启动新一轮银行监管改革。本文认为,过去十余年欧美国家的银行监管整体上成效显著,监管制度日益健全,监管工具更加丰富。面对新的内外部形势,以及潜在的银行风险上升趋势,银行监管难度加大,治理成本也大幅提高。本文提出进一步深化银行监管改革,维护银行监管独立性,提升银行监管覆盖面,提高银行监管前瞻性,增强国际银行监管协调等。欧美国家的银行监管机构既要持续提高银行监管的效力和效用,也要加快探索推进防范银行潜在风险、处置化解银行危机等监管机制建设。关键词:欧美国家;银行监管;系统风险;监管改革;国际协调中图分类号:F 8 3 1.0 文献标识码:A 文章编号:2 0 9 6-4 1 5 3(2 0 2 3)0 7-0 0 8 5-1 5一、引 言纵观历史上多次银行危机事件,银行监管需要与时俱进。欧美国家虽然多次推出银行监管改革,但仍未能完全避免出现局部或系统性银行危机,凸显银行监管的复杂性和艰巨性。2 0 0 8年金融危机以来,金融稳定委员会(F S B)、巴塞尔银行监管委员会(B S B C)、世界银行(WB)、国际货币基金组织(I MF)等国际机构围绕银行监管制定诸多新的银行监管框架,欧美银行监管部门加强银行系统监管,重构银行系统监管职能,加快推动实施 巴塞尔协议I I I(B a s e l I I I)、全球系统性重要银行(G-S I B s)以及总损失吸收能力(T L A C)等新的监管举措,致力于加强银行监管,增58当代金融研究2 0 2 3年第7期*收稿日期:2 0 2 3-0 3-2 9作者简介:邓宇,博士,特聘研究员,上海金融与发展实验室,研究方向:国际金融、全球经济。强银行系统稳健性。但是,欧美银行监管仍然存在两方面问题:一是银行监管的理论创新迟滞不前,反而被大量的模型和统计学方法所替代,监管更加依赖模型和计量结果,缺乏更多实证和微观证据,重视宏观审慎监管,忽视微观行为监管,中小银行监管有所放松,致使监管往往滞后且监管规则失灵;二是监管立场摇摆不定,虽然欧美国家普遍实施大范围银行监管,较以往监管制度、规则和标准更严格且细致,但在实际执行或操作过程中却被银行游说机构、议会(国会)政治募捐团体以及大众媒体等外界干扰,甚至出现政治干预,独立性颇受质疑。总体来看,欧美银行危机频繁出现,主要在于监管立场、独立性以及监管文化等存在不稳定性,难以保持长期稳定性和一致性,导致银行业可持续经营面临新的挑战。同时,国际政治经济形势急剧变化,银行业经营模式迭代,经营生态和风险因子更加复杂多变,导致监管难度加大,对银行监管提出了更高要求。B S B C(2 0 2 3)认为,银行和监管机构必须对不断变化的前景保持警惕,以确保全球银行体系具有弹性。但是,尽管欧美银行监管体系相对健全,却仍不能完全规避新的风险,表明银行监管同样需要与时俱进。监督者需要大胆行事,在明确的时间框架内推动变革,并将监管的最优先事项转化为具体的监督举措(A n d r e a,2 0 2 3)。银行在现代金融体系扮演重要且特殊角色,国际上从不同视角对银行危机和银行监管进行研究,不同学派围绕银行危机发生的机理和银行监管提出许多观点,重点在于加强银行监管,防范银行风险。I MF学者J o n a t h a ne ta l.(2 0 1 5)系统评估2 0 0 8年以来美国银行监管机制,R o b e r t(2 0 1 6)探讨美国银行监管的演进与发展,Z e i t l i n(2 0 2 3)针对欧盟银行监管中的单一监管机制进行系统研究。早期研究银行与金融危机的美国联邦储备委员会(F e d e r a l R e s e r v eB o a r d,简称“F e d s”)前主席本伯南克(B e nS.B e r n a n k e)以及两位学者道格拉斯戴蒙德(D o u g l a sW.D i a m o n d)和菲利普迪布维格(P h i l i pH.D y b v i g)凭借该类研究共同获得2 0 2 2年诺贝尔经济学奖。同时,I MF、F S B和B S B C等国际机构定期针对欧美银行监管技术、框架以及非银行机构监管等提出评估报告。2 0 0 8年金融危机后,国内对银行危机和银行监管的研究明显增多,主要集中于研究欧美银行危机事件以及背后的银行监管问题,以国际比较研究、案例研究为主,同时纳入最新的国际银行监管规则研究。近年来,国内外学者对货币政策、气候变化以及金融科技、加密货币等新的研究范式关注增多,将其纳入到银行监管范畴。