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行政伦理视角下的社会治理模式探讨
---读《伦理精神》有感

2010行政管理硕士 黄永华 学号：2010100923

目录
一、行政伦理的意义 2
（一）我国政府理性价值观念的不适应性 2
（二）我国统治行政与管理行政的不适应性 3
（三）世界行政实践发展的客观要求与趋势 3
二、社会治理模式的发展阶段及特征 3
（一）统治型政府的治理模式 4
（二）管理型政府的治理模式 4
（三）服务型政府的治理模式 5
三、当前中国服务型政府的独特性 6
（一）服务型政府是建立在伦理精神基础上 6
（二）服务型政府体现的是群体的治理合作 6
（三）社会公正的意义远远高于财富和效率 7
（四）服务型政府具有非控制导向的特征 7
（五）服务型政府是具有充分开放性的政府 7
四、社会治理模式的发展趋势 8
（一）道德与经济发展相适应 8
（二）法律与行政责任的结合 8
（三）行动模式趋于合作化 8
（四）社会自治性增强 9
五、小结 9

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摘要：张康之老师的新书《论伦理精神》构建了公共行政学研究的一个新视角和框架。现在，人类社会正出现了一场革命性的变革，后工业社会正在迅速地向我们奔来，后工业社会的整个治理活动及其体系，都会不同于工业社会。书中老师提到当前我们看到的公共行政学是在工业社会后期产生的，是服务于工业社会的社会治理需要而建构起来的。因而，公共行政也会有着自己全新的面目。那么社会治理模式究竟是什么？当前我国社会治理模式发展的方向与国外有和不同？如何构建符合中国国情的治理模式？读完这本书，我对这些问题有了一些认识并且得到了新的思考与启示。
关键词 ： 伦理精神 服务型政府 治理模式 合作

一、行政伦理的意义
行政伦理并不是完全形而上的内容，其存在有一定的经济与社会基础。本书称为《伦理精神》，所要探究的首要问题就是为什么要研究行政伦理，其意义何在。结合老师的观点，我总结了行政伦理的意义有以下三大方面。
（一）我国政府理性价值观念的不适应性
政府治理越来越需要道德的治理理念，道德价值观是超越官僚制的方式之一。人类大致经历了觉识、摹仿、创造三个阶段。在觉识的阶段，人们没有也不能把人的价值观念与世界分开；到了摹仿阶段，人们尊重研究对象的客观性，排除人的价值观念的影响；进入创造阶段，人们要建立新的世界，那就必须有价值和文化的介入。官僚制的出现是人类发展到摹仿阶段的自然结果，弥补官僚制的缺陷的唯一办法就是超越工具理性，彰显价值理性。因为“公共行政是人类社会的一个构成部分，它无处不包含着价值因素，无处不存在着价值评价和价值判断。”而基于工具理性的官僚制在排斥了道德的价值时，也无法避免不道德的价值的纠缠。官僚制在20 世纪中的所有失败都在于它根据工具理性的原则排斥了正向的道德价值的介入。因此，在当代政治生活和公共行政体系的建设中，引入政治和行政的道德价值，以德治国和以德行政才是必由之路。
（二）我国统治行政与管理行政的不适应性
在人类政治社会的早期，行政行为及其模式属于统治行政的范畴；近代社会逐渐成长起来的行政行为及其模式属于管理行政的范畴。事实证明，统治行政已经失去生命力，管理行政也开始面临冲击。各国政府的机构膨胀问题、公平与效率的矛盾、官僚主义问题、腐败问题的久治不愈，酝酿出这一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮。根据作者的判断，这场行政改革的未来，应当是指向一种全新的“服务行政”模式的。而服务行政需要的是德治，德治是将法治与道德相统一。
（三）世界行政实践发展的客观要求与趋势
对行政学研究而言，其重大方法论意义就在于不再用简单的意识形态批判西方行政理论与行政实践，而应充分重视其作为多样政治文明中的一种，重视它对我国行政实践与理论的重要参照意义。如果我们不把“工具理性”、“经济人”简单化、抽象化， 就应当看到，“工具理性”、“经济人”本身就是一种人文精神，是以个人自身、对个人的尊重为基础的现代人文精神；以德行政在中国的凸现，在很大程度上是因为中国社会发展与行政实践中没有真正贯穿这种以人文精神为底蕴的现代工具理性，没有真正确立起“经济人”的精神；对中国而言，超越现代性的前提是充分现代化。中国实践以德行政的重要基础是扬弃性超越“工具理性”与“经济人”等西方行政理念。
