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界面重构何以提升治理效能？以河南省Q市智慧交通建设为例纪光欣徐培洋（.中国石油大学（华东）马克思主义学院，山东 青岛 266580；.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）摘要：近年来，治理概念已经成为全球公共管理实践中不可或缺的理论，但伴随着众多相关概念的产生，治理概念的边界及纵深并未更为清晰。国内学界逐渐注意到了“界面”对于简化和理顺治理概念内涵的独特作用，治理界面与界面治理的概念随之产生。在回顾现有相关研究的基础上，文章构建了治理界面和界面治理的理论框架，提出界面治理效能的发挥取决于治理界面的重构和改革，并以河南省Q市的智慧交通建设过程的个案为例，阐述从治理界面重构与改革到治理效能提升的形式特征、实质特征、价值涌现三阶段实现机制及其关键要素。面向未来，深入研究治理界面重构与改革的机制过程是推动界面治理概念长足发展的关键途径。关键词：界面；治理；智慧交通；数字政府中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1002-3291（2023）03-0068-11一、问题提出与文献综述（一）问题提出作为当下社会科学领域最为时髦和惯用的核心概念之一，治理（governance）已被多个研究领域和多种具体实践范畴广泛接受并应用。在最为广泛的意义上，“一切治理过程，不论是由政府、市场或网络来执行，针对的是家庭、部落、正式组织、非正式组织或区域，均经由法律、规范、权力或语言实行”（Bevir Mark，2013）。但诸如善治（good governance）、全球治理（global governance）、合作治理（cooperate governance）、多层级治理（multi-level governance）等相关概念的涌现并没有使治理的定义更为清晰，反倒使治理逐渐成了流行却“靠不住”的概念（Christopher Ansell&Jacob Torfing，2016）。大量文献虽展示了治理在不同学科讨论和实践场域中的蓬勃生命力，但这不仅使洞察治理的深层意义与发展前景愈加困难，更难以厘定治理的边界、外延和核心内容（Francis Fukuyama，2013）。“去中心的”或构成“最大公约数”收稿日期：2022-11-10作者信息：纪光欣，博士，中国石油大学（华东）马克思主义学院教授，从事行政哲学与行政思想史研究。徐培洋，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生，从事治理理论研究。基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“基于新时代社会主要矛盾的社会创新驱动发展战略及路径选择研究”（18YJA810001）。Bevir Mark，Governance：a very Short Introduction，Oxford:Oxford University Press，2013.Christopher Ansell，and Jacob Torfing，Handbook on Theories of Governance，Cheltenham&Northampton:Edward Elgar Publishing，2016.Francis Fukuyama，“What Is Governance?”，Governance，2013，26(3)，pp.347-368.第 51 卷第 3 期2023 年 5 月Vol.51No.3May.2023辽宁大学学报（哲学社会科学版）Journal of Liaoning University（Philosophy and Social Sciences）纪光欣，等：界面重构何以提升治理效能？第 3 期的治理并不是理解治理的最优解（David Levi-Faur，2012）。如何避免治理成为缺乏实证根基的“空洞的指称”或一个“伞形概念”、一个崇拜物、一个逃避的词汇和一个空洞的指示，亟待更为严谨的讨论和回答（王绍光，2018）。面对治理概念模糊不清的问题，基于具体情境和价值内在冲突探求治理的多样化理解及聚焦于政府治理方案和实践经验的总结、甄别和解读显得尤为重要（臧雷振，2021）。在此背景下，“界面”（interface）成了近年来国内学界治理研究中的新亮点，随之产生的治理界面和界面治理两个概念也逐渐得到学界的广泛关注。