房红(2 0 1 3)、胡琨(2 0 1 3)、尹哲等(2 0 1 4)、苏洁澈(2 0 1 6)、吴星(2 0 1 8)、杨菡(2 0 1 8)、陈歆(2 0 1 9)和汤柳(2 0 2 2)等国内学者对美国和欧盟银行监管改革作了细致研究,梳理了不同时期欧美银行监管改革的特点、具体监管规则等。郭卫东(2 0 1 6)、罗瑜等(2 0 1 9)和熊启跃等(2 0 2 1)学者对B a s e l I I I、G-S I B s等国际前沿银行监管进行跟踪研究,提出不少富有建设性的对策建议。王玉玲(2 0 2 3)等在研究近期硅谷银行事件时,围绕系统性风险决策、存款保险基金等提出经验启68邓 宇:欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究示。A g u s t i n(2 0 2 3)认为,银行监管需要提高其水平,加强前瞻性,以确保在新技术环境下不同宏观金融场景金融机构的安全和稳健。总体而言,持续跟踪研究欧美银行监管进程有助于更好地理解国际银行监管前沿和趋势,同时总结反思国际经验教训,为中国银行监管改革提供有益借鉴。二、2 0 0 8年以来欧美银行监管进程2 0 0 8年,美国“次贷危机”爆发,引发全球化重大金融危机,凸显欧美国家金融监管存在漏洞。至此,欧美国家加强金融监管,监管改革进程明显加快,银行监管取得较大进展。主要体现在三个方面:第一,健全监管制度,重构监管架构。欧美银行在2 0 0 8年金融危机期间遭遇重创,不仅大型银行被迫重组和缩减业务,而且大量中小银行遭遇破产倒闭危机。统计显示,2 0 0 8-2 0 0 9年间美国大约有1 6 5家银行倒闭,2 0 0 8-2 0 1 2年间倒闭4 6 5家,绝大多数是中小银行。2 0 1 7年欧洲中央银行(E C B)发布的区域银行报告显示,2 0 0 8-2 0 1 9年间欧元区银行数量减少2 5%,期间有3.6 9万个银行分支机构被关闭,相当于欧元区分行总量的五分之一。截至2 0 1 6年底,欧元区银行总资产较2 0 0 8年减少1 4%。欧美国家随即启动金融强监管进程,重点加强银行系统监管,监管政策明显收紧。2 0 1 0年时任美国奥巴马政府推出 多德 弗兰克华尔街改革和消费者保护法,授权组建金融稳定监督委员会(F S O C),作为跨部门的系统性风险监测和监管协调机构,该法案涵盖六大举措,其中4项措施旨在强化宏观审慎监管,重点纳入银行控股公司监管,并加强不同业务之间的隔离。2 0 1 0年1 1月,欧洲议会与欧盟理事会第1 0 9 2/2 0 1 0号(欧盟)条例 发布,要求推动欧盟对金融体系的宏观审慎监管,逐步建立泛欧金融监管体系(E S F S),重点加强对大型银行等金融机构监管,强化监控系统风险能力。自这一时期开始,欧美银行监管机构更加明确宏观审慎监管的核心作用,设立统一的监管机构,从而形成更加集中统一的银行系统监管制度。美国硅谷银行(S V B)和瑞士信贷银行(C r e d i tS u i s s e)出现危机事件后,欧美银行监管机构的反应相对及时,风险处置效率提升,监管经验也更加丰富。目前,欧美银行监管组织架构逐渐完善,监管制度总体趋于健全,特别是大型银行系统总体较为稳健且健康。从宏观层面来看,完善的监管制度和监管架构推动了欧美银行监管的规范,也是支撑十年来欧美绝大多数银行机构维持稳健运行的关键。第二,更新监管框架,增加监管工具。2 0 0 8年金融危机后,欧美国家加快构建新的监管模式,更新银行监管框架。美国以金融稳定监督委员会(F S O C)为核心,负责整个宏观审慎监管协调,成员涵盖美国财政部、美联储(F e d s)、联邦存款保险公司(F D I C)、货币监理署(O C C)等美国银行、保险、证券等核心金融监管机构。F S O C下设副部长级委员会、系统性风险委员会以及常设委员会,主要有三大法定78当代金融研究2 0 2 3年第7期职责:识别危及美国金融稳定的各类风险;促进金融市场的自我约束,降低对政府救助的期待和道德风险;有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。F S O C在此次硅谷银行危机处置过程中发挥了主导作用,其他监管机构各司其职,F D I C很快接管硅谷银行,美联储两周内释放超过39 0 0亿美元流动性支持,监管效力明显提升。