二、社会治理模式的发展阶段及特征
统治型政府、管理型政府与服务型政府分别属于农业社会、工业社会与后工业社会这样三个历史阶段，它们的性质、社会基础、所承担的职能和实现社会治理的方式是根本不同的。
（一）统治型政府的治理模式
农业社会的治理基本上是依靠权力的治理，我们把这种治理称作权力的治理即“权治”。当然，在整个农业社会的历史阶段中，政府与社会之间的边界是不明确的，社会治理也并不仅仅由王室或朝廷来承担，宗族以及各种各样的地方势力也承担着治理职能，但以王室或朝廷为标志的统治型政府处于主导性的地位，通过它的派出机构对宗族的以及地方的治理加以调节和整合，形成了一个完整的统治型的社会治理体系。中国古代属于统治型治理模式，这种模式要求的是德治。
中国古代所谓的德治实际上是权制中的德治，是在权制这种制度框架下被作为手段而加以使用的德治。在权制的制度框架下，权治才是根本性的制度化行为模式，德治无论被提到多高的位置上，也是缺乏制度前提和得不到制度支持的。有德治无德制，没有德制的保障，德治也是不稳定的，往往是与贤明郡主联系在一起。因此，很多时候表现的是人治，人是无能为力的，甚至在权力的最高主宰者也不能自由放任地行使这种权力。
依据权力的社会治理必然有较大的随意性，治理者的德行决定了治理的质量，对良性治理的渴望就会得以德治思想的形式出现。德治思想只能是一种理想，中国古代的德治实际上是权制中的德治，是在这种制度框架下被作为手段而加以使用的德治，德治无论被提到多高的位置上，也是缺乏制度前提和得不到制度支持的。
（二）管理型政府的治理模式
原先适应农业社会要求的统治型政府在社会变革中所充当的是阻碍变革的角色，它极力维护旧的统治秩序，尽管工业革命已经改变了世界，但统治型政府却不愿承认其统治方式与新世界的不适应性，而是要求把新世界纳入到旧秩序之中去。在工业社会的背景下，社会管理模式转为管理型治理模式。
社会治理结构经历了一个演化过程，在农业社会，统治型社会治理结构以权力关系为基础，在工业社会，管理型社会治理机构以权力关系和法律关系的二元统合为基础；到后工业社会，服务型社会治理结构以权力关系、法律关系和伦理关系的统一互动为基础。
法治的管理模式中，权力依然是社会治理的基础性支持力量，需要对权力进行制约，是通过法律的力量对治理进行制约。在管理社会中，法律与道德作用范围相分离。法治所代表的这种社会治理模式却由于法律本身存在着僵化性和滞后性等缺陷，表现了对权力的强烈依恋。同时法治不能解决社会实际的法治化问题，只要权治的土壤还存在，只要权治文化还被人们所拥有，有了法制也不必然拥有法治。
法治社会代表的是一种较低级的社会层次，是一种人类较低级文明状态下的治理模式，它需要向更高级的社会治理模式加以取代。这就是公共管理所代表的服务型社会治理模式出现的必然，公共管理是一种实现了法治与德治统一的社会治理模式。
（三）服务型政府的治理模式
在走向后工业社会的进程中，我们需要建立起来的应当是一种服务型政府。
社会治理结构是一个价值理性逐渐丧失的过程，希望寄托于一种全新的社会治理模式的出现，公共管理属于这种全新的社会治理模式。与以往的社会治理模式追求科学化、技术化有所不同，公共管理将是一种凸显伦理原则的治理模式。当然，公共管理决不排斥科学、更不排斥技术，科学与技术始终都是有用的社会治理手段，而且，公共管理会更加重视科学技术新成就的应用，但是需要指出的是，公共管理把科学化、技术化的努力至于伦理的原则之下。
首先，社会治理包含了政府、非政府组织及各种社会自治力量，由于政府外的各种社会治理力量加入到社会治理过程中，社会治理主体之间必然会出现全新的结构和关系模式。治理主体的多元化导致了社会治理体制的变革，多元主体之间是一个平等的关系，他们在治理过程中所发挥的是合作互动的功能，实现着社会治理过程中的功能互补，任何一个治理主体都不可能对其他治理主体实施支配性的行为。不仅如此，非政府组织及其他社会自治力量在社会治理过程中还会因治理行动的需要而生成新的体制和运行机制，并反过来对政府发生重要的影响，迫使政府去改革传统的官僚组织体制。