首先，“界面”作为一个广泛应用于自然科学的术语，在机械工程领域已产生了系统界面科学。有学者对不同界面的特性及界面中的各类行为特征、机理和影响因素进行了探讨（温诗铸和黄平，2011）。这一自然科学领域概念的跨界应用为整合和反思多种治理理论进路提供了新的可能。其次，“界面”本就含有“界限”与“表面”之意，对其进行纵向与横向的拓展分析在探索不同情境下的治理概念具有明显潜力。最后，“界面”概念的使用从发轫于西方新公共管理运动的相关理论探索中汲取了灵感，在现有研究中被引申为试图超越古典公共行政学“科学性艺术性”“客观主观”等本体二元划分的融合尝试，体现了值得挖掘的理论纵深与潜力。（二）文献综述：“界面”进入治理的三重进路最早与治理界面和界面治理相关的研究出现于企业管理领域，主要从界面规则出发探讨组织间的互动机制（罗珉和何长见，2006）。公共管理视域中对治理界面和界面治理的正式应用则出现在李文钊（2019）对城市治理变革的阐释中。当下，针对治理界面和界面治理的论述已形成三类具有明显区别的认知与分析进路。第一种，也是最早出现的是人工科学进路，主要源于西蒙（Herbert Alexander Simon）和奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）将人工物想象为一种汇合点和一个界面的论述及复杂系统理论（李文钊，2020）。人工科学进路通过将治理视为包含科学逻辑和人工技艺的人工物，将界面治理视为由内部结构、界面、功能和环境构成的治理功能实现机制，突出内部结构和外部环境对于治理功能的作用（李文钊，2020）。在此基础上，人工科学进路将界面治理的分析框架确定为“以平台为核心的界面情境以互动为核心的界面行为以公民为中心的界面价值”，界面即可被定义为多治理主体之间的互动平台（李文钊，2021）。第二种为多维界面进路。该分析框架主要从治理界面所具有的“事物相互连接的枢纽”“系统内外资源交流的渠道”“社会交互活动开展的空间”和“组织治理活动的重要工具”等特征出发，将面David Levi-Faur，The Oxford Handbook of Governance，Oxford:Oxford University Press，2012.王绍光：治理研究：正本清源，开放时代 2018年第2期。臧雷振：治理研究的多重价值和多维实践知识发展脉络中的冲突与平衡，政治学研究 2021 年第2期。温诗铸、黄平：界面科学与技术，北京：清华大学出版社，2011年。罗珉、何长见：组织间关系:界面规则与治理机制，中国工业经济 2006年第5 期。李文钊：理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角，中国行政管理 2019年第9期。李文钊：当代中国治理与发展:基于界面治理框架的视角，教学与研究 2020年第7期。李文钊：双层嵌套治理界面建构：城市治理数字化转型的方向与路径，电子政务 2020年第7期。李文钊、翟文康：从条块到界面：基层政府“放管服”改革的内在逻辑基于江苏省徐霞客镇的案例研究，甘肃行政学院学报 2021年第1期。69辽宁大学学报（哲学社会科学版）2023 年积、跨度、层次和密度等治理界面的构成要素作为建构界面治理的基础（韩志明，2020）。不同要素对应了治理实践过程中的不同维度。面积对应治理容量，跨度体现行动者数量，层次代表治理链条，密度代指主体互动频率和强度，实现治理界面的集中化则是发挥界面治理效能的实践途径（韩志明、李春生，2021）。通过界面的集中化，碎片化治理，资源得以在界面内整合，这便是界面治理的过程。第三种则是反思重构进路。有学者从认识论出发强调“界面”出现的历史性必然和化繁为简的治理功能，最终将其划归合作治理范畴（郑家昊和韩莉，2021）。也有学者指出“界面”内在的隐喻特性，将界面治理的实践引入从“操作界面”“用户界面”到“人本界面”的“公众政府”复杂互动仿真过程（张桐、孔繁斌，2021）。该进路的突出特点就是部分质疑前两种进路提出治理界面和界面治理的创新性和必要性，但通过回溯和解构“界面”的多重内涵，实际上又丰富了治理界面与界面治理在理论和实践上的内涵旨归。因此，此进路对于前两种进路既构成了现实挑战，又提供了积极补充。基于以上回顾，可以看到围绕治理界面和界面治理的讨论正逐步显现其内在理论张力。三种进路并非完全矛盾，而是强调了治理界面和界面治理在不同情境下的结构化内涵。