欧盟层面,由成员国中央银行行长组成欧洲系统性风险委员会(E S R B)和欧洲银行管理局(E B A)等三大分业监管机构,E S R B主要担负欧盟成员国的宏观审慎职能,负责监测并评估欧盟宏观经济与金融体系中出现的系统性风险,E B A等机构具体负责微观领域监管,E C B同时承担一部分欧盟金融监管的职能。此外,欧美银行的监管工具也逐渐增多。美国纳入沃尔克规则,限制商业银行利用政府担保过度扩张资产负债表,对银行控股集团实施分层监管,欧盟主要通过“单一规则”统一加强银行监管,包括设立欧洲银行业联盟,创设三大银行监管及处置机制,即银行业单一监管机制(S S M)、单一处置机制(S RM)、修订存款保险计划,重建市场对欧洲银行压力测试的信任。通过一系列监管框架更新,欧美银行宏观、微观审慎监管功能趋于完善。英国方面,2 0 1 3年英国开始实施“双峰”监管模式(T w i nP e a k s),英格兰银行(B a n ko fE n g l a n d)全面负责金融稳定,其下设金融政策委员会(F P C)与审慎监管局(P R A),负责宏观审慎监管与微观审慎监管,P R A与金融行为监管局(F C A)主要负责金融审慎与行为监管,并接受F P C全方位指导。总结来看,监管框架的健全和监管工具的丰富成为监管部门提升监管效率的重要抓手。表1 欧美银行监管基本架构主要框架美国欧盟英国法律文本 多德 弗兰克华尔街改革和消费者保护法(2 0 1 0)欧洲议会与欧盟理事会第1 0 9 2/2 0 1 0号(欧 盟)条例2 0 1 3年金融服务(银行改革)法 2 0 1 6年英格兰银行与金融服务法案监管机构金 融 稳 定 监 督 委 员 会(F S O C)欧洲 系 统 性 风 险 委 员 会(E S R B)英格兰 银行(B a n ko fE n g-l a n d)监管机制授权 组建 金 融 稳 定 监 督委员 会(F S O C),作 为 跨部门 的系 统 性 风 险 监 测和监管协调机构“单一规则”,包括银行业单一监管机制(S S M)、单一处置机制(S RM)、修订存款保险计划内设金融政策委员(F P C);下设审慎管理局(P R A)、金融行为 监管 局(F C A)分 别负责宏观审慎监管、行为监管等 第三,提高监管要求,扩大监管范围。2 0 0 8年金融危机暴露欧美银行系统资本金和流动性等存在监管短板。2 0 1 0年,巴塞尔银行监管委员会(B S B C)正式发布 巴塞尔协议I I I,2 0 1 7年发布最终版,提出更加完整的银行资本金监管体系,即资本金监管“三大支柱”:一是最低资本要求;二是监管当局对资本充足率的监督检查;三是银行业必须满足的信息披露要求。2 0 2 3年1月,巴塞尔协议I I I 最终方案正式实施。2 0 1 1年7月,F S B提出全球系统性重要银行(G-S I B s)监管制度,2 0 1 5年88邓 宇:欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究F S B正式出台“吸收损失总能力”(T L A C)具体原则和条款,建议对其实施1%2.5%的附加资本要求。欧美国家紧跟国际银行监管潮流,美国联邦银行监管机构大幅提高银行所需的应对灾难的资本储备额度,由美联储负责每年开展银行压力测试。2 0 1 6年1 2月美联储公布总损失吸收能力(T L A C)最终版,规定G-S I B s于2 0 1 9年外部总损失吸收能力风险加权比率达到1 8%,外部总损失吸收能力杠杆比率相应达到7.5%。2 0 2 1年7月,美联储推出新规,要求提高银行T L A C债务的标准。同时,欧美银行监管机构要求加强影子银行信息披露,提高资本金要求,限制杠杆率,并重点关注金融科技风险,要求加大隐私保护。2 0 2 1年1 0月,欧盟委员会(E u r o p e a nC o mm i s s i o n)通过对 资本要求条例(C R R)和 资本要求指令(C R D)的审查,提出将银行子公司等在内的金融科技集团纳入监管,实施更新监管工具。此外,气候风险也成为欧美银行监管的新领域,欧洲央行考虑将气候变化的潜在损失纳入银行压力测试的常规组成部分。近期,F D I C考虑将引入 巴塞尔协议 的最终版本的新规则适用于资产超过10 0 0亿美元的银行,预计将增加基于风险的资本,并保持稳健的杠杆率要求。