美国拜登政府的移民政策调整：影响、挑战及前景.pdf

61聊城大学学报（社会科学版）2023年第4期美国拜登政府的移民政策调整：影响、挑战及前景徐金金，刘慧（南昌大学公共政策与管理学院，江西南昌330031)摘要：拜登政府搭建了移民政策新框架，试图通过停建边境墙、推进非法移民合法化、放宽合法移民限制等措施来维护美国作为一个移民国家的价值观。但同时，拜登政府保留了前任政府的部分移民政策，重启了“公共负担”规则和“留在墨西哥”政策。拜登政府移民政策改革取得了一定成效。但同时也引发了边境危机，给美国边境各州带来了沉重的负担，甚至威胁到国家安全。拜登总统后两年的移民政策将面临共和党的严重攀肘，但政策放宽是大势所趋。关键词：美国社会；拜登政府；移民政策中图分类号：D523.8；D 7 7 1.2文献标识码：A文章编号：16 7 2-12 17(2 0 2 3)0 4-0 0 6 1-12收稿日期：2 0 2 3-0 5-0 1基金项目：国家社会科学基金重点项目（2 2 AGJ011）：美国政治生态变化和两党对华政策比较研究；江西省高校人文社会科学重点研究基地项目（JD20097）：美国西奥多罗斯福总统时期的反腐政策及其对中国的启示。作者简介：徐金金（19 8 4-），男，浙江衢州人，南昌大学公共政策与管理学院讲师，法学博士；刘慧（2 0 0 0-），女，江西万安人，南昌大学公共政策与管理学院研究助理。国际人口迁移是全球化进程中的重要内容。目前，美国依然是移民的主要目的国，联合国2 0 2 2 年世界移民报告数据显示，截止到2 0 2 2 年，美国共接收了510 0 多万国际移民。作为一个由外来移民及其后裔组成的国家，美国的移民问题层出不穷，移民政策也伴随着政府的更迭不断演变。在美国，移民政策不仅是一项选举政治议题，还是一个关系到多方利益的现实难题，移民政策是美国历届政府的施政重点。特朗普政府采取了严苛的移民政策，包括加大执法力度、打击非法移民、收紧工作签证、限制移民享受美国政府的社会福利等内容。特朗普政府的这一系列举措在美国社会引发了巨大争议。拜登上台后对移民政策做了重大调整，在寻求底护者和难民、边境、非法移民与合法移民问题上采取了更多人道主义色彩的改革。那么，拜登政府移民政策调整面临什么挑战？有何影响？其未来发展趋势是什么？针对这些问题，学界已经有了一些初步的研究。中国现代国际关系研究院美国研究所张文宗研究员分析了拜登可能推行的移民政策及其前景。中国国际问题研究院欧洲研究所步少华研究员从海地非法移民危机入手，指出拜登应对拉美非法移民问题的新政陷入困境。中国国际科技交流中心李军平研究员等学者对拜登推行的留学、移民政策进行了梳理，并提出对我国引进人才的政策建议。中国人民大学李庆四教授和许鸿波博士详细梳理和分析了美国非法移民问题及拜登政府的移民政策，评估了拜登政府移民政策调整的效果，指出其对于改善非法移民处境起着积极作用，同时影响着美国的内政外交。中国社会科学院美国研究所助理研究员王聪悦分析了大国博奔背景下的美国对华移民政策。她指出，美国通过对中国的“全政府一全社会”的打压将其对华International Organization for Migration,World Migration Report 2022,December 1,2021,https:/worldmigrationreport.ionint/wmr-2022-interactive/.张文宗：拜登移民政策的设想与现实，环球时报2 0 2 1年3月1日。步少华：拜登移民新政走入死胡同，环球时报2 0 2 1年10 月15日。李军平、张橙：美国总统拜登近期留学、移民政策评析，未来与发展2 0 2 1年第11期，第7 5-7 8 页。李庆四、许鸿波：拜登政府移民政策的调整及影响，美国研究2 0 2 2 年第2 期，第133-159 页。62的移民政策进一步推入复杂深水区，身处两国关键竞争领域的中国移民很难快速脱离“瓶颈期”。上海国际问题研究所助理研究员马萧萧考察了拜登政府高技术移民政策及其制约因素。他认为，拜登政府高技术移民政策主要包括强化人才吸引与国际教育、打造国际人才联盟以及吸引技术难民。美国国内反移民民粹主义、利益集团政治以及国际高技术移民竞争从不同层面限制了其政策绩效。通过梳理关于拜登政府移民政策的相关研究现状后发现，当前针对拜登政府移民政策的研究仍然欠缺，无论是在数量上，还是在研究深度上都很有限。