其次，治理主体的多元化将提出更强烈的内部控制要求，在公共行政成熟形态中，依法行政是一个基本标准。就依法行政而言，他是在政府作为单一社会治理主体条件下从对政府实施外控制演化过来的一种制度化控制方式。
再次，治理主体多元化可塑造就一种服务导向的行为模式，政府作为单一社会治理主体的时候，它的行政管理行为也就是严格意义上的内部控制行为，是为了实现控制目标的行为，是通过一系列有效的控制手段而展开的行为，是不断追求控制有效性的行为。
最后，治理主体的多元化要求治理主体之间在社会治理过程中建立一种信任和合作的关系，当政府是单一社会治理主体时候，政府在内部运行中表现为一种命令与服从的关系，二政府在社会治理国重中采用的建立信任与合作的关系。即治理主体与客体之间的信任与合作。
三、当前中国服务型政府的独特性
中国服务型政府建设并不是在西方“公共服务”理论背景下建立起来的，是适应我国目前国情发展需要的新的治理模式。总的说来，服务型政府是一种全新的政府模式，在服务型政府这一概念下，任何在管理型政府的意义上去对服务型政府进行探讨，都是不正确的。服务型政府的探讨和建构，需要创新思维的支持，如果在服务型政府的名义下去做那些“新瓶装旧酒”的事，是无意义的，甚至会阻碍对服务型政府的积极探索。正如张康之老师认为的：服务型政府建设决不是以往任何一种政府模式的复制，而是一项伟大的创新工程，它需要创新性思维，需要在管理型政府的一切失败教训中展开想像。
（一）服务型政府是建立在伦理精神基础上。统治性政府是建立在权力意志基础上，管理型政府是建立在法的基础上。而服务型政府是建立在伦理精神的基础上的。服务型政府的建设与西方提出的“公共服务的精神”不同在于，服务型政府的道德与伦理精神有新的提升与认识。服务型政府建设的唯一的出路只能是凭借道德去开展社会治理，而承担这种治理功能的政府就应当建立在伦理精神基础上。
（二）服务型政府体现的是群体的治理合作。社会治理主体的多元性是服务型政府的特征。多元治理主体并存能够为政府和社会带来更多的成长空间。这些社会力量虽然目前还比较小，但是展现出迅速成长的势头。在政府还是单一性的治理主体时，政府直接面对的是社会，所担负的是对社会的治理；当政府不再是唯一的治理主体时，政府与社会的关系也就变得复杂化了，而且原先那种政府与社会的分离状态也发生了变化，多元治理主体已经很难被确认为是社会的还是非社会的。正如张康之老师所说，无论各社会治理主体的性质是怎样的，但社会治理体系是一个多元合作的体系，政府再也不能像原先直接面对社会那样去开展社会治理，而是需要定位在服务的角色上去与其他治理主体开展合作。
（三）社会公正的意义远远高于财富和效率。张康之老师认为在后工业社会中，虽然自然的以及人力的等物质资源向财富的转化过程依然会延续下来，但在财富增长的途径中，其重要意义会降低到很低的程度。在很大程度上，后工业社会将不再是一个全面致力于财富增长的社会。尽管财富会以比工业社会更大的速度增长，但这个社会却把关注点放置到人的消费方面。出于财富增长的需要，必须牺牲社会公正，而重点关注消费的时候，就需要突出社会公正。就服务型政府属于后工业社会的政府而言，它需要更多地关注社会公正的问题。这也是历史发展的逻辑使然。
（四）服务型政府具有非控制导向的特征。就其本质而言，统治型政府和管理型政府都是控制导向的政府。统治型政府出于维护统治秩序和统治者利益的需要，必须借助于权力而实现对整个社会的超强控制，有效的控制也就意味着良好的统治秩序和统治者利益的最大实现。所以，统治型政府在社会控制方面无所不用其极。管理型政府所要确立的是管理秩序，与统治型政府不同的是，它不仅依靠权力，而且也依靠法律，或者说主要是依靠法律而实现着对整个社会的控制。
在后工业化的过程中，社会的复杂性和不确定性都已经达到了很高的程度，而且正在迅速地增长。在这种高度复杂性和高度不确定性的条件下，通过强化法律、权力以及科学技术手段，都无法达到社会控制的目的，因而必须改变政府的控制导向。服务型政府作为一种出现在高度复杂性和高度不确定性历史条件下的政府，决不能继承管理型政府的控制导向，而是需要定位在服务导向上来。