英格兰银行则计划通过银行业存款保护计划(英国金融服务补偿计划,F S C S)对濒临倒闭的银行进行资本重组,旨在解决早前硅谷银行倒闭暴露出的问题。表2 欧美银行系统新增监管规则机构文本核心内容金 融 稳 定 理 事会(F S B)全球系统重要性银行处置过程中损失吸收能力和资本重组能力的原则和条款(2 0 1 5)F S B监管框架要求发达经济体T L A C风险加权比率和T L A C杠杆比率应自2 0 1 9年起分别达到1 6%和6%,自2 0 2 2年起分别达到1 8%和6.7 5%巴塞尔银行监管委员会(B S B C)巴塞尔协议I I I最终版(2 0 1 7)1)G-S I B s杠杆率缓冲比例为G-S I B s附加资本的5 0%;2)要求银行使用内评法计量的风险资产总额不得少于最终版下标准法的5 0%,最终不得少于7 2.5%三、欧美银行监管面临的主要困境欧美银行监管历经多次调整,虽推出强监管措施,但由于外界干预,监管独立性受到严重挑战,且非传统监管的风险明显上升,社会网络效应增强,对银行监管的有效性形成更大制约,也对监管本身带来新的挑战。一是监管独立性受到外界干扰,监管的内部矛盾显现。2 0 0 8年金融危机后,欧美国家不约而同启动金融监管改革,不仅组建新的监管机构,统筹改革金融监管组织架构,而且细致划分了各机构监管职能,设定了具体监管条款。美国负责银行监管的机构包括美国财政部金融稳定监督委员会(F S O C)、美联储(F e d s)、联邦存款保险公司(F D I C)和美国货币监理署(O C C)。欧美金融监管职能除了通过政府层面98当代金融研究2 0 2 3年第7期的监管机构发挥作用,还受到各自议会(国会)内设银行监管委员会的约束。例如美国参议院常设有银行、住房和城市事务委员会(又称参议院银行业委员会,S e n a t eB a n k i n gC o mm i t t e e),众议院 常 设 有 金 融 服 务 委 员 会(H o u s eF i n a n c i a lS e r v i c e sC o mm i t t e e),分别通过委员会听证会或提出议案对银行业进行监管,这些机构往往受到银行游说集团、国会金融募捐团体等影响,监管独立性极易受到外界施压或间接干预。欧盟委员会(E u r o p e a nC o mm i s s i o n)设有金融稳定、金融服务和资本市场联盟总局(F I S MA),同时还存在欧盟银行业管理局(E B A),是一家独立机构,致力于确保在整个欧洲银行业实现高效、一致的审慎监管和监督。欧元区内各成员国银行业一方面受到欧盟委员会、欧洲理事会以及欧洲议会等宏观层面的监管,另一方面受到各自中央银行、银行监管机构的直接监管,监管职能存在交叉和互相牵制的现象,成员国的银行监管很难完全保持独立性。欧美银行监管的独立性并非绝对,极易受到政治势力干预,议会(国会)、政府以及各成员国的监管分歧较大,而监管立场的变化会直接影响银行监管效力。因此,复杂的银行监管制度和分散的银行监管部门虽然有可能提升监管的独立性,但这种独立性却日益受到其他监管部门的质疑,同时表现为监管的立场协调难度增加,由此也可能产生监管的滞后效果。从本轮欧美局部银行危机处置进程来看,监管的独立性和权威性受到较大挑战,并导致监管声誉受损,而且因救助措施的不严谨和监管信息披露不及时,致使监管部门陷入严重道德风险。二是银行经营模式发生变化,非传统银行风险显著上升。历史经验表明,欧美国家的银行监管环境和监管立场具有很强的周期性,不同历史时期的监管变化,不但源于每一次经济或金融危机(包括银行业危机)所引发的监管反思,而且也与银行经营模式趋于复杂性、银行经营生态演进密切相关。2 0 0 8年金融危机前夕,欧美银行机构深度参与次级抵押贷款市场,通过层层嵌套式的次级抵押贷款证券化以及金融衍生品创新,虽然银行监管有严格的资本金、流动性等监管指标约束,但普遍存在的监管套利以及衍生交易却将系统性风险进行转嫁,最终因市场崩溃和恐慌出现资产价格暴跌,引发金融危机。F S B统计的2 0 1 4-2 0 1 9年非银行金融机构平均增长率达到5.9%,超过银行金融资产的年均增速(3.7%)。本轮欧美银行业局部危机事件同样反映了银行监管的漏洞,非传统的监管风险上升。