现有研究大都集中在评述拜登上任初期的某些新措施，大多数学者偏重于从非法移民问题、技术移民问题、华人移民问题等方面对拜登政府移民政策进行研究，而将各方面政策内容整合并进行系统性研究的论文较少。本文试图对拜登政府移民政策的背景、动因、内容、阻力与前景进行全方位探析，囊括寻求庇护者和难民、边境、非法移民、合法移民与内部执法等多个方面。一、拜登政府移民政策调整的背景在美国，移民政策不仅是一项选举政治议题，还是一个关系多方利益的现实难题。特朗普政府在“美国优先”的执政理念下全面收紧移民政策。其移民改革措施虽然取得了一定的成效，但却广受争议，其中存在的问题也逐渐显露。拜登上台后，解决前任特朗普政府遗留下来的移民问题，扭转反移民趋势成为当务之急。在就职当天，拜登总统就签署了一系列行政命令，撤销了前总统特朗普的许多移民政策及其所包含的执法重点，并公布了全面移民法案改革大纲。在上任的前10 0 天里，拜登总统将移民问题作为政策优先事项之一，积极推动其移民政策改革。据美国移民政策研究所（Migration PolicyInstitute，M PI）统计，拜登政府百日内就移民问题所采取的行政行动是特朗普政府的三倍。实际上，拜登政府的移民政策调整是兑现竞选承诺、应对美国人口结构变化、维护美国宪法和国际形象的需要，旨在稳固票仓，缓解国内即将到来的人口危机，恢复美国价值观和国际领袖地位。一）兑现竞选承诺，巩固民主党票仓拜登政府移民政策改革是拜登总统履行竞选承诺，巩固扩展民主党票仓的需要。拜登曾在总统竞选期间承诺，如果他成为总统，将废除特朗普政府移民政策中的大部分，并推行自已的竞选纲领。对于“童年入境暂缓遣返”计划中的那部分移民，拜登致力于使他们获得帮助，并为他们成为合法公民提供途径；而对于特朗普政府所颁布的“穆斯林禁令”，拜登称特朗普是在滥用权力，旨在歧视有色人种移民，并称自已当选后会废除穆斯林国家公民的签证禁令；至于美墨边境墙，拜登称不会拆除这道墙，但也不会继续建设它，他认为五角大楼的资金应用于边境执法上，比如投资改善入境口岸的检查基础设施等。拜登还表示当选后会立即为约110 0 万的非法移民转换身份，让他们获得绿卡，然后入籍成为新公民，获得投票权。拜登希望借这些非法移民和他们的后代扩大民主党选民基本盘，从而争取其在未来选战中的选票优势。他已经明确了将外来移民作为自已的基本票仓，因此只有给移民越来越开放的政策，才能稳住自己的基本盘。（二）厂应对人口结构变化，缓解国内人口危机拜登总统移民政策放宽是应对美国人口结构变化需要。美国正在经历着人口结构转型，即随着发展王聪悦：大国博奔背景下的美对华移民政策变化之探析，世界民族2 0 2 2 年第2 期，第49-6 3页。马萧萧：拜登政府高技术移民政策及其制约因素，现代国际关系2 0 2 2 年第9 期，第42-50+6 0 页。M i g r a t i o n Po l i c y In s t i t u t e,In H i s Fi r s t 10 0 D a y s i n O f f i c e,Pr e s i d e n t Jo e Bi d e n H a s A d v a n c e d T h r e e T i me s a s M a n y Ex e c u t i v eActions on Immigration as Donald Trump Did,April 26,2021,https:/www.migrationpolicy.org/news/first-100-days-office-biden-executive-actions.National Public Radio,Biden Pledges To Dismantle Trumps Sweeping Immigration ChangesButCan He Do That?,September 14,2020,https:/www.npr.org/2020/09/14/912060869/biden-pledges-to-dismantle-trumps-sweeping-immigration-changes-but-can-he-do-tha.The Biden Plan for Securing Our Values as a Nation of Immigrants,Joe Biden for President,https:/ 3个孩子。疫情期间受公共卫生和经济双重危机影响，美国出生率再次下降4%。