面向“无人区创新”的科研项目立项和管理机制研究——基于国内外实践经验的分析.pdf

第 436 页 第 45 卷2023 年 8 月Vol.45Aug.2023世界科技研究与发展 WORLD SCI-TECH R&DNo.4pp.436-447第 4 期436-447 页面向“无人区创新”的科研项目立项和管理机制研究*基于国内外实践经验的分析孙浩林 张翼燕*刘 旭（中国科学技术信息研究所，北京100038）摘 要：开展“无人区创新”是中国实现进入创新型国家前列的重要支撑，而传统的科研项目立项和管理机制无法有效支持国内相关主体探索科研无人区，亟需从“以项目为中心”转变为“以人为中心”。本文根据科研项目研究目标的具体程度将“无人区创新”进一步划分为自由探索类基础研究、颠覆性技术研究、关键核心技术研究等三大类别，运用案例分析法梳理国内外针对“无人区创新”的新型科研项目立项和管理机制，总结其共性特点。最后针对中国科研项目体制机制改革提出 3 条建议，即根据不同类型科研活动特点设计项目选拔和支持机制、建立更加灵活的项目监督和考评机制、重视对研究人员和项目管理人员自身能力的培养。关键词：科研项目管理；无人区创新；科研资助机制；科技体制改革DOI：10.16507 j.issn.1006-6055.2022.09.004Research on the Formation and Management Mechanism of Scientific Research Projects Oriented to“No-Man s-Land Innovation”Based on Domestic and Foreign Practices*SUN Haolin ZHANG Yiyan*LIU Xu（InstituteofScientificandTechnicalInformationofChina，Beijing100038，China）Abstract：Carryingout“no-man s-landinnovation”isanimportantsupportforChinatoentertheforefrontofinnovativecountries.Incontrast，thetraditionalscientificresearchprojectformationandmanagementmechanismcannoteffectivelysupportrelevantdomesticentitiestoexplorethescientificresearchnoman sland，anditisurgenttotransformfrom“project-centered”to“human-centered”.Accordingtotheconcretenessofresearchobjectivesofscientificresearchprojects，thispaper further divides“no-man s-land innovation”into three categories：basic research of free exploration，research ondisruptive technologies，and research on core technologies.By analyzing the foreign and domestic new formation andmanagementmechanismofscientificresearchprojectsorientedto“noman slandinnovation”，thecommoncharacteristicsaresummarized.Finally，threesuggestionsareputforwardforthereformofChina sscientificresearchprojectsystemandmechanism，thatis，todesignprojectselectionandsupportmechanismsaccordingtothecharacteristicsofdifferenttypesof*科技部人才与科学普及司委托任务“以人为核心的科研组织体系研究”*E-mail：yyzhang 第 437 