计划生育政策的实施与改革探索.doc

宜宾电大2014级行政管理专业本科生毕业论文
计划生育政策的实施与改革探索

(宜宾电大2012级行政管理专业本科)

摘 要
现阶段的中国已经成为世界上人口老龄化速度最快的国家之一，这意味着，如果不适时调整生育政策，中国将很快进入“未富先老”型社会。中国的计划生育政策，在控制人口的同时，也一定程度导致“失独”家庭群体的形成，他们面临的不仅是经济困境，更是心理问题。新的生育政策将改善传统家庭结构，提升家庭经济社会功能，提高家庭抵御风险能力，完善家庭发展能力。现在放宽计划生育政策，主要是为国民经济和社会发展提供必要的人力资源，为我国国民经济和社会的持续发展奠定基础。

关键词： 计划生育 实践 改革
一、我国计划生育政策实施的背景
（一）、1953年至1961年：节制生育的提出阶段
中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。
我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先生、民主人士邵力子先生等。
（二）、1962年至1969年：提倡计划生育的试点阶段
20世纪60年代初的三年自然灾害以后，我国人口增长经历了建国后的第二次出生高峰期。1964年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近7亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。
1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。1964年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。
二、计划生育政策实施后的优劣分析
（一）、计划生育政策实施的积极效果
计划生育政策在我国实施三十年，带来的政策效果是非常明显的。政策实施之前的20世纪70年代，我国的人口总和生育率为6，到了八十年代，生育率迅下降到2.75，也就是说，平均每个妇女一生生育的孩子数由6个下降到2.75个。其后，人口总和生育率一直在不停地下降，到如今，多数学者都认为我国目前的总和生育率在1.5以下。据推算，计划生育政策实施三十年,我国少生了5.69亿人, 减少了资源消耗,保护了生态环境,促进了经济发展。可以说，计划生育政策取得了明显的效果。
（二）、计划生育政策实施的不良后果
尽管计划生育政策在我国实施过程中取得了明显的效果。但是，计划生育政策实施中的不良影响也逐渐显现出来。主要体现在以下几个方面。
1、人口老龄化
人口老龄化是当今世界各国都面临的一个趋势。随着医疗技术的发展，人类的平均寿命不断在延长，老年人口的总数在不断增加。另一个方面，当前世界各国的发展历史都显示出，在自然状态下，随着人类发展指数的不断增长，人口总和生育率也在不断下降。第一个原因促成老年人基数的增长，第二个原因导致人口总数增长变慢，二者共同作用，最终使得随着社会发展，科技、医疗水平的上升，各国普遍出现了人口老龄化趋势。这一点在我们的邻国日本非常突出。除日本以外，各个发达国家也面临着人口生育率过低和人口老龄化问题。欧洲的许多国家都制订了相应的政策鼓励人口生育，以避免将来可能面临的人口萎缩问题。
我国也面临着人口老龄化问题，但与一些发达国家不同，我国的老龄化是“未富先老”。由于计划生育政策导致的新增人口变少，我国老龄化进程提前。与发达国家同水平下的生育率相比，我国的经济实力和社会发展显然较为落后。而发达国家到了同水平生育率下已经积累了相当的社会财富，基本上可以维持了老龄化对社会保障的需求。因而，计划生育政策使得解决我国的老龄化问题更为棘手，我国养老社会保障的缺口也就更大。
2、男女比例失衡
早在计划生育政策制定之初，政策制定者已经考虑到了该政策会带来的男女比例问题。我国是一个农业大国，农业劳动力还主要是以男性为主，加之传统的重男轻女的生育观念以及养儿防老等观念的影响，在只能生一个的基础上，势必会导致人们选择性的生育男孩。当时采取的方法主要是进行宣传，逐渐消除人们一些传统的不良观念，强调男女平等，女儿也是传后人等。但是，这些预防措施并没有从根本上解决问题。第六次人口普查结果显示，出生性别比重为其中男性占51.32%，女性占48.68%。给力这意味着将来这批孩子到了婚期附近面临着每100个男性中将有5个男性不能结婚。由于人口生育产生的影响有一定的滞后性，现在这个问题没有太明显，但是到了将来，可能由此会引发一系列的社会问题。男性明显多于女性，为了结婚，男性通过更大的竞争才能结婚，这会造成社会竞争激烈，由于拥有房产的男生在竞争中处于明显优势，这将导致公众对于房子的需求保持旺盛，推动房价上涨。在就业领域，本身处于劣势地位的女性由于男性过多，找工作更加困难。此外，社会上必定有一部分适龄男性找不到合适的结婚对象，跨境非法婚姻、跨境强行拐卖和强迫卖淫等社会问题将会越来越严重。