而且，美国皮尤研究中心一项调查发现，越来越多的美国成年人不希望有孩子，原因包括不想生、对气候变化和环境的担忧等等。因此，为应对人口结构变化，避免人口萎缩带来的各种危害，调整特朗普政府时期的移民政策对于拜登政府来说变得尤为重要。(三)维护美国宪法，恢复美国价值观拜登总统移民政策调整是维护美国宪法精神的需要。在前任总统特朗普一系列反移民政策的推行下，美国人引以为豪的宪法原则一一自由及平等原则受到威胁。拜登属于民主党传统建制派，是温和的中间派。作为一名典型的传统政治精英，他“为美国的灵魂而战”，坚持认为特朗普的移民政策是“道德失败”和“国家耻辱”，“对美国的价值观和美国移民国家的历史发起了无情的攻击”，导致美国移民系统承受了巨大的压力。因此，他将坚定维护美国既有的价值观，采取更开放的方针，建立一个公平和人道的移民制度，使美国移民政策与他的信念保持一致，即“移民对于美国作为一个移民国家、美国价值观以及美国对未来的渴望而言至关重要。，（四）重塑世界道德领袖形象，修复盟友关系拜登总统移民政策改革是重塑美国世界道德领袖形象，修复盟友关系的需要。特朗普政府“美国至上”的歧视性政策和移民禁令极大削弱了美国的软实力，冲击了美国与部分盟友的关系。而对于民主党人来说，“美国优先”不仅是一种极不恰当的做法，也是美国人“傲慢和过度”的当代表现。拜登更偏向于温和理性的多边主义，处理对外关系上更强调国际社会的道义规则，而不是特朗普“不按套路出牌”的强硬单边主义。因此，拜登总统极力想要结束极端的移民限制措施，消除特朗普激进移民政策的负面影响，重拾盟友关系，重塑美国作为世界领袖受人尊崇的道德形象，并期望借助移民政策改革加强自身的吸引力和能力，重塑国际领导力，来承担盟友间的领导角色。二、拜登政府移民政策的主要内容在2 0 2 1年1月的就职典礼上，拜登总统提出了一份详尽的移民政策优先事项清单，包括推进使数百万非法移民合法化的立法以及取消前任总统特朗普采取的关键行政行动等。这一清单的总体基调是广开移民大门，增添政策中人道主义色彩，削弱原有移民政策的实用主义、排外主义和民族主义色彩。当前，拜登政府已经推进了许多移民行动，这些行动遍及整个移民管理体系，有政策延续也有政策变革。拜登政府移民政策主要包括：重启部分特朗普时代移民政策、重启和扩大中美洲未成年人计划、增加接收难民数量、停建边境墙、恢复童年入境者暂缓遣返行动、取消旅行禁令并提升H-1B签证通过率。（一）斤政策有守：保留部分特朗普政府移民政策架构管拜登上任后对原有移民政策体系进行了改革，力图与以标志性的反移民立场而闻名的特朗普时代Pew Research Center,Growing Share of Childless Adults in U.S.don t Expect to ever Have Children,November 19,2021,https:/www.pewresearch.org/fact-tank/2021/11/19/growing-share-of-childless-adults-in-u-s-dont-expect-to-ever-have-children/.64形成鲜明对比，但实际上，特朗普政府的许多政策仍然有效。据美国移民研究所（MPI）的统计，迄今为止拜登政府的2 9 6 项移民行政行动中，有8 9 项已经撤销或者开始撤销特朗普政府的行动，但留下的更多。1.重启“公共负担”规则2021年3月9 日，美国国土安全部部长马约卡斯（AlejandroNM a y o r k a s）发表声明，称政府将不再在法庭上维护2 0 19 年的“公共负担”规则。接着拜登政府在3月15日正式废除了特朗普政府的“公共负担”规则。然而在8 月2 0 日，美国公民及移民服务局（United States Citizenship and ImmigrationServices，U SCIS）发布了一则国土安全部拟就“公共负担”规则制定征求公众意见的通知，并于三天后在联邦公报（Fe d e r a l R e g i s t e r）上发布了最终规则文本，该规则指示USCIS再次以19 9 9 年首次公布的条例为基础来确定公共负担。过这意味着拜登政府正在重启“公共负担”规则。2.