以硅谷银行为代表的创新性银行兴起,大量投资高风险科技企业,吸收科技企业存款,但在全球科技政策收紧、科技企业盈利持续下滑等背景下,硅谷银行的资产负债结构暴露出脆弱性,资产期限严重错配,美联储激进加息效应显现,导致流动性危机爆发。作为全球系统性重要银行的瑞士信贷银行之所以出现危机,主要在于其过去数年深度参与利率掉期和信用违约掉期的交易(C D S),构建庞大交易库存,而为了向市场提供流动性而不得不建立起庞大的交易库存,即瑞士信贷与其客户同盟(如英国养09邓 宇:欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究老金等),对赌整个金融市场利率不会大幅上涨,结果亏损惨重。传统的银行监管即便看似“严丝合缝”,却在面对非传统风险时显得“捉襟见肘”。三是社会网络负面效应逐渐增强,可能制约监管效力发挥。经验表明,任何一家银行机构都很难应付严重的“挤兑”危机。当前,世界进入高度发达的互联网信息社会,银行风险事件通过互联网和社交媒体等广泛传播,瞬间将引起全球市场关注,硅谷银行、瑞士信贷银行事件的发生印证了社会网络效应的突发性、传染性和扩散性。统计显示,硅谷银行爆发危机后,社会公众恐慌情绪高涨,提现需求激增,存款流失达到4 0 0亿美元,同期美国的小型银行存款流失超过12 0 0亿美元。2 0 2 2年以来,美国“最薄弱”的各家银行存款金额可能共计流失大约1万亿美元,其中约半数将发生在硅谷银行被接管后。瑞士信贷银行危机的迅速扩散反映了社会网络效应的负面冲击。尽管瑞士国家银行短时间即宣布将提供5 0 0亿瑞士法郎的救助,瑞银集团一周内完成收购瑞士信贷银行,但短暂的救助并未平息银行危机的负面信息,市场和公众对银行系统风险存在疑虑,体现在两个层面:一方面,市场恐慌交易情绪爆发,黄金价格快速上涨,风险资产和安全资产价格同时攀升,全球货币基金规模短短一周增加14 3 0亿美元;另一方面,欧美银行股大幅下挫,反映市场对欧美银行系统所谓的稳健且健康的官方立场提出质疑,这种扩散风险显然已经超出监管部门预估。从新技术角度来看,随着银行业务的数字化转型,储户线上化金融服务的迁移在加快,传统的存贷款业务处理效率更快。一旦出现银行危机信息的加速扩散,社会网络的负面效应便会显著增强,将严重制约或威胁监管效力的发挥。目前欧美银行监管机构在监管信息披露和风险处置透明度方面还有不少短板。F e d s(2 0 2 3)指出,社交媒体的高度网络化将迅速扩大银行挤兑的担忧,技术使资金能够立即提取。因此,加强监管信息沟通和透明度应成为重点评估内容。四是银行机构内控与经营风险上升,银行风险处置难度加大。尽管银行监管制度日益健全,监管规则更加细致,但银行危机仍时有发生,这其中存在许多可能的原因,而每家银行机构发生危机的原因不一,却也存在共同点,其中最突出的是银行内部经营和内部控制问题。此轮银行危机中,硅谷银行和瑞士信贷银行发生危机的差异较大。硅谷银行主要是严重依赖科技企业存款,受到科技政策和科技企业经营状况影响较大,加上存款资金期限错配,出现流动性风险。瑞士信贷危机源于过去数年持续的经营风险,包括管理层丑闻不断、频繁更换以及经营连续两年亏损,致使其市场信誉下降,而且经营能力堪忧,投资失败导致经营困难。回溯2 0 0 8年金融危机爆发前夕,欧美银行同样处于经营失控状态,银行内部控制形同虚设,最终引发系统性金融危机。数次银行危机的发生表明,银行监管虽然能够提供监管屏障,但绝大多数停留在事后风险处置层面,主要原因在于银行监管机构的监管规则多以宏观审慎监管为主,现有的监管工具尚且难以完全渗透到银行内部经19当代金融研究2 0 2 3年第7期营,不大可能直接干涉银行经营和投资行为。如何规避这种风险单靠银行监管机构或许将很难实现,一方面要求提升监管自身的能力,增强银行监管的专业水平,另一方面也要求健全银行自律机制,发挥银行业联盟等其他非核心银行监管机构的功能。同时,需要考虑通过加强公司治理,更好地配合银行监管制度执行,提升银行监管的颗粒度,为风险处置预留监管空间。F e d s(2 0 2 3)在评估S V B破产处置事件后认为,S V B董事会和管理层未能管理好自己的风险,未来改善对银行经理激励机制的监督。四、欧美银行监管前景与未来演进过去一段时期欧美国家金融监管改革取得一定进展,但面对新的环境和新的形势,能否防范处置系统性风险仍有赖于深化监管改革,既要维护监管机构独立性和其权威性,也要保持国际监管协调,增加监管透明度。第一,维护监管机构独立性和权威性。