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展scientificresearchactivities，toestablishamoreflexibleprojectsupervisionandevaluationmechanism，andtopayattentiontothecultivationofresearchersandprojectmanagers.Keywords：Scientific Research Project Management；No Man s Land Innovation；Scientific Research SupportMechanism；ReformofS&TSystem如今，中国已经开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，进入科技创新跃升时期。2022 年，中国在世界知识产权组织发布的 全球创新指数 排行榜上的排名继续上升至第 11 位，综合创新实力仅次于美英德等传统创新强国，以及瑞士、瑞典、新加坡等关键创新小国1。这一现状表明，中国已基本进入了创新型国家的行列，正在向着创新型国家前列前进。在此背景下，中国科技创新发展的主要任务和模式也随之变化，从原来的全面跟踪模仿发达国家的前沿技术，转变为在跟踪的同时进行开创性科学研究和突破性技术研发，即在“从 0 到 1”的科研无人区走出自己的创新之路。面对新的任务要求，中国的科研项目亟需突破传统的“项目定人”“项目管人”的管理模式，探索更适用于“无人区创新”的新型项目立项和管理机制。党中央在 2021 年发布的“十四五”发展规划中提出，要“改进科技项目组织管理方式，实行 揭榜挂帅 等制度”2。目前国内已有诸多学者针对科研项目的立项和管理方式开展了研究。如镡志伟3认为中国的科研项目管理存在科研管理人员综合能力不强、立足中长期战略规划谋划课题研究不足、缺少计划和计划执行控制管理、经费预算不精准、内控体系不健全等问题；朱敏4针对中国科研管理当前存在的问题，提出了明确立项论证流程、健全科研经费管理机制、构建业务保障系统及建立风险监管机制策略等 4 条建议；郑少芬5从项目管理概况入手，提出针对科研项目立项、实施和验收三个阶段的管理策略。此外，施晴6、刘丽昆7、贺和平8等分别针对高校、科技型国有企业和高端装备制造业企业自身的特点提出了科研项目的管理之策。但总体来看，中国学者多从传统的项目立项和管理方式出发进行讨论，少有涉及针对“无人区创新”的新型项目立项和管理方式探讨。当前，我国学术界对于“无人区创新”还没有明确的定义，其既包括世界范围内还无人涉足的科学前沿探索，也包括我国自身尚未攻克、具有重大战略意义的关键技术。对这些不同类别的“无人区创新”，也需要采取不同的支持方式，才能最大程度地为研究人员提供最好的研究环境。为进一步明晰研究对象，本文选取我国当前急需加强和重视的三类“无人区创新”自由探索类基础研究、颠覆性技术研究、关键核心技术研究进行深入调研。其中，自由探索类基础研究的目标最不确定，主要由研究人员自身确定；颠覆性技术研究没有具体的任务目标，但大方向是为解决国家在经济、社会、军事等领域的关键问题；关键核心技术研究的目标最为明确，就是为了实现某项技术的突破。通过对国内外相关经验和做法进行全面梳理，本文将总结适用于三类创新活动的新型科研项目立项和管理机制，以及这些机制的共同特点，进而对中国完善科技创新体制机制、深化科技项目体制机制改革提出建议。1 适用于自由探索类基础研究的项目立项和管理机制基础研究是人类科技发展的基石，一国要想第 438 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展成为领先创新型国家，必须首先拥有强大的基础研究实力。基础研究一般分为两类，一种是自由探索类基础研究，一种是目标导向的战略性基础研究，两种基础研究都是中国向世界科技强国跃升所必须重视的领域9。其中自由探索类基础研究更加偏向“从 0 到 1”的无人区创新，对此类研究进行支持的难点在于难以预设具体的任务和成果，且一些“非共识”研究项目在申请时可能无法获得多数评审专家的认同。这就需要将项目资助的主要关注对象从具体的研究任务转移到开展项目的研究人员上，为研究人员自主选题和开展研究提供更加灵活的支持政策。1.1 以研究人员的学术生涯阶段为依据开展资助从事基础研究的研究人员从毕业到最终成为能够“独当一面”的优秀科研工作者的过程较为漫长，研究人员需要在此期间找到感兴趣的研究领域和方向，不断提升自身的研究、管理和教学能力。