重启“留在墨西哥”政策拜登政府于2 0 2 1年6 月发布备忘录，宣布终结“留在墨西哥”政策，即移民保护协议(MigrantProtectionProtocols，M PP），但得克萨斯州和密苏里州称撤销MPP将导致大量无证移民流入这些州，对拜登政府提起了诉讼，得州一名由特朗普总统提名的联邦法官马修卡斯马利克（MatthewJ.Kacsmaryk）更是在8 月裁定恢复协议。尽管拜登政府请求最高法院阻止这一裁定，但遭驳回。2 0 2 1年12 月，根据美最高法院的裁决，国土安全部恢复了MPP，截至2 0 2 2 年1月10 日，已将约2 50 名寻求庇护者送回墨西哥等待美国移民法庭庇护程序的结果。不同的是，拜登政府对MPP做了一系列调整，使其区别于特朗普政府时期的存在形式。一方面，拜登政府扩大了可以被纳入MPP的人群。根据新的移民保护协议，美国海关和边境保护局（CustomsandBorder Protection，CBP）可以将MPP应用于来自除墨西哥外所有西半球国家的移民。另一方面，拜登政府也增加了许多个性化豁免条件。比如，扩大了脆弱性筛查的类别，即澄清了“有已知精神或身体健康问题的个人包括那些“残疾或与怀孕有关的医疗状况”的人。而一个最重要的变化是增加了为担心在墨西哥遭受迫害或酷刑的底护申请者除名的流程。即在底护申请者抵达美国出庭后，将会有CBP工作人员询问他们返回墨西哥是否担心安全，所有那些说他们害怕的人都将得到庇护官员的非遣返面谈，且申请者只需证明在墨西哥存在迫害或酷刑的“合理可能性”，就能获得豁免。(二)政策有为：扭转前任政策，建立公平和人道的移民制度虽然目前美国移民管理体系仍然带有鲜明的“特朗普印记”，但不可否认的是，通过推进各种移民行动，拜登政府已经开始扭转前任的移民政策，建立起有助于发展美国经济的公平和人道的移民制度，并恢复美国的价值观。1.重申对寻求庇护者和难民的承诺在护者和难民方面，拜登政府试图结束特朗普政府对人道主义保护施加的严格限制，扩大已经在美国境内或寻求入境的个人数量并增加其类别，使这些人有资格获得延迟行动、假释、临时保护身份（T e mp o r a r y Pr o t e c t e d St a t u s，T PS）、庇护者或难民身份等法律保护。Migration Policy Institute,Biden at the One-Year Mark:A Greater Change in Direction on Immigration than Is Recognized,January 19,2022,https:/www.migrationpolicy.org/article/biden-one-year-mark.U.S.Ci t i z e n s h i p a n d Immi g r a t i o n Se r v i c e s,D H S Se c r e t a r y St a t e me n t o n t h e 2 0 19 Pu b l i c Ch a r g e R u l e,M a r c h 9,2 0 2 1,h t t p s:/www.uscis.gov/news/news-releases/dhs-secretary-statement-on-the-2019-public-charge-rule.Federal Register,Public Charge Ground of Inadmissibility,August 23,2021,https:/www.federalregister.gov/documents/2021/08/23/2021-17837/public-charge-ground-of-inadmissibility.Homeland Security,Court Ordered Reimplementation of the Migrant Protection Protocols,December 6,2021,https:/www.dhs.gov/migrant-protection-protocols.American Immigration Council,The“Migrant Protection Protocols”,January 7,2022,https:/www.americanimmigrationcouncil.org/research/migrant-protection-protocols.65（1）重启和扩大中美洲未成年人计划。