（五）服务型政府是具有充分开放性的政府。服务型政府会在管理型政府开放性的道路上走上一个新的阶段，它会表现出充分的开放性。因为服务型政府是合作治理体系中的一个构成部分，对于一个分工—协作体系来说，协作者即使是相对封闭的，但在能够满足协作需求的时候，也能够取得良好的协作效果。就高于协作的合作而言，所需要的则是合作者的充分开放性，合作体系中的每一方都需要面向所有的合作者开放。所以，合作治理的性质决定了服务型政府应当具有充分的开放性。张康之、张皓，在后工业化背景下思考服务型政府，四川大学学报，2009（1）。

四、社会治理模式的发展趋势
社会治理模式未来的发展趋势呈现新的特征，这些趋势是未来社会发展的几个方面的内容：
（一）道德与经济发展相适应
建构、完善行政领域职业道德，是提高行政效率、实现行政正义的必要条件。行政领域职业道德的改善无疑会极大地促进整个社会的进步。道德的发展应该与社会经济发展相适应。道德的进步应该是与多级社会主体的具体交往、具体对立统一中进步的。只有在开放的社会交往中道德才能进步。对行政领域而言，道德不可能在封闭的行政领域内完成，只有与社会其他领域对立统一、实践交往中才可能实现。
（二）法律与行政责任的结合
作者认为，公共管理的目标是在责任的实现方式上把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，确立起从法律责任和行政责任向人的道德责任转化的机制。公共管理组织整体上的法律责任不仅在主观化的过程中会向公共管理者的道德责任转化，即使在客观的路径中，也有一个结构性分解的过程。公共管理组织，特别是政府以及一些社会中的巨型公共管理组织，必然是一个层级化、部门化程度很高的组织体系，法律责任对于这些组织结构的整体来说是以目标的形式存在的，当组织目标被分解和落实到组织不同层级和部门中时，实际上是组织整体上的责任的分解和配置的过程。
（三）行动模式趋于合作化
后工业时代过程中，社会的复杂程度提高，向标准化追求的思维取向越来越不可能，人们追求个性化与多元化。在共公告管理的思考价值中，公共利益问题日益凸显，这使得公共行政单方面的行动只能是公共利益形式上的实现，只有当公共行政被纳入一个合作治理体系之中时，公共利益才能得到实现。因此，构建社会合作体系是公共行政发展的趋势之一。
（四）社会自治性增强
随着社会的自由和自主程度不断增强，加快了管理型社会治理模式的出现。市场经济是法制经济，是需要法律的规范和保障。在人类社会的治理发展历史上，法制不是唯一的制度规范形式，它仅仅属于一种特定的制度规范体系，除了法制外，也存在其他形式的制度规范。一方面，市场经济在塑造政府的过程中，把政府从社会管理的主体变成了公共管理的主体，让政府担负起公共管理的职能；另一方面，市场经济的发展又在社会自身之中呼唤出各种各样的自治型组织，这些组织也担负着公共管理的职能，成为产生于社会之中的，以营利为宗旨的公共管理组织。公共管理主体多元化的意义并不仅在于政府与社会之间以提供公共管理服务为内容的竞争关系的确立，而且在后工业化时代，从事公共管理的组织会迅速膨胀，即组织种类和每一单一组织的规模都会迅速膨胀起来。
五、小结
读完本书，我对公共行政领域的伦理精神有了初步的认识，当然这些认识都是较基础的，老师所研究的诸多问题我只领会了皮毛而已。正如老师讲到：公共管理是在公共利益实现的目标追求之中仅仅把服务作为全部职业活动的终极旨归，为社会服务、为公众服务是一切公共管理活动的基本内涵。作为公共管理的学生，我们也应该具备一个好乐施善的心，树立伦理精神才能在今后的工作生活中做一个有用、有德的人。
参考文献：
1.张康之，论伦理精神，江苏人民出版社，2010。
2.张康之，寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社，2002。
3.张康之，张乾友，民主的没落与公共性的扩散—走向合作治理的社会治理变革逻辑，社会科学研究，2011（2）。
4.张康之，李传军，公共管理是一种新型的社会治理模式，学术探讨，2010（3）。