欧美银行监管通过监管职能分工,构建既相互制衡、又共同协作的多层次监管体系。由于担负不同监管职能、分属不同监管领域的监管机构的职能定位存在较大差异,权利义务关系并不完全对等。政府层面的银行监管机构和议会(国会)层面的银行监管机构分设很大不同,决策系统仍过于复杂,监管体系过于庞大,难免存在监管声音不统一、监管立场分歧过大等问题,会严重削弱银行监管效能,拖延最佳救助时间窗口,即便推出救助计划,也可能是妥协的产物。以美国财政部、美联储和联邦存款保险公司应对硅谷银行危机时的监管立场来看,美国金融稳定监督委员会(F S O C)坚信银行系统健康且具有韧劲,美联储力挺银行体系保持稳健,但在信息细节上却存在分歧,美国财政部指出美联储激进加息引发银行局部风险,强调存款保险不覆盖所有存款,美联储却坚持实施新一轮加息,并未放弃加息的立场,美国国会、财政部、联邦存款保险公司围绕硅谷银行受保存款覆盖面的争论仍未达成一致。监管立场的微妙差异将直接反映到市场和公众情绪,引发银行危机的持续担忧,可能打击市场信心。此次瑞士国家银行救助瑞士信贷银行的措施打破惯例,突破既往规则。总体来看,银行监管部门的独立性和权威性不足或被削弱,将会加剧银行危机,迫切需要维护银行监管机构的独立性、权威性,保护监管信誉,保持监管立场的一致性,避免引发市场歧义和传递错误信息。立法机构还应关注监管机构自身的道德风险以及可能出现的监管失职等问题,通过完善相关立法,明确对银行监管机构的有效监管,规范监管行为,防止出现“监守自盗”。2 0 2 3年5月,F D I C发布的 存款保险的改革选择(O p t i o n sF o rD e p o s i t I n s u r a n c eR e f o r m)提出,设计良好的存款保险机制应当限制政府干预,提供透明化的保障,并保持成本分担决策的一致性。这些复杂的银行监管制度很可能在削弱而不是加强监管的效力,分散权力即可能弱化独立性。29邓 宇:欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究第二,加强宏观与微观审慎监管协同。回顾硅谷银行破产倒闭危机可见,存在两方面原因:一是美国的科技企业盈利下滑,行业遭遇寒冬。过去两年,美国政府频繁实施科技限制政策,不仅实施大规模科技企业制裁,限制科技企业出口和科技行业投资并购,而且陆续实施 芯片与科学法案 和 通胀削减法案 等,严重破坏科技创新生态,致使以服务科技企业为主的硅谷银行遭遇困境,科技企业存款不断流失;二是美联储激进加息引发流动性风险。美联储对当时美国通胀预判出现某种失误,“通胀暂时论”导致加息操作迟滞,直到通胀飙升至高点,美联储才通过多次激进加息弥补错失的时间,期间硅谷银行资产负债结构存在严重期限错配,美联储1 1次激进加息后,累计加息幅度达5 2 5个基点(2 0 2 2年3月至2 0 2 3年7月),达到2 2年以来最高水平,导致硅谷银行出现严重流动性危机,被迫宣布破产倒闭。瑞士信贷银行的业务更加复杂多元,涵盖财富管理、投资银行、传统银行、资产管理和业务中心五大板块,其中投资银行和财富管理等总资产占比超过6 0%,而传统银行资产占比约3 0%。可见瑞士信贷银行的业务与金融市场、全球利率和流动性环境紧密关联,因而风险处置难度更大。硅谷银行和瑞士信贷银行相继发生危机,原因具有相似性,也各有不同,反映了微观审慎监管和宏观审慎监管的结合仍存在许多矛盾,银行监管与银行内部控制机制的配合存在一定“鸿沟”。从这一点来看,未来需要重新审视二者的功能和作用,包括冲突、互补机制以及融合等问题,既要关注宏观不稳定因素,也要关注银行微观行为监管。2 0 2 3年,接连发生的欧美局部银行危机引发的争议在于银行破产倒闭的处置程序及道德风险问题。2 0 2 3年,F e d s发布 关于 美 联 储 对 硅 谷 银 行 的 监 督 和 监 管 的 审 查 报 告(R e v i e w o ft h eF e d e r a lR e s e r v esS u p e r v i s i o na n dR e g u l a t i o no fS i l i c o nV a l l e yB a n k)指出,S V B的监管标准太低,对其监管力度和紧迫性不够,破产风险蔓延超出美联储监管框架。B I S金融稳定研究所主席F e r n a n d o(2 0 2 3)认为,欧盟存款保险的覆盖面较小,银行破产管理框架相对较弱,建议重构欧盟存款保险框架以促进金融稳定。