2 0 2 1年2 月2 日，拜登总统发布第140 10 号行政命令，指示国土安全部和国务部长“考虑采取适当的行动重新建立和改进中美洲未成年人计划（CentralAmericanMinors，CA M）”。为了响应拜登总统的行政命令，美国国务院于2 0 2 1年3月10 日宣布重新启动中美洲未成年人计划来扩大进入美国的法律途径，分两个阶段重新开放该计划：第一个阶段将处理2 0 17 年该计划终止时关闭的合格申请，第二个阶段将开始接受新的申请，并遵循新的指导方针。2 0 2 1年6 月15日，国务院宣布开启第二阶段，将CAM计划的申请资格扩大到具有与最初规定的父母相同的移民身份的法定监护人和在2 0 2 1年5月15日之前申请未决庇护申请或未决签证申请的美国籍父母或法定监护人，自2 0 2 1年9 月14日起就可以申请。虽然CAM计划的重启和扩大仅能为极少数抵达美国边境的无人陪伴儿童提供解决方案，但它依然在促进中美洲北部的儿童与在美国的家庭成员团聚方面发挥着关键作用。（2）提高接受难民上限。2 0 2 0 年5月3日，拜登总统通过发布一项关于难民入境的总统紧急决定，将2021财年的难民入境上限提高到6 2 50 0 人，申明了美国对人道主义价值观的承诺。不仅如此，拜登政府还设定了在2 0 2 2 财年接收12 50 0 0 名难民的目标，大幅逆转了特朗普政府在2 0 2 1财年设定的150 0 0 名的移民限额，是美国自19 9 3财年以来的最高接纳上限。这一计划向世界发出了一个重要信号，即美国致力于重新安置难民，但拜登政府目前仍在努力实现这一目标。据统计，在本财年的前三个月，只有32 6 8 名难民得到了重新安置。而造成难民接收进程缓慢的部分原因在于安置资源被转移到阿富汗撤离人员的协助工作以及特朗普政府期间安置网络的拆除工作中。（3）终止第42 条驱逐令。在美国南部边境，拜登政府终止了一项前任总统特朗普下达的命令，即在不审查底护资格的情况下自动驱逐未经授权的越境者。这项被称为“第42 条”的公共卫生限令是新冠疫情爆发后由美国疾病控制和预防中心（CentersforDiseaseControland Prevention，CD C）于2 0 2 0 年3月下令实施的，据称是为了保护公众健康。自拜登政府上任以来，“第42 条”已经修改了三次。2 0 2 1年2 月2日，CDC发布通知，宣布对无人陪伴儿童暂时免于驱逐出境。在对公共卫生协议进行“重新评估”后，CDC于2 0 2 1年7 月16 日正式确定了对无人陪伴儿童的豁免。2 0 2 1年8 月2 日，CDC用一项新命令取代了2020年10 月的命令，继续执行第42 条驱逐令，同时豁免无人陪伴儿童。这项命令与以前的命令基本相同。依据此令，拜登政府已经执行了9 9 万次驱逐，是特朗普政府46 万次驱逐的两倍多。2 0 2 2 年4月1日，美国国土安全部部长亚历杭德罗马约卡斯（AlejandroNM a y o r k a s）发表声明称，自2 0 2 2 年5月2 3日起，终止第42 条公共卫生驱逐令。2.停建美墨边境墙在上任首日，拜登总统就签署了一项行政令要求取消美墨边界的国家紧急状态，中止美墨边境墙的施工，同时命令国土安全部审查所有相关合同，并制定计划为已经拨付用于2 0 2 1年修建美墨隔离墙的资金重新定向。根据该计划，美国国土安全部和国防部将取消所有军方资助的美国与墨西哥边境墙建造项目，并将剩余的可用资金返还军方；在法律允许的范围内停止边境墙的扩建以及解决上届政府修建边境墙造成的安全和环境问题。4U.S.Department of State,Joint Statement by the U.S.Department of State and U.S.Department of Homeland Security onthe Expansion of Access to the Central American Minors Program,June 15,2021,https:/www.state.gov/joint-statement-by-the-u-s-department-of-state-and-u-s-department-of-homeland-security-on-the-expansion-of-access-to-the-central-american-minors-program/.A m e r i c a n Im m i g r a t i o n Co u n c i l,A G