为达到这一目的，必须为其提供持续性的研究资助，且应根据研究人员所处学术生涯阶段的不同有针对性地确定资助重点和目标，同时不能对研究领域、路线和成果施加过多限制，使研究人员能够充分挖掘自身的学术研究兴趣，在未知领域不断取得进步。在这一方面，德国研究联合会（DeutscheForschungsgemeinschaft，DFG）针对研究人员设立的资助措施值得参考和借鉴。作为德国最大的国立基础研究资助机构，DFG 专门面向不同学术生涯阶段的青年研究人员开展自由探索类研究设立了 3 项资助计划，即瓦尔特本杰明计划（WalterBenjaminProgram）10、艾 米 诺 特 计 划（EmmyNoetherProgram）11和 海 森 堡 计 划（HeisenbergProgram）12，覆盖了研究人员从毕业到成为自身研究领域领军人物的整个发展阶段（图 1）。3 项资助计划具体信息如表 1 所示。从申请要求、资助目标、资助方式和管理方式上看，三类资助计划具有一些共同特点。一是申请要求限制少。降低在申请阶段的限制条件，有利于吸引更多研究人员主动申请计划图 1 DFG 三类研究人员资助计划与研究生涯阶段的对应关系Fig.1 Relationbetweenthe3ProgramsofDFGandResearchCarriers表 1 DFG 三类研究人员资助计划具体信息10-12Tab.1Detailsofthe3ProgramsofDFG10-12计划名称资助对象资助目标资助时长瓦尔特本杰明计划处在学术生涯早期阶段具有博士学位的国内外青年研究人员（无年限限制，但要求申请人处于刚刚开始从事科研工作的阶段）支持青年科研人员找到并发展自身的研究方向，促进研究人员在不同研究机构间的流动最长 2 年艾米诺特计划国内外资深青年研究人员（博士毕业 4 年内，毕业成绩优秀，至少具有 2 年博士后经验，在国际高等级期刊上发表过论文）培养青年研究人员担任高校教授的能力，吸引来自国外的杰出青年研究人员6 年海森堡计划在各学科领域已获得教授席位或同等地位的国内外杰出研究人员支持杰出研究人员争取未来的学术领导地位，在德国继续开展世界一流水平的研究项目5 年第 439 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展资助，同时能够征集到更多具有发展潜力的研究方向和课题。三类计划不设具体的人员国别、申请时间和领域限制，开放程度较高，符合条件的国内外研究人员均可随时提交申请材料，DFG 在收到申请后就会进行标准的立项评审流程。对于国外申请人，仅要求其曾经在德国开展过长期研究或计划未来在德国开展研究，如瓦尔特本杰明计划要求国外申请人至少在博士或博士后阶段无间断地在德国工作过 3 年10；艾米诺特计划要求国外申请人在申请时附上一份书面意向声明，表明自己在资助结束后仍将继续在德国开展科研工作11，这有利于吸引和留住国外的优秀研究人员。二是资助目标以人为本。以研究人员学术生涯为立项依据，本身就是“以人为本”提供资助的体现，因此在确定资助目标时需要将研究人员自身学术水平和能力的提升作为考虑重点。三类计划在立项时不仅关注所申请项目自身的质量和科学性，同时重视对研究人员在不同职业生涯阶段相关必备能力的培养。如瓦尔特本杰明计划作为早期阶段的资助计划，要求申请人在申请书中详细阐述自身的研究生涯规划，将其作为立项评审的重要关注点之一，同时要求申请人不得在毕业的院校开展研究，以促进青年科研人员在不同研究机构中的流动；艾米诺特计划则要求有一定研究经验的青年研究人员尝试领导一个研究项目组，为未来成为研究负责人或担任大学教授做好准备。三是资助方式灵活多样。项目申请时的门槛降低，就意味着受资助人可能来自不同的学术和生活背景，有着不一样的需求，因此提供不同的资助方式供受资助人自由选择，是项目设计“以人为本”的又一大体现。三类计划主要以向研究人员提供相应研究岗位、奖学金以及灵活研究经费和相关补贴的形式予以支持，且还可在执行项目过程中进行资助方式的调整。DFG 确定的不同级别的人员岗位薪酬能够很好地满足科研人员的基本生活需要（表 2），即使是最低一级科研工作者的工资水平（每月 4975 欧元）在德国也属于中等偏上的收入水平（德国 2020 年人均月收入为 4715欧元），这能够消除科研人员的后顾之忧，从而潜心研究。另外，获得此三类计划资助的研究人员也可同时申请 DFG 针对具体科研项目的资助，进而获得更多的科研经费。