因此,欧美银行监管部门未来仍需在银行破产倒闭处置过程中加强监管沟通与协同。第三,提高监管全面覆盖与前瞻性。银行业危机之所以屡次发生,主因在于全球银行业在金融系统占据重要位置,局部的银行风险事件如果处置不当或扩散,很容易诱发全球系统性风险。虽然前期欧美银行监管改革进程取得较大进展,在监管指标、监管机制以及监管模型上加以强化,维持银行系统十余年的稳定性,系统性重要银行监管功能明显增强。2 0 0 8年金融危机后,巴塞尔委员会先后于2 0 1 0年1 2月、2 0 1 7年1 2月发布 增强银行和银行体系稳健性的全球监管框架 和 后危机改革的最终方案 两份 巴塞尔协议I I I 框架文本,调整资本工具定义,增加杠杆率、流动性覆盖率、净稳定资金比例等监管要求,增加流动性覆盖率和净稳定融资比率指标,提出宏观审慎和微观审慎相结合的全新金融监管框架。大部分国家的银行39当代金融研究2 0 2 3年第7期系统目前处于吸收和适应阶段,各国执行层面存在较大差异。美国仅对少数银行实施 巴塞尔协议I I I,欧盟各成员国围绕 巴塞尔协议I I I 的执行尚存在分歧,短期内全面实施 巴塞尔协议I I I 的难度较大。2 0 1 5年时任美国特朗普政府时期签署的 经济增长、放松监管和消费者保护法案 大幅放松中小银行监管,致使监管机构对类似硅谷银行潜藏的风险毫无察觉,疏于小型银行系统性监管,未能及时开展压力测试,而且尚未评估中小银行可能出现的系统性危机,缺乏前瞻性,未来在应对系统性银行危机时将遭遇更大困境。据此看,欧美银行监管机构亟待全面实施 巴塞尔协议I I I,补齐中小银行监管制度,强化区域地方银行流动性管理,实现监管全覆盖。历次银行危机表明,虽然银行危机事后处置非常重要,但不能忽视潜在风险识别和压力测试的作用,要求不断更新和完善监管模型,根据现实发展及时矫正监管模型。2 0 2 3年3月,S V B等局部银行危机陆续爆发后,美联储计划重新审视定制化的监管框架,拟强化对中型银行资本监管,评估提高资本要求,调整压力测试,增强金融体系的弹性。2 0 2 3年5月,F D I C发布的 存款保险改革的可选方案(O p t i o n s f o rD e p o s i tI n s u r a n c eR e f o r m)评估了存款保险制度改革的三种可选方案,包括限额保障、全额保障和有针对性的保障。2 0 2 3年4月,E u r o p e a nC o mm i s-s i o n发布关于银行危机管理和存款保险框架(CMD I一揽子计划)的立法提案,扩大通过决议的银行范围,包括中小型银行,从而更有效地预防和解决各种规模银行倒闭事件,预计未来欧美银行的全面监管将成为新的趋势。表3 欧美国家存款保险制度改革计划主要政策(计划)美国2 0 2 3年5月,F D I C发布 存款保险改革的可选方案 评估了存款保险制度改革的三种可选方案,包括限额保障、全额保障和有针对性的保障2 0 2 3年5月,美国参议院银行委员会主席B r o w n提出,需要扩大联邦存款保险公司的权力,收回补偿欧盟2 0 2 3年4月,欧盟委员会发布关于银行危机管理和存款保险框架(CMD I一揽子计划)的立法提案,将覆盖范围扩大至中小型银行2 0 2 3年5月,欧洲央行提出对银行面临的风险的年度评估将更多地关注流动性资金的管理,包括对流动性覆盖率(L C R)等关键指标提出更高标准的可能性英国2 0 2 3年4月,英格兰银行考虑对其存款担保计划进行重大改革,包括提高企业的存款担保额度,并迫使银行们在更大程度上预先为该体系提供资金 第四,健全非传统银行风险监管机制。从目前趋势来看,除了资本金、流动性以及内控、欺诈、套利等传统的监管之外,加密资产、数字货币、气候、生物、金融科技等非传统的风险呈现持续增加态势。一方面,这些新的风险通过间接或衍生的方式和银行经营等产生关联,并伴随金融创新、数字化等渗透到银行系统,对银行监管提出更高要求。另一方面,气候、生物等涉及到更宏观的环境风险问题往往很难评估,一旦出现风险集聚或偶发性事件,便会逐渐暴露,具有很强的外溢性,可能49邓 宇:欧美银行监管改革进程、主要困境及前景研究颠覆传统的银行监管网络。面对非传统银行风险上升的新挑战,欧美国家的立法机构提出新的监管立法,旨在补齐监管短板。