u i d e t o T i t l e 42 Ex p u l s i o n s a t t h e Bo r d e r,O c t o b e r 15,2 0 2 1,h t t p s:/w w w.americanimmigrationcouncil.org/research/guide-title-42-expulsions-border.U n i t e d St a t e s D e p a r t me n t o f H o me l a n d Se c u r i t y,St a t e me n t b y Se c r e t a r y M a y o r k a s o n CD C s T i t l e 42 O r d e r T e r mi n a t i o n,April 1,2022,https:/www.dhs.gov/news/2022/04/01/statement-secretary-mayorkas-cdcs-title-42-order-termination.The White House,Department of Defense and Department of Homeland Security Plans for BorderWall Funds,June 11,2021,https:/www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2021/06/11/fact-sheet-department-of-defense-and-department-of-homeland-security-plans-for-border-wall-funds/.663.放宽合法移民限制恢复童年入境者暂缓遣返行动(DACA)2021年1月2 0 日，拜登总统发布行政命令，要求司法部和国土安全部采取一切适当行动，以“保留并加强”奥巴马政府时期的童年入境者暂缓遣返行动（DeferredAction forChildhood Arrivals，D A CA）。新的拟议规则将把2 0 12 年宣布的初期DACA保护措施编入法律，但不扩大其范围。因此，DACA将继续仅限于19 8 1年6 月以后出生的人，他们在16 岁以下来到美国，自2 0 0 7 年6 月以来一直居住在美国，并且符合某些教育要求，没有被判定任何取消资格的罪行。2 0 2 1年3月18 日，众议院投票通过了美国梦想与承诺法案（D r e a m a n d Pr o m i s e A c t），提出将为所有未注册以及已经注册过DACA项目的无身份移民提供获得公民身份的途径，符合条件的“梦想者”（D r e a m e r s，指受DACA保护的这部分移民）须拥有高中学历并且无严重犯罪记录，如果他们想要获得永久居留身份，必须获得更高学位、至少被雇佣工作3年或者参军。4.放宽合法移民限制在合法移民方面，拜登政府主要通过取消旅行禁令、提升H-1B签证通过率来消除一些移民进入美国的障碍。（1）取消旅行禁令。拜登上任后首先采取的行动之一是取消特朗普总统在2 0 17 年和2 0 2 0 年颁布的旅行禁令，该禁令不同程度地阻止了多个穆斯林人口占多数的国家以及部分欧洲国家的国民前往美国。此外，拜登政府还允许那些因禁令而被拒绝的人重新申请签证，这一举措表明了拜登想要完全撤销特朗普政府最具争议的行动之一的愿望。（2）提升H-1B签证通过率。2 0 2 1年12 月2 2 日，美国国土安全部在联邦公报（Fe d e r a lRegister）公示相关决定，表示H-1B签证名额将不会如计划按工资等级高低分配，而是恢复原先的抽签方式。（H-1B临时签证通常是包括国际学生在内的高技术人才在美国长期工作并有机会通过就业移民成为美国公民的唯一实用途径。）拜登政府还试图增加绿卡和H-1B发放数量。2 0 2 2 年1月2 1日，拜登政府在白宫简报中声明，将采取行动吸引科学、技术、工程和数学（STEM）人才，并加强美国的经济和竞争力。同日，美国国务院发布消息称，将为国际STEM学生、学者和研究人员、美国实体提供更多机会；美国国土安全部宣布将增加2 2 个专业进入STEM名单，为STEM专业人士在美国拓展机会。（3）其他措施。拜登政府在放宽合法移民限制方面的其他一些小规模、更具技术性的行动解决了美国领事程序进展缓慢和签证长时间积压的情况。