表 2 2022 年 DFG 不同级别人员岗位薪酬13Tab.2 SalaryofDifferentPersonCategoriesinDFG in202213人员类别月薪 欧元教授9250青年研究小组组长 海森堡研究员7650博士后及同等职位1）6450医学科研工作者8275博士及同等职位2）5975其他科研工作者3）4975非科研工作者4）4400其他人员5）根据当地薪酬标准确定1）具有博士学位的人员或有至少 3 年工作经验的硕士；2）在读博士生或工作经验不足 3 年的硕士；3）本科工作人员；4）有劳务合同关系的其他技术或行政人员，如技术助理、实验室和车间人员等；5）小时工和科研辅助人员等。四是分阶段拨付经费，使用限制少。三类计划的经费使用方式较为灵活，但受资助人需要接受定期的项目评估。艾米诺特计划和海森堡计划均是先拨付 3 年研究资助金，在第 3 年末开展一次中期评估，通过评估才继续拨付剩余资助金。受资助人除了可以获得相应级别的岗位薪酬和补贴外，还可每月获得数目不等的额外研究经费（2501000 欧元），用于购买研究材料、发表研究成果、举办学术会议以及差旅费等研究相关事宜。1.2 对“非共识”研究的支持不需同行评审一些自由探索类基础研究由于具有目标和第 440 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展成果不确定性或挑战传统认知的特点，在申请立项时很有可能无法被多数评审专家认可，若按照正常的项目申请流程处理很难立项。对此类“非共识”研究项目进行支持所需承担的风险较高，但一旦成功便有可能创造较大的经济和社会价值，甚至对某个领域的未来发展乃至人类生产生活方式带来巨变。美国国家科学基金会（NationalScienceFoundation，NSF）的“探索性研究早期概念资助（EArly-conceptGrantsforExploratoryResearch，EAGER）”计划正是针对此类“非共识”自由探索类基础研究项目提供的14。该计划的立项和管理方式具有如下特点。支持对象必须是“非常规”的研究项目。EAGER 计划旨在支持针对未经验证但具有变革潜力的研究早期探索工作。此类工作必须符合“高风险高收益”的特点，如使用了完全不同于常规的研究方法、应用了全新的专业知识或研究从属于新的学科或跨学科领域等。因此，项目申请人在提交申请前需要首先联系与自身研究主题最接近领域的 NSF 计划官员，由其帮助申请人判断拟申请项目是否符合 EAGER 计划的申请要求。申请人在项目申请书中也必须清晰地说明拟申请项目为何适用于 EAGER 计划，以及为何不适用于 NSF的常规资助计划。项目评审不需要外部同行评议。对于常规项目而言，同行评议是目前最为科学的评审方式。但“非常规”项目由于其自身较大的不确定性，天然就不利于在同行评议中获得多数支持，因此需要另辟蹊径。在对 EAGER 计划的申请项目进行评审时，仅开展内部评审，即由 NSF 计划官员针对申请内容的专业性、科学性、潜在意义和所需经费数额等进行综合评估后，撰写意见书呈交部门主管。若计划官员和部门主管均同意提供资助，则项目立项成功。整个项目评审流程一般不需要外部评审环节，只在极少数情况下计划官员会征求外部专家的意见，在这种情况下计划官员会告知项目申请人。对项目采取短期小额的资助方式。“非共识”自由探索类基础研究项目有较高的失败可能性，为避免过多浪费国家资金，一般在立项后首先提供短期的小额资助，若之后判断还有发展潜力再进一步投入。这是在鼓励自由探索的基础上降低风险的一种折中方式。EAGER 项目最高可申请30 万美元的资助，资助期最长 2 年。若项目负责人希望申请展期，则需要提交“EAGER 展期”申请，该申请必须经过外部同行评审。2 适用于颠覆性技术创新的项目立项和管理机制颠覆性技术创新是具有颠覆传统技术路线和改变游戏规则等革命性意义，对原有技术体系和应用系统能够产生颠覆性进步作用的重大技术创新15。鉴于颠覆性技术创新对未来发展的重要意义，世界主要国家纷纷采取各种方式来推进，包括建立专门机构、设立专门的支持计划或基金等。如美国的国防高级研究计划局（DARPA）、俄罗斯的“先期研究基金会”、德国的“跨越式创新资助机构（SPRIN-D）”、日本ImPACT计划、法国创新与工业基金等都是世界范围内知名的颠覆性技术支持机构或计划。这些国家和组织根据颠覆性技术创新特点，对此类项目的立项和管理机制展开了多种尝试，并已取得了一定成效，其主要特点如下所示。1）征集项目时仅划定大致范围，申请书内容需简要明确各颠覆性技术支持机构和计划在征集项目时仅会确定大概的主题领域，不设过多限制，只要符第 441 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展合颠覆性技术“高风险、高回报”的特点，且有望解决经济社会重大需求和挑战的项目均可申请。