3、出现了独生子女的成长环境问题以及独生子女将来面临严重的养老负担
随着计划生育政策的开展，独生子女现象在我国成为了主流。只有一个孩子，使得整个家庭都围绕着这个孩子转，在成长道路上，尽可能地避免孩子受到挫折，尽可能满足孩子的需求，溺爱成风，造成了独生子女成长中不良的心理素质，比如以我为中心，娇气，依赖性强。这个现象不是绝对的，但也反应了一部分情况。
此外，由于缺少兄弟姐妹，在成长中集体感不强，与人相处的能力较差，融入集体比较难。缺少兄弟姐妹，由于亲近的人很少，也导致了人和人之间的信任关系较弱，这也是当前我国社会普遍信任不强的一个原因。
第二代独身子女往往还面临着更加严峻的养老问题，四二一家庭结构成为普遍现象的同时，意味着年轻人身上的养老负担更重。老年人在家庭结构中成为大多数，年轻人反而很少，也使得家庭气氛更为沉闷而缺少朝气和活力。
4、容易陷入低生育率陷阱
我国计划生育政策的目标是将人口总和生育率控制在1.8左右。但现在我国的实际生育率在不超过1.5。现在全世界都陷入对低生育率的恐慌之中，一旦总和生育率降至1.5，扭转生育率下降趋势将会变得极为困难，所有已经步入“低生育率陷阱”的国家，尚无重新达到人口正常更替水平的先例。所以，尽管我国目前人口基数很大，仍是世界第一人口大国，但如果人口生育率持续下降，将最终会导致我国人口数量急剧萎缩。
三、计划生育政策改革与调整的必要性分析
从上文可以看出，我国计划生育政策在取得显著效果的同时也为我国带来了一系列复杂的社会问题。在上世纪八十年代，计划生育政策实施之初，学者就已经考虑到政策实施的时间，认为在30年之后，也许随着我国人口形势的变化，政策有变动的可能性。如今，30年已经过去，计划生育政策的使命已经完成大半，基于以下观点，我认为计划生育政策可以进行一定的调整。
（一）、我国人口增长潜力是有限的
人口增长是有一定的规律的，在不加限制的情况下，一国妇女的总和生育率最高不会超过6.0。而随着社会发展，人口生育率会呈现下降的趋势。传统的农业社会，对劳动力需求很高，孩子从十多岁的时候就可以成为半个劳动力，生的越多，意味着家里干活的人也就越多，从而创造的财富也就越来越多，这就鼓励人们多生育。现代社会，培养人才需要的年限不断延长，基本上到了20多岁还需要在学校继续读书深造，在每个孩子身上需要花费的资源也越来越多。养育孩子意味着更多的付出但却较少的回报，这就导致了现代人对养孩子的意愿普遍下降。教育年限变长以及当代人对事业的追求，使得当代人婚龄和育龄推迟。由于现代社会生活节奏加快，女性为了保证工作稳定，主动选择了“晚婚”“少生”“晚生”。此外，由于现代观念多元化，单身族、丁克家庭以及同性恋增多，导致了一部分人主动放弃生育孩子的权利，从而也致使现代社会生育率下降。国家推定生育率到了1.8就可以了，但实际上只有1.5，也从一个角度上说明了这个问题。从这个角度考虑，如果对计划生育政策进行一定的调整，使得人们在生育孩子上有更多的选择权，也不一定会导致人口爆炸式增长。
（二）、国家发展需要强大的人力资源作为基础
一个国家，如果没有足够多的人口来创造和利用国家力量的物质基础，就不可能跻身世界一流国家。近十年来，我国发展取得了令世人瞩目的成绩，而民族复兴的进程正以前所未有的速度进行着。国家要想长久地发展，人是第一大资源，这包括人口的质量和数量两个方面。暂且不提人口素质，就从人口数量上来讲。我国有必要保持着一定的人口数量，为后来发展提供人力上的供给。法国长期是欧洲政治格局的主导者，17世纪中期法国人口与中国相当，但是由于法国后面采纳马尔萨斯理论控制人口，现在法国人口只有0.6亿，而中国却有13亿。随着人口比例的降低，法国也逐渐丧失了其在欧洲的传统霸主地位。而16世纪人口不到法国25%的英国（人口400万），现在后裔人口（包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非等地英裔人口）却超过2亿，主导世界政治格局超过两个世纪。500年前英语还只是欧洲一个落后地区400万人口的方言，现在成为世界语言。法国哲学家和社会学家孔德感叹说，人口就是命运。尽管我国目前仍是世界人口第一大国，但实际上我国人口数量在全界中的比例正在下降。以我国和印度相比较，如今我国每年出生的女孩有600万，印度却有1200万，意味着今后印度在人口再生产能力上是中国的两倍。而加之生育文化的影响，中印之间的差距将会越来越大。几十年之后，中国将是有4亿老人的极端老化、人口不断萎缩的国家，而印度却朝气蓬勃，实力将远超中国。除了中国之外，世界上鲜有国家开展计划生育政策，与之相反，各国都在开展鼓励生育的计划。由此看来，我国必须对计划生育将来可能产生的后果进行反思。