人工科学进路更多从本体论出发，自上而下地将界面定义为一种完整的人工物，通过从界面治理到治理界面的推导，以期成为沟通内部结构与外部环境的桥梁；多维界面进路则通过自下而上地界定要素，体现界面之于治理的建构工具作用，从治理界面反推界面治理的过程为直观感知和分析界面治理提供指引；反思重构进路则进一步挖掘了“界面”的隐喻内涵和理论价值。但共性问题同样存在。完善的治理界面不会天然存在，而是由碎片化的初始界面在界面层级、范围和互动方式的长期改革与重构中形成的。目前学界的研究多从静止的理论建构视角出发来看待治理界面与界面治理，虽形成了不同的理论进路，但缺少足够的实践检验。据此，本文认为深描治理界面的渐进重构与改革过程是理解界面治理的重要组成部分。结合上述讨论，本文初步将治理界面定义为治理目标要求下对内外环境、组织机构、功能职权等要素进行相应配置的实践基础；而界面治理则是利用治理界面重构与改革进一步挖掘政府治理效能的治理思维及方式。二、理论分析框架：治理界面重构与改革建立起一套与研究结构相适应的理论框架是系统归纳理论研究成果的重要方式和保持理论生命力的必然要求。从治理界面和界面治理应以界面重构与改革为核心特征这一观点出发，结合相关研究中的人工科学进路、多维界面进路和反思重构进路，本文进一步从界面情境、界面范围、界面层级、界面互动和界面价值等要素出发归纳出一个综合现有研究成果的理论框架（如图1所示）。治理界面得以存在的前提是界面情境。情境的概念主要来自符号互动理论，从最早认为“客观事实由情境（situation）构成”（毛晓光，2001）到戈夫曼（Erving Goffman）和梅洛维茨（Joshua Meyrowitz）进一步突出了在“框架”内进行“情境定义”的过程和情境作为信息系统的作用（车淼洁，2011），界面情韩志明：治理界面的基本维度与运行逻辑，中国社会科学报 2020年8月12日第1版。韩志明、李春生：治理界面的集中化及其建构逻辑以河长制、街长制和路长制为中心的分析，理论探索 2021年第2期。郑家昊、韩莉：治理的界面与界面的治理对“界面治理”的反思性阐释，中共宁波市委党校学报 2021年第1期。张桐、孔繁斌：“界面”及其隐喻：理解公众政府交互的一种新视角，江苏行政学院学报 2021年第3期。毛晓光：20世纪符号互动论的新视野探析，国外社会科学 2001年第3期。车淼洁：戈夫曼和梅洛维茨“情境论”比较，国际新闻界 2011年第6期。70纪光欣，等：界面重构何以提升治理效能？第 3 期境指向了治理界面的特定文化和组织背景，它虽难以被直接感知，却为治理界面的形成提供了基础性和背景性的支撑。例如，政府在同外部民众、企业互动中和在内部各部门的协同中积累的传统、共识及经验等构成了治理界面的情境“底色”。此外，界面情境可以通过组织、流程、话语、功能等方面的革新，重建各参与主体的认知结构框架，创设新的治理叙事和价值。界面情境是直接与履职功能和界面价值联系的理论部件，同时又厘定了治理界面改革与重塑的“隐性”边界。界面情境互动界面外部治理环境界面界面层级与互动治理界面界面范围拓展界面层级与互动内部治理结构界面界面范围拓展履职功能界面价值图1治理界面重构与改革的理论框架来源：作者自制。从多维界面进路出发，界面范围是指在界面重塑和改革中纳入的治理容量、行动者数量及其互动频率与强度。在最为直观的空间层面上，建立于行政区划基础上的实体性治理单元及其调整过程可被视为界面范围调整最明显的代表（杨龙，2021）。如河长制、湖长制和路长制的推行便是以新的治理单元重构界面范围的治理工具。治理界面范围需要分析的内容不限于具象的界面：首先，在政府内外，界面范围的变革可通过外部社会组织参与治理、政府机构间创设协同履职机制等方式达成；其次，在政府内部，存在将分属不同部门的职权和职责进行重组、整合和拓展的治理界面机制变革；最后，厘清界面内治理对象的数量和结构也是对界面范围的更新。界面范围的变动构成了思考治理界面重构与改革的主体内涵，其核心就是通过界面思维在具体情境下重新组织政府实际治理中的各个环节，寻找最符合政府自身需要的治理模式。界面层级是多个治理界面之间和界面内部形成的纵向结构，主要体现在整体治理界面内不同具体层级间的稳定嵌套方式。在很多时候，治理界面的重构与改革并不需要直接打破原有界面，只需要通过变革治理层级的方式实现。这使得对界面层级的考察并不局限于对界面外在层级结构的考察，还要关注实际运行中具体运行链条的改变。各治理界面间的有效互动是其得以重构与改革的核心。在界面治理的基本要求之下，界面互动既是界面间的互动，也是界面内的互动。