例如，DARPA 在征集项目时会发布“综合部局通告”（BAA）16，分为“广泛 BAA”和“单项 BAA”，其中前者主要面向特定主题探索全新技术方案，使其从“不可能”进化到“可启动后续项目验证”的程度，更加符合颠覆性技术创新项目的定义。DARPA 每年都会公布有效期一年的“广泛 BAA”，任何符合其方向的想法都可申请，申请者最初仅需提交一份简短的创意和想法介绍。“广泛 BAA”每项项目经费不超过 100 万美元，执行期 39 个月，如果进展顺利，则有可能转为“单项 BAA”，进而获得更多研究经费17。2）多领域相关主体组成的专家委员会或项目经理作出最终的立项决定在符合基本要求的项目范围内，各国相关机构和计划主要通过两种方式挑选出最有研究价值和潜力的项目：一是通过由多领域专家和政府官员组成的委员会确定资助的项目。如日本 ImPACT 计划在实施之初就成立了由多位科技领域官员组成的计划委员会，由其召集专家小组，并负责确定项目经理选择、项目评审、进展状态评价等相关事宜，项目经理做出的计划和项目提案也是首先呈交委员会，再由委员会经研究讨论后形成系统建议上报日本内阁下属的科技创新综合会议（CSTI）18。二是由项目经理直接作出立项决定。颠覆性技术的不确定性要求其项目的遴选方式必须具有高度的灵活性，因此一些机构将这一任务直接交给了具有丰富经验的项目经理来完成。例如DARPA 组织架构的主体是由一系列项目办公室组成，项目经理拥有高度的自主权，在确定立项的过程中有着极高的话语权。以前述“广泛 BAA”的立项流程为例17，项目提案仅需通过三轮项目经理和科学审查官的审查就可最终立项，每轮审查通过与否仅取决于项目经理对该提案是否感兴趣，且项目经理最终作出的立项决定不会受到上层干预，甚至不需要外部专家同行评议。这样的项目遴选方式虽然风险较高，但最大程度地保证了灵活性，有利于推动颠覆性技术的产生。3）项目管理主要由项目经理负责比较各国相关的机构和计划可以发现，项目经理在其中都扮演了非常重要的角色，不仅可在项目的遴选过程中提出意见或直接作出决定，还将全权负责项目或计划的策划、运行和管理过程，以及研究团队的组建和研究人员的招募，乃至最终的研究成果转化。一些机构甚至会赋予项目经理极大的灵活性和自主权，几乎可以不受上层组织和领导的干涉，自主决定与项目相关的一切事务。以 DARPA 为例，其项目经理在管理和主持科研工作时发挥着核心作用，在研究经费使用和研发团队招聘方面拥有自主支配权。在每季度举办的联席会议上，项目经理可根据研究组汇报的进展情况作出终止、调整或增加预算等决策，并且随时吸纳新的技术方案19。项目经理全权负责项目管理有利于提高灵活性，最大程度上降低项目团队受到的外部限制和干扰，进而专心开展项目研究。鉴于项目经理在颠覆性技术项目立项和管理机制中的关键作用，各机构在聘请项目经理时都非常谨慎，需经过严格的挑选程序才能确定。DARPA 项目经理人的发现方式分为常规方式和非常规方式15，其中常规方式包括公开招聘、在人才网络中择优筛选和同行推荐三类，聘用的项目经理一般要求有五年以上工作经验，同时具备优秀的组织能力、专业水平、管理经验和投资经第 442 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展验。非常规方式包括两类：一是举办快速营销会议寻找人才；二是点对点主动挖人。为最大限度地保持创新思想，DARPA 的项目经理均以短期合约方式聘用，一般为 35 年，每年的更换率约为2512。4）项目执行过程不会受到过多干涉但全程竞争在颠覆性技术项目的执行过程中，计划委员会或项目经理不会对研究团队的技术路线或研究方案进行限制或干涉，但对于项目的成果有着严格的要求，并引入竞争机制，防止研究团队或人员在取得项目经费之后就消极怠工。例如，DARPA的项目一般交由其他研发机构或企业团队执行，项目经理不会对团队的技术路线和执行过程进行过多干涉，但其采取全程竞争模式，即投标确定后，项目依旧是开放的，可随时吸纳新的技术方案，如果出现新的方案更有利于项目的实现，DARPA 就会即时更新技术方案，每年有 20左右的技术方案会被新方案取代12。3 适用于关键核心技术的项目立项和管理方式中国要想成为世界科技强国，除了要在全球范围内的“科研无人区”崭露头角、拔得头筹，还需要填补自身尚存的关键核心技术短板，突破自身的“科研无人区”。