（三）、从人均资源看我国人口上限还是有一定的发展空间
在考虑我国计划生育政策实行的必要性时，一个很重要的原因是我国人均资源太少，远低于世界平均水平。实际上，这种理解方式进入了一个误区。社会科学有一个定律叫二八定律。20%的人掌握了80%的资源，剩下的80%的人掌握了20%的资源。世界上，各国由于地理位置和环境不同，资源分布很不均匀。尽管我国人均资源低于世界平均水平，但也同时高于世界上很多国家的人均资源水平。如果对于资源能够得到合理的开发利用，我国现有的资源完全可以养活更多的人口。日本就在这方面为我们提供了一个榜样，日本利用不到中国4%的面积，养活了将近1.27亿人，占中国总人口的10%。而且日本境内多山地，资源匮乏，但日本依然能够发展其经济，跻身发达国家之列。这说明，单从资源考虑人口承载力是具有一定的局限性。
再者，随着科技发展，人类对于资源的需求也会变得多元化，对资源的开发也会有新的发展。罗马俱乐部曾经出版过一本闻名世界的书《增长的极限》，按照控制论和系统论的观点，书中对人类发展的极限进行了估计，悲观地认为，按照目前消耗资源的速度，地球资源的有限性将会很快导致人类走向灭亡。如今，四十年过去了，人类发展是遇到了一系列的问题，但并没有如书中所说的那样充满着末世的气息，一个原因就是人类科技的发展和对资源的不断探索。科技发展使得一些替代品变多，使得因为消耗过多而导致的价格增高的不可再生资源变得不是那么唯一，从而使得“极限值”在不断的变大。以前人们开发资源仅仅限于陆地上，如今，发现了海洋中有着更加丰富的资源，如果说陆地和海洋还都是有限的，那么也许将来人类会有机会脱离地球寻找资源和发展空间，这些都是未可知的。人类发展是无极限的，看待人口问题也应该用发展的眼光，不应该以现在的承载能力去规定将来的人口总数。
（四）、生育自由应该是一种个人最基本的权利。
不论是国家的发展，还是社会的发展、经济的发展，归根到底，都是为了人的发展、人的解放。纵观历史，人类社会永恒的进步就是人的自由和解放。现代社会是一个高度发达的社会，人的自由和解放也达到了前所未有的高度。生育的权利应该是一项基本的人权。每个个人和家庭都应该有一种自由，可以自由地生育和养育孩子，并且从中得到抚养孩子的欢乐，收获亲情，收获孩子成长以及家族延承的乐趣。过去的几十年，我们为了国家的公权而放弃了作为个人的私权，当社会的问题一旦解决了，个人的私权应该在允许的范围内得到解放。从个人的角度来看，生育是一件私人的事情，个人应该有更多的自由和选择。
（五）、伊朗的前车之鉴
伊朗是世界为数不多的实行计划生育的国家之一。伊朗是穆斯林国家，而穆斯林生育文化是当今世界最顽强的生育文化。1979年的伊斯兰革命，使得人们恢复了原有的伊斯兰生育文化，伊朗的人口出现了较快的增长，到了1986年，伊朗人口达到了5000万，被政府视为一项重要成就。但是，到了1988年政府开始察觉到长期潜在的严重人口问题,人口迅速增长会带来食物紧张,以及卫生健康、教育和就业问题,再加上与伊拉克的八年战争耗尽了国家的重要经济资源,破坏了社会经济发展的基础。在1997年，拉夫桑贾尼担任总统期间，采取了非强制的计划生育政策，鼓励每个家庭只生两个孩子。此后，伊朗的生育率迅速下降，从1990年的5.3降低到1995年的2.9，2000年的2.2，2006年的1.7。低生育率使得伊朗将来面临着老龄化和人口萎缩的困境，而且很可能导致将来中东政治版图的变化。2005年，艾哈迈迪·内贾德竞选成为伊朗总统，他反对计划生育政策，并且开始鼓励民众抚育更多的孩子。但是到目前为止，伊朗的鼓励生育计划并没有得到显著效果，伊朗2006年生育率为1.9,2007年生育率为1.7，如今变得更小。