各行动主体无论是为了协同解决自身无法解决的问题，或是以更低的治理成本解决共同的问题，都必须通过多主体间网络式的包容性多样互动来达到既定目标（Ali Farazmand，2018）。在界面治理的视角下，界面内外的互动既是宏观上互动结构的变化，也是微观层面上互动机制的变化。在不同界面的互动中，界面价值也会逐渐涌现。界面价值的形成及涌现杨龙：作为国家治理工具的实体性治理单元，理论探讨 2021年第3期。Ali Farazmand，Global Encyclopedia of Public Administration，Public Policy，and Governance，Berlin:Springer，2018.71辽宁大学学报（哲学社会科学版）2023 年是特定界面治理的互动密度和互动模式由量变到质变的表征。综合以上，治理界面一侧联系着履职功能，一侧联系着界面价值。两者构成了治理界面重构和改革在事实与价值层面的关键目标，同时也是对这一过程的总体约束和要求。初始的治理界面在界面情境的柔性约束下进行着内外部及内部各层级间治理界面的互动，通过面积、跨度、密度、质量要素的优化实现界面拓展。这构成了界面重塑与改革的主要行为模式。需要说明的是，此框架着眼于界面治理各要素之间的逻辑关联，为下文通过案例将上述要素纳入机制过程提供了更具综合性的分析基础，但由于缺乏历时性，无法提供各要素间精细的实践机制。三、案例呈现：河南省Q市的智慧交通建设过程“智慧交通是信息、管理技术在交通运输领域的深度应用，是交通运输信息化发展的高阶阶段，是一个采集、加工、处理、传输和开发利用信息资源的过程”（张新和杨建国，2015）。智慧交通的显著特征和基础在于大数据的应用，进而服务于交通强国和智慧城市建设（赵光辉和李玲玲，2019）。出于研究需要和案例实际，本文对“智慧交通”的定义聚焦于监管侧的交通运输执法部门如何利用新兴技术改进监管方式并提高效率。在案例研究中选取案例要从理论需要出发，能够充分回答理论问题（毛基业和陈诚，2017）。在针对新生概念的探索性研究中，基于单案例采取过程追踪式的深描较为符合研究定位。Q市是位于河南省西北部的县级市，拥有发达的高速公路、干线公路网络和基础公路网络。Q市全市公路通车里程为1245.2公里，包括高速公路2条，干线公路8条，农村公路1037.9公里，公路路网密度位于省内前列。Q市运输行业较为发达，辖区内各货运公司共有登记货运车辆8000余辆，出租车、公交车、网约车、长途客运车等客运车辆300余辆。Q市智慧交通建设开始于2017年，至今已取得了阶段性成效。上述基本情况说明Q市作为案例既具有一定的代表性，又能够较为完整地探索建设过程。笔者于2021年在Q市进行实地调研并多次前往Q市交通运输局，掌握了较多一手资料。本文对Q市智慧交通建设的案例材料来源于笔者调研中进行的参与式观察、对一线工作人员的访谈、调研收集到的内部工作总结与规划及相关公开报道等。（一）第一阶段：界面情境生成和层级重构2017年4月，当年Q市政府工作报告中提出“蓝天保卫战”这一要求，“四好农村路”建设成为该市交通运输领域的核心工作。在对非现场执法系统起步较早的省内县市及智慧交通建设较完善的省外大中型城市进行实地考察后，Q市逐步看到了涵盖非现场执法系统的智慧交通系统的应用前景和落地的可能性。随后，Q市确定了建设智慧交通体系的总体目标。但彼时，将智慧交通建设落地于县级行政区的尝试寥寥无几，Q市的智慧交通建设也在此节点脱离了政策模仿路径，而在更具政策企业家（policy entrepreneurship）特色的政策创新过程中依托局内具备一定基础知识及技术专长的“关键少张新、杨建国：智慧交通发展趋势、目标及框架构建，中国行政管理 2015年第4期。赵光辉、李玲玲：大数据时代我国交通强国治理能力建设探析，中国行政管理 2019年第6期。毛基业、陈诚：案例研究的理论构建：艾森哈特的新洞见第十届“中国企业管理案例与质性研究论坛（2016）”会议综述，管理世界 2017年第2期。“蓝天保卫战”为2017年政府工作报告的12个新词之一，其要义在于将治理大气污染向纵深推进。“四好农村路”于2014年由习近平总书记提出，旨在优化村镇布局、促进农村经济发展和方便广大农民安全便捷出行，具体要求是进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好。72纪光欣，等：界面重构何以提升治理效能？第 3 期数”（朱亚鹏、肖棣文，2014），逐步探索并构建了适合Q市市情的智慧交通建设路径。