近年来，以美国为首的西方发达国家均开始重视关键核心技术的保护和发展，将其视为维持自身科技领导地位和竞争力的有力武器，不仅持续加大投入以扩大领先优势，还对关键核心技术的出口和转移严防死守。面对这样的情况，中国必须加快实现“卡脖子”关键核心技术的突破，增强抵御关键技术“断供”的风险能力。综观各国对关键核心技术研发的支持措施，除集中力量开展联合攻关外，揭榜挂帅制也是较为适合此类研发项目的补充机制。“揭榜挂帅”顾名思义，就是“把需要的关键核心技术项目张出榜来，谁有本事谁就可以揭榜”20。实际上，揭榜挂帅制度在科技创新领域的应用属于“旧瓶装新酒”，起源于国内外早已有之的“悬赏制”，国外的政府部门和企业在开展“科技悬赏”方面已有了多年的成功实践，中国各省市近年来也开始探索实施。通过对国内外的实践经验进行研究，可总结出此类项目立项和管理机制具有如下特点。3.1 以解决具体技术问题和挑战为导向“揭榜挂帅”的榜单内容设置任务明确、目标清晰，以解决国家战略急需或某项具体的技术问题和挑战为主要导向，不设具体的技术路线限制。国外“科技悬赏”的内容主要包括技术发明、设计方案及理念规划等 3 种类型，研发目标通常是发明新产品或发现新技术，并可直接用来解决目标问题，或产生经济效益，对揭榜者没有具体限制，有能力的企业、研究机构和个人均可揭榜20。如世界最早的“科技悬赏”英国 1714 年设立的“经度奖”最初目的就是为了找到确定航海船只经度的最佳技术；美国谷歌公司于 2013 年设立的“谷歌 X 大奖”的目标是设计出可在月球表面行进 500 米的最佳技术方案。3.2 由需求方直接“出题”悬赏和榜单标的直接由企业自行决定或由政府征求多方需求后统一发布，即“谁有需求谁出题”，企业和政府均可面向国内外张榜。由于“科技悬赏”和“揭榜挂帅”是适用于解决特定和具体技术问题的项目立项机制，因此悬赏标的必须能够“直击痛点”，需要什么立什么，且最好由需求方直接出题。从现实来看，当前“揭榜挂帅”的具体实践可分为“企业出题、企业张榜”“企业出题、政第 443 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展府张榜”“政府出题、政府张榜”三种类型。企业出题、企业张榜：国内外的一些大型科技企业基于自身在世界范围内的影响力能够直接通过设立奖金和举办挑战赛的方式在全球招贤纳士，以解决自身遇到的关键技术难题和需求，同时奖金也由自身全额提供，如美国的 Netflix 奖、谷歌X 大奖等20。企业出题、政府张榜：一些规模和影响力较小的企业、高校，常常需要由政府作为中介和平台，在征集多方需求和意见后统一发布榜单，并为需求方和揭榜方牵线搭桥。例如，广东省科技厅于2018 年发布了 关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知21，设立技术攻关类和成果转化类两类揭榜制项目，其中技术攻关类项目的需求主要由广东龙头、骨干企业提出，成果转化类项目需求由省内外拥有重大科技成果的高校、科研机构、科技型中小企业提出，这些项目资金主要由提出需求的企业和社会提供，广东省政府仅给予适当资助，并限定一些较为宽泛的主攻方向，如新一代信息技术、高端装备制造、生物医药等。政府出题、政府张榜：对于涉及整个经济社会发展以及全社会共同利益的关键问题和应急问题，则需要由政府直接提出需求并发布榜单。如深圳市在 2020 年组织开展了“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关专项，首次采用悬赏制的方式，组织专家赴防治一线上门调研项目需求，再组织专家论证，形成最终的悬赏标的22。3.3 采取“一对一”揭榜或竞争立项管理对于具体的悬赏和榜单标的既可采取“一对一”揭榜，也可通过“赛马制”或“挑战赛”等竞争形式进行平行立项、平行管理，同时对所立项目进行分阶段资助。“一对一”揭榜是当前揭榜制项目最常见的管理形式，即发榜方通过对征集到的实施方案进行专家论证后确定唯一的揭榜者，但揭榜者不一定是一家企业或单位，也可以由多个主体组建创新联合体共同攻关。资助方式则采取“阶段性资助”或“事后资助”，项目实施周期一般不超过 3 年。由于项目资金无法一次性在前期拨付，为了避免企业或科研单位因担心项目失败，无法收回已经投入的成本而不敢揭榜，国内一些地方政府通过保险等方式为揭榜方提供一定保障。如浙江省金华市在 2020 年首次实施“揭榜险”制度时，为了补偿一些非主观原因导致的研发失败损失，为企业的研发投入成本和揭榜专家的个人成本提供了保险23。“赛马制”是指在项目部署中，针对同一个任务，经专家论证后有两个以上牵头单位获得立项的，先进行平行立项、后重点聚焦、优中选优的项目组织管理模式24。