一般来说，伊朗的作为伊斯兰教的国家，具有很强的生育文化，但是生育率在计划生育政策废除之后依旧下降，而并没有出现有些人预想的人口生育高峰，甚至没能改变生育率下降这一现实。我国生育文化本身比较其伊朗就比较薄弱，加之现代社会发展的规律，生育意愿也在降低。非常可能出现的情况是，即使计划生育政策废除，仍会出现生育率下降或者即使升高低于人口正常更替水平的生育率2.1的可能性。为此，对计划生育政策进行效应调整的研究应当积极展开，通过科学的探讨和研究，找到我国生育的规律，即使调整计划生育政策，否则，将会可能带来极为严重的后果。
四、计划生育政策改革的重要意义
党的十八届三中全会关于坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（以下简称单独两孩政策），逐步调整完善我国生育政策，促进人口长期均衡发展，为我国社会经济的持续发展奠定良好的人力资源基础。
人口问题始终是关系我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。党中央、国务院坚持人口与发展综合决策，将计划生育确立为基本国策，积极探索符合我国实际的人口发展道路。经过全党全社会多年不懈努力，我国计划生育工作取得了巨大成就，人口过快增长得到有效控制，人口再生产类型实现历史性转变，有效缓解了人口对资源环境的压力，有力促进了经济持续较快发展和社会进步，改善了妇女儿童发展状况，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。广大人民群众作出了重大贡献，计划生育工作者付出了艰苦努力。实践证明，从我国基本国情出发，坚定不移地推行计划生育，既符合国家长远发展要求，又符合群众根本利益，是完全正确的，必须长期坚持。
生育政策是计划生育基本国策的核心。现行生育政策是在长期实践中逐步形成的，并随着人口与经济社会发展形势变化不断完善。在全面建成小康社会进程中，根据人口形势发展变化，调整完善生育政策，具有十分重要的意义。
（一）、有利于经济持续健康发展
目前，我国人口低生育水平稳中有降，15至59岁劳动年龄人口总量开始减少，劳动力平均年龄不断提高。人口老龄化速度加快，高龄化趋势明显。人口发展周期较长，在劳动力数量较丰富、人口抚养负担较轻的时期，及时调整完善生育政策，有利于改善人口结构，保持合理劳动力规模，延缓人口老龄化速度，增强经济发展活力。改革开放以来，中国经济持续快速增长的一个重要因素归功于人口红利，而过低的生育水平将降低经济潜在增长率，实行“单独二胎”政策是调整人口结构的重要手段之一，有利于中国经济保持持续稳定增长；
（二）、有利于家庭幸福与社会和谐
近年来，我国家庭呈现规模小型化、结构多样化趋势，独生子女家庭和独居老人比例有所升高，家庭的生育、养老等基本功能有所弱化。调整完善生育政策，顺应了人民群众期待，有利于促进出生人口性别平衡，提升家庭发展能力，有利于将当前利益与长远利益统一起来，促进社会和谐稳定。此政策的出台，也让很多独生子女家庭有了保障。因为“独生子女政策让家庭面临很大风险，一旦孩子出现意外，就可能成为‘失独’家庭。”；
（三）、、有利于促进人口长期均衡发展。
上世纪90年代初，我国进入低生育水平国家行列。随着经济社会发展、城镇化水平提高和群众生育观念转变，妇女总和生育率呈现稳中有降的趋势。生育水平过高或过低，都不利于人口与经济社会协调发展。调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于中华民族长远发展。此政策更昭示了公平，原有的计划生育政策对有钱人来说并没有约束作用，如今的政策让生育机会更均等。
为此，生育新政的实行将为我国将来发展奠定坚实的人力基础。其意义主要体现在三个“有利于”：实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的人口环境；有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。

参考文献：
［1］《中华人民共和国人口与计划生育法》，全国人大法库，2001年9月施行
［2］郭熙保、尹娟，对我国计划生育政策的反思，理论月刊2005年第11期
［3］尹文耀，论“四结合”的人口与计划生育政策体系，浙江学刊，2000年第5期
［4］胡其峰，计划生育政策不能有丝毫动摇光明日报2007年1月24日第005版
［5］《关于调整完善生育政策的意见》中共中央、国务院近日印发了，新华社北京12月30日电。　

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