F e d s、F D I C和O C C三大监管机构发布联合声明指出,加密资产对银行造成流动性风险,银行应加强监管。2 0 0 2年1 0月,欧盟通过一项旨在监管数字资产市场的里程碑式立法 加密资产市场监管法案(简称“M i C A R法案”),计划2 0 2 3年正式生效。欧洲央行提出将应对气候变化作为银行监管机构的优先事项,考虑纳入银行压力测试。总体上,欧美银行监管机构对非传统银行风险的关注增加,但尚未制定新的监管规则。过高的杠杆率可能使金融 中 介 机 构 更 难 管 理 对 安 全 资 产 需 求 或 供 应 的 系 统 范 围 冲 击(N e l l i e,2 0 2 3)。当前欧美国家普遍实施低利率政策,加上非银行金融监管有所放松,导致非银行金融风险累积且不断上升。此次硅谷银行和瑞士信贷银行危机事件的发生,不仅表明银行监管的短板和漏洞仍客观存在,而且非传统银行风险的识别、监管和处置难度加大。I MF(2 0 2 3)认为,需要加强非银行金融中介机构监管和监督,包括数据披露和管理风险的治理要求,以及资本和流动性管理规则等。针对新的非传统银行风险,应加强跟踪研究,高度重视非传统银行风险对银行宏观环境的负面冲击,将全部金融活动纳入监管范畴,加强对相关业务、关联交易等风险识别,及时纳入微观行为监管,及早补齐监管漏洞,完善非银行金融机构信用评级和外部监管制度。第五,促进监管透明度与国际协调。2 0 0 8年金融危机后,全球范围内建立起银行监管的国际协调议事机制,主要包括二十国集团(G 2 0)财长和央行行长会议、七国集团(G 7)财长和央行行长会议、全球央行行长会议(杰克逊霍尔全球央行年会)、东亚及太平洋中央银行行长会议等,这些分属不同层级的监管协调机制在不同层面能够发挥沟通协调作用。但是,由于全球化时代出现“逆势”和地缘政治危机,银行监管的国际协调出现新的障碍,监管立场的差异和分歧有所扩大。例如,2 0 2 3年3月相继爆发的硅谷银行、瑞士信贷银行危机事件,欧美银行监管机构并未开展国际协调,也未做到及时通报危机事件的官方信息,监管机构的声明、国会听证信息以及监管机构官员的表态通常信息量有限,且多以新闻简讯方式向全球传播,未能及时发挥现有的国际协调机制的作用。硅谷银行危机事件发生后,美联储联合其他五大全球央行通过常设美元流动性互换协议,增加流动性供应,为全球市场提供流动性支持。但这一机制仅限于欧美发达国家内部,而没有其他新兴国家银行监管机构参与,表明国际监管协调仍比较有限。从发展趋势看,美国硅谷银行和欧洲瑞士信贷银行危机已经超出本国银行系统,风险加快向国际银行业扩散,全球银行系统稳定性经历严峻考验。如果缺乏充分的监管信息透明度,国际协调不畅通,那么将危及国际银行业,新兴国家的银行系统将被迫承担外溢风险。由于新兴的气候风险、加密数字货币风险以及跨境数据风险等上升,涉及到大量的国际监管沟通59当代金融研究2 0 2 3年第7期和协调,如果缺乏必要的国际合作,将可能导致局部金融风险迅速扩散,对全球金融稳定性构成威胁。为避免风险传染,欧美银行监管机构应及时发布监管信息,稳定全球市场信心,加强国际协调,加快构建风险防火墙。2 0 2 3年1月,巴塞尔协议I I I 陆续在各国实施,未来需要银行监管机构根据自身实际强化实施,加强国际银行监管沟通,建立银行监管信息披露机制。表4 欧美国家非传统银行风险监管动向主要动向美国美联储计划从2 0 2 3年开始,将要求该国最大的6家银行进行“试点气候情景分析”,旨在明确贷款机构气候风险的职责和信息披露义务2 0 2 3年1月,美联储发布银行发行稳定币或美元代币的政策声明;同年2月,联合其他监管机构发布声明,明确制定对银行参与新产品类型和活动的监管期望2 0 2 3年4月,美国财政部发布 去中心化金融的非法金融风险评估报告 指出,作为金融机构运作的D e f i服务将被要求遵守 银行保密法(B S A)欧盟2 0 2 0年1月,欧盟委员会通过 第5次反洗钱和反恐融资指令(AML D 5)生效,要求加密货币公司必须遵守反洗钱法,并履行数据共享义务2 0 2 1年1 0月,欧盟委员会通过 资本要求条例(C R R)和 资本要求指令(C R D)的新规则,明确监管机构对从事银行活动的金融科技集团的监管权力英国2 0 2 3年2月,负责监管英国银行的审慎监管局(P R A)正计划提出有关发行和持有数字资产的规则五、结论与启示(一)研究结论本文立足2 0 0 8年后欧美