“挑战赛”则是完全以结果为导向，不事先立项，谁先达成悬赏目标谁就能获得奖金或后续支持。这两种立项方式的共同之处在于“不把鸡蛋放在同一个篮子里”，让多个团队围绕同一个目标采用不同的技术路线开展攻关，从而找到最优的可行解决方案。各团队之间在项目开展过程中相互竞争和追赶，有助于提高解决问题的效率和速度，十分适合在“卡脖子”的关键核心技术攻关和应急类揭榜制项目中使用。同时，项目发布方采取分阶段资助的方式，在项目初期仅给与少量经费，每通过一个预设的阶段性目标就提供一部分经费继续支持，直到完成榜单目标。在这一过程中，未通过阶段性目标的团队不会受到任何惩罚，也不要求返还前期获得的资助。美国的 DARPA 是较早实践“赛马制”的科研机构之一，中国部分省市近年来也在尝试“赛马制”等第 444 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展新型立项和管理方式。如前文提到的深圳市 2020年开展的“新冠肺炎应急科研攻关专项”就规定，针对同一悬赏标的，经专家论证和处室核查后有两个以上牵头单位获得立项的，采用“赛马式”资助；政府资助分三个阶段拨付：首期拨付单个项目总投入的 20（最高不超过 500 万元），通过中期考核后，给予第二期经费支持，两期经费资助不超过 70，项目验收后支付剩余经费；项目可根据中期考核结果中止，但仅会根据对项目经费支出审计结果，收回结余资金和孳生利息，不会对项目成员施以惩罚措施；为提升揭榜方的积极性，还规定项目提前完成且达到悬赏要求的，每提前一天给予资助金额的 1作为奖励22。3.4 赋予揭榜方充分的自主权揭榜制项目实际上是以结果为导向的项目类型，只要揭榜方能够通过合理合法的方式完成榜单目标，则不应对其进行过多干涉。例如，江苏省是中国目前开展“揭榜挂帅”实践较为领先的省份，目前已形成多种“揭榜挂帅”模式25。这些项目的共同点在于，发榜方对揭榜者如何完成榜单任务很少干涉，揭榜者拥有极大的自主权，基本可以不受限制地开展研究工作。项目对研究团队没有过多的“硬性指标”要求，科研人员可自主决定研究方向确定、科研团队组建、研究经费使用等，同时项目还规定了宽容失败的免责机制和考核激励机制，以在减少科研人员后顾之忧的同时鼓励超额完成任务。4 面向“无人区创新”的项目立项和管理机制特点综合上述 3 种类型的项目立项和管理机制可以看出，针对“无人区创新”的科研项目资助需要做到“以人为核心”，这包括两层含义：一是以承担项目的研究人员和团队为主要的支持对象，为其开展研究工作提供尽可能多的便利；二是重视对项目评审和管理人员的选拔、任用和赋权，在合理范围内充分信任和采纳其意见和判断。共同特点如下所示。第一，对研究人员及团队申请和执行项目不设过多限制。从“项目定人”转为“人定项目”，最根本的就是要做到赋予项目承担者充分的自主权，让其能够在合理范围内自主选择和决定研究主题、研究路线、团队组成、经费使用等项目执行相关事项。同时对于申请项目的时间以及申请人资格也不应设置过高的要求。从相关经验看，国外在对自由探索类基础研究进行支持时，常常以执行项目的研究人员自身为支持对象，为其提供稳定的研究岗位、薪酬和研究经费，这种支持机制更利于研究人员自主开展自由探索研究；针对颠覆性技术项目进行资助时，基本不会设置过细的领域和技术路线限制，只要项目具有较大的未来潜力即可获得资助；针对具有明确目标和任务导向的关键技术研发项目，国内外在立项时多采取“谁有需求谁出题”，并主要由出题方提供资助经费的方式，同时对于研究团队的技术路线和执行方案等不会过多限制，甚至对于项目承担人的身份也不设要求，有能力的企业、研究机构甚至个人均可揭榜。第二，分阶段开展项目评估和资助，在项目执行过程中引入竞争机制。以人为核心的项目管理机制虽然赋予项目承担人充分的自主权，但并不意味着完全放松对项目执行情况的监管。此类项目多数采取阶段性评估和资助方式，即在项目执行期内设置不同的时间节点，每次只提供一个阶段的经费资助，在考核评估通过后再继续提供下一阶段的资助。同时，一些具有明确任务目标的第 445 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展资助项目会在执行过程中引入竞争机制，如平行立项、“赛马制”、“淘汰制”、提供提前完成奖金等，以提高项目的成功率和执行效率，防止项目承担者获得资助后消极怠工。但对于受客观因素影响导致项目失败或被淘汰的项目承担者，项目资助方也不会要求其退还已使用的项目资助金或留下不良信用记录，甚至会对项目承担者提供保障机制（如浙江省金华市设立的“揭榜险”）。