这一转变过程也确立了Q市智慧交通建设的初始治理目标与基础叙事，影响了界面情境的形成。“现在回想起来也很难给它（智慧交通建设）划分阶段，因为当时我们面前没有可以参照的例子，只能是自己想。在与其他人交流中，发现有必要放进去的东西，就把它们先记下来，之后再逐步去看怎么落实。”（访谈记录：20210715XQH）Q市形成智慧交通建设组织界面的标志是建立了该市交通运输信息监测应急指挥中心（又称综合调度指挥中心，以下简称“指挥中心”）。指挥中心主要负责平台的运行管理和智慧交通网络建设，拥有独立的数字化办公场所，共有12名工作人员，对辖区内各类交通运输违法行为进行全天候监管。尽管至今指挥中心仍挂靠在Q市交通运输局法制科，并未获得独立编制，工作人员也均抽调自各二级机构，但在来自上级领导的支持和常态化指挥中心联席会议机制的实施运作下，指挥中心的成立完成重构了对Q市交通运输执法领域界面层级的重构。在内部治理结构界面的互动改革中，指挥中心的创设从根本上改变了Q市交通运输执法各职能的运作模式。在指挥中心成立前，农村公路管理所、交通运输综合行政执法大队和运输管理所三个二级机构分别承担农村道路养护、交通运输行政执法工作和“客货危驾”管理工作。三者之间并未形成良性有效的协调沟通和问题解决机制，在处理复杂问题时相互掣肘的情况时有发生。指挥中心成立后，其通过内部文件规定获得了核定和下发需处理事件至相关责任单位并要求相关责任单位在三个工作日内进行处置和反馈的权力，加之智慧交通系统在发现问题上较人工更为迅速和及时，由此改变了各二级部门间的工作互动模式（如图2所示）。针对交通运输系统执法权较为分散、执法方式较为落后的问题，指挥中心的初步设立和智慧交通系统的初步运行从无到有地形成了高效集约、综合智能的交通执法治理界面，从运作机制和制度安排上改变了以往的问题处置模式，崭新的交通指挥界面的内部互动模式得以生成。图2智慧交通指挥中心对于交通运输执法的界面重塑来源：作者自制。（二）第二阶段：履职界面的变革和功能实现截至笔者实地调研时，Q市智慧交通建设已经整合并涵盖了各类公路交通重要节点实时视频监朱亚鹏、肖棣文：政策企业家与社会政策创新，社会学研究 2014年第3期。访谈记录命名规则：采访日期+被访谈人姓名首字母缩写。“客货危驾”指客车、普通货车、危险品运输货车和驾驶员培训学校。指挥中心办结存档核定和下发相关重要事项结果反馈三个工作日内处置农村道路管理所指挥中心成立后指挥中心成立前交通运输综合行政执法大队自行通知协调农村道路管理所运输管理所交通运输综合行政执法大队农村道路管理所73辽宁大学学报（哲学社会科学版）2023 年控、农村道路管养和绿化情况、营运车辆第三方监控平台实时定位监控和汽车站安全监管功能、限高设施远程管控功能、超限非现场执法功能、“三级监管平台”处置和反馈功能、交通运输咨询投诉功能等众多和交通运输工作密切相关的智慧交通功能，实现了相关行业监管系统的界面整合。在此基础上，Q市也明确了日常监测报警工作、综合服务平台工作、非现场执法工作、车辆管理系统工作、咨询投诉处理工作、应急处置工作、需处理事件核定下发功能等共11项基本工作流程和处置规则，切实做到了各项工作的规范化和标准化。值得一提的是，Q市智慧交通系统也将仍在逐步落实中的“三级路长制”这一全新治理界面纳入了智慧交通系统，实现了治理界面间的包容性拓展、整合和嵌套。在智慧交通建设之前，各类信息和功能分属不同二级机构，智慧交通建设实现了对交通运输监管工作纵向和横向多个方面履职界面的拓展。第一，履职界面的横向拓展不仅体现在整合不同二级机构的工作，更在于通过智慧交通的信息化系统实现了对交通状况的全域、全天有效监管。第二，为切实增强指挥中心的执法能力，Q市将“河南省运政信息网”后台信息接入智慧交通系统，将指挥中心的交通运输监管范围拓展到了省内过路车辆。第三，智慧交通平台的建设推动了日常道路管护和路政工作方式的改进，移动化的路况定期检测、平台化的问题汇总和规范化的处理流程，使侵害路产和侵占路产行为都能得到及时处置。第四，“省市县”联动的三级监管体系能够及时传达省内相关预警信息，及时反馈县市核查情况，在纵向层面上逐步显现了更大范围智慧交通体系所具有的治理潜能。自智慧交通建设以来，Q市在“治超”方面共查处违规车辆1353辆，送达交通运输违法告知书1864份，超限率从4.3%降至1.4%；三级监管系统响应异常预警信息510条，处理侵害路产事件50起、侵占路权事件697起；借助第三方监管平台，累计抽查普通货车1142辆次，公交车5710辆次，出租车、网约车2.3万辆次，整改各类隐患605