美国领事官员现在可以免除某些临时工、申请相同类别的非移民签证的人、以前获得过任何类型签证的学生签证申请人以及某些因疫情限制而无法使用其原始签证的重复移民签证申请人的面谈。在美国国内，美国公民及移民服务局（USCIS）暂停要求某些类别的非移民，包括临时高技术工人的配偶，提交新的资料以延长其身份；同意让H-1B和L-1签证持有人的配偶有资格自动延长工作许可。最后，拜登政府已经开始为调整身份获得绿卡的人签发有效期为两年的工作许可，这不仅能够降低移民申请工作许可的频率，减轻其行政负担，也可以为其节省寻求工作许可续签的费用，减轻财政负担。三、拜登政府移民政策的影响从短期来看，在拜登执政第一年，美国移民政策调整喜忧参半。一方面，美国内部移民执法工作和各类移民限制的调整取得了初步成果；另一方面，“拜登边境危机”愈演愈烈，白宫陷入“政治流沙”。从American Immigration Council,The Dream Act:An Overview,March 16,2021,https:/www.americanimmigrationcouncil.org/research/dream-act-overview.T h e W h i t e H o u s e,Bi d e n-H a r r i s A d m i n i s t r a t i o n A c t i o n s t o A t t r a c t ST EM T a l e n t a n d St r e n g t h e n o u r Ec o n o m y a n dCompetitiveness,January 21,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/21/fact-sheet-biden-harris-administration-actions-to-attract-stem-talent-and-strengthen-our-economy-and-competitiveness/.67危机，长远来看，广开移民大门的大方向、持续放宽的移民政策将有利于增强美国劳动力市场活力和应对人口老龄化压力，并对美国经济和科技创新产生积极影响。（一）矢短期影响短期而言，拜登政府的移民政策还是带来了一定的积极影响。但开放的移民政策也引发了边境给美国边境各州带来了沉重的负担，甚至威胁到国家安全。1拜登政府的内部移民执法工作改革取得了一定成效一方面，美国移民及海关执法局（Immigration and Customs Enforcement，I CE）的逮捕人数有所下降。在特朗普政府的最后11个月中，平均每月有6 0 0 0 名非公民因被ICE逮捕而被拘留；而在拜登政府的前11个月里，这个数字下降为30 0 0 人。不仅如此，在2 0 2 1财年，ICE日均被拘留总人数降至约19 2 0 0人，是19 9 9 财年以来的最低水平。拜登执政的前11个月里因ICE逮捕而被拘留的日均人数为530 0 人，与特朗普执政的最后11个月期间的137 0 0 人相比急剧下降。2拜登政府的移民政策促进了国内各类移民限制的调整美国人口普查局2 0 2 1年11月的月度人口调查数据显示，美国的总移民人口（包括合法和非法）达到4620万，这是美国有史以来的最高数字。整个移民人口数量在2 0 2 0 年中期有所下降，然后在拜登获胜后急剧上升。当前，大约有10 0 万非法移民通过拜登政府恢复的“童年入境者暂缓遣返行动”和“临时保护身份”计划获得了在美国生活和工作的临时许可；获得绿卡的人数相比2 0 2 0 年也突飞猛涨。拜登上任后，新一任移民审查机构官员们对一系列H-1B签证审批政策的调整使H-1B签证的批准率大幅回升，2 0 2 1财年前三季度的H-1B批准率甚至高达9 7%。根据美国公民及移民服务局（USCIS）公布的数据，美国雇主为近275000名员工提交了2 0 2 1年H-1B签证申请，比去年申请季增加了37%。其中，大约12 6 50 0 名申请人拥有美国高等学位（硕士及硕士以上）。总体的中签率为31%，硕士及以上学位的中签率更高。另外，旅行禁令的解除也带来了大量移民。根据移民政策研究所对美国国务院领事事务局数据的统计分析，旅行禁令一经解除，受限制范围最广、时间最长的五个国家（即伊朗、利比亚、索马里、叙利亚、也门）的国民的签证发放数量猛增，增幅在2 0%一10 1%之间。