第三，在关注项目成果和任务目标是否达成的同时重视对研究人员自身能力的培养。传统的项目支持机制基本只注重项目承担人能否最终达成任务目标，以及项目成果能否产生影响、发挥作用。但以人为核心的项目支持机制将项目承担人自身能力的培养也放在了同等重要的位置。例如，DFG 针对研究人员职业生涯的系列资助计划都包含于能力培养的相关目标，瓦尔特本杰明计划旨在让青年研究人员找到未来的研究方向并在不同研究机构中流动10，艾米诺特计划侧重培养优秀青年研究人员的团队领导能力，并为未来成为教授打好基础11。这些做法对于研究人员自身的全面发展具有十分重要的意义，使研究项目不仅是一项学术工作，更是研究人员提升自我的宝贵机会。第四，发挥项目评审官、项目经理等在立项和管理方面的核心作用。由于“无人区创新”的独特性，传统的同行评议机制和项目管理机构的统一管理模式可能无法在此类项目中发挥有效作用，甚至会阻碍创新。在这种情况下，项目评审官以及一些专业机构的项目经理基于自身的经验和判断，能够识别出一些未获得学术界同行认可但真正具有发展潜力的项目。因此，在一些颠覆性项目和“非共识”项目的评审和选拔中，评审官、项目经理等管理人员的作用非常关键。国外一些项目资助机构会赋予这类人员充分的自主权和决定权，允许他们自主决定是否为项目提供支持，甚至不需要进行同行评审征求外部专家意见，立项后的项目管理也由这些人员全权负责，可自主作出继续支持或中止项目等决定。与此同时，项目资助机构对此类评审官和项目经理的任职选拔流程也很严格，不仅要求其具备丰富的专业和管理经验，还会定期更换以保持思想上的高创新水准。5 对中国的建议实现高水平科技自立自强是中国未来发展的战略支撑，挑战“无人区创新”是其中必不可少的一环。虽然中国的科研项目数量和经费逐年增加，也产出了一大批高水平的科研成果，但其中能够引领全球发展的突破性成果不多，大量“卡脖子”技术仍未被攻克。这就需要中国打破现有科研项目立项和管理机制的束缚，针对各类“无人区创新”的特点设计以人为核心的新型立项和管理模式，赋予项目执行和管理人员更多的自主权和灵活性，在产出成果的同时培养出一支具有“无人区创新”能力的研究和管理人才队伍。1）根据不同类型科研活动特点设计项目选拔和支持机制对于自由探索类基础研究，设立具有连续性的研究人员支持计划，以设立研究岗位，提供奖学金、灵活研究经费或额外补贴的形式直接对研究人员进行支持，允许其自主选题、自主选择开展研究的机构、自行决定项目执行和管理的各项事宜，并保证研究人员的综合收入处在中等偏上水平，以潜心开展基础研究。对于“非共识项目”，设计单独的评审机制，尝试引入不需外部专家评审的领域战略专家推荐制，即只要有一位此类专家对项目进行“背书”便第 446 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展可予以支持；以及自荐制，即要求申报人阐述拟申请课题的特殊性和“非常规性”，由专门的项目评审官自主决定是否支持。对于颠覆性技术研究，不预先设置过细的申请人员资格和主题领域限制，完全根据申请内容的科学性、可行性、未来潜力等判断是否予以支持。在立项后也不对研究团队的技术路线和管理模式进行过多干涉，重点关注项目取得的相关成果是否具有“颠覆性”。项目选拔和管理交由有经验的项目经理负责，同时对项目经理进行严格选拔和定期考核。对于关键核心技术和应急技术，在运用新型举国体制组织国内战略科技力量开展联合攻关的同时，采取“揭榜挂帅”“挑战赛”等形式面向全社会招贤纳士，辅助开展部分任务的攻关工作，且真正做到“英雄不问出处”，减少对揭榜方资格的限制。此外可将任务同时交由采取不同技术路线的多个团队完成，优中选优，对提前完成或完成质量较高的团队给予一定额外奖励。2）建立更加灵活的项目监督和考评机制面向“无人区创新”的科研项目通常具有高风险的特点，难以做到百分百成功。对此类项目不应设置过多的论文、专利等具体的项目成果考评指标，而是关注项目团队达成了多少预设目标，以及项目失败原因是否在合理范围内。同时，为了提升项目的执行效率和成功率，可实施阶段性资助或“后补助”的资助机制，在不同的时间节点进行阶段性评估，若通过则继续给予后续资助；若没有通过评估，但失败原因并非项目承担方主观过错，则不必对承担方进行追回资助金、禁止再次申请等惩罚。3）重视对研究人员和项目管理人员自身能力的培养在设计针对不同类别研究人员的项目资助方式时考虑其所处的研究生涯阶段特点，加入有助于研究人员自身能力发展的目标和要