3拜登政府开放的移民政策也引发了边境危机，给美国边境各州带来了沉重的负担，甚至威胁到国家安全拜登上台后“激进”的开放边境政策触发了边境危机，带来了严重的国家安全风险。大批移民利用边境墙停工后留下的栅栏上的漏洞进入美国，以至于从得克萨斯州到加利福尼亚州未完成的隔离墙部分已成为移民进入美国的便捷通道。而且在开放的美国边境上，非法移民可以相对不受惩罚地越境，这就招致了犯罪活动。自拜登上任以来，非法越境呈现出前所未有的泛滥态势。根据美国海关和边境巡逻队的数据，现在美国边境每月逮捕人数达数十万，为30 年来的最高水平。其中，罪犯也是在边境被捕然后被释放的非法移民之一，甚至有一些罪犯在边境逃避执法，进入美国境内。不仅如此，开放边境政策还加强了墨西哥贩毒集团的力量。这些贩毒集团从跨境偷运移民中获利，将毒品走私到美国。移民和卡特尔走私的激增对美国边境各州构成了重大输入性挑战，将美国国家安全置于危险之境。2 0 2 1年10 月2 1日，得克萨斯州Pew Research Center,Key Facts about U.S.Immigration Policies and Biden s Proposed Changes January 11,2022,https:/www.pewresearch.org/fact-tank/2022/01/11/key-facts-about-u-s-immigration-policies-and-bidens-proposed-changes/.U.S.Ci t i z e n s h i p a n d Immi g r a t i o n Se r v i c e s,H-1B Emp l o y e r D a t a H u b,2 0 2 1,h t t p s:/w w w.u s c i s.g o v/t o o l s/r e p o r t s-a n d-s t u d i e s/h-1b-employer-data-hub/h-1b-employer-data-hub-fles.The Heritage Foundation,Joe Biden s Immigration Policies Are a National Security Threat,November 22,2021,https:/www.heritage.org/immigration/commentary/joe-bidens-immigration-policies-are-national-security-threat.Fox News,Bidens“Open BorderPolicies Enriching Drug Cartels as Migrant Crisis Escalates:Gov.Abbott,March 14,2021,https:/ 0 2 1年10 月，职位空缺数量达到了历史最高水平，超过110 0 万个。因此，拜登政府推行开放的移民政策将成为缓解美国劳动力市场前所未有的紧张局面的最有效、最简单的方法。2.有利于应对老龄化危机拜登政府的移民政策将有助于应对美国人口结构老龄化带来的负面影响。美国人口普查局预计，到2034年，6 5岁及以上的美国人将首次超过18 岁以下的美国人，比之前预测的2 0 35年提前一年。未来几十年，美国将面临人口老龄化带来的严重挑战，最明显的挑战是老年福利支出的财政负担日益沉重。根据国会预算办公室2 0 2 1年3月的最新长期预算预测，2 0 19 年至2 0 50 年期间，联邦政府在社会保障、医疗保险和其他主要健康福利计划方面的支出将占GDP的6.3%，其中，社会保障支出的所有预计增长和大约三分之一的卫生福利支出预计增长直接归因于人口老龄化，包括老年人数量的增加和老年人平均年龄的上升。拜登政府改革移民政策以吸纳更多移民将使美国更好地应对这些未来的挑战。国家移民论坛的一项研究发现，美国每年需要增加37%的移民水平（或每年增加近37 0 0 0 0 名移民）才能在2 0 6 0 年前维持目前的老年抚养比率（老年人与工作年龄成年人的比率）。新增移民将成为促进整体人口数量增长、建立更强大的合法劳动力队伍、让美国在竞争日益激烈的世界经济中保持繁荣的最大机遇。3.有利于经济和科技发展美国鼓励高技能移民人才以发展经济的措施将助力美国企业及科技创新，使美国在经济、科技和竞争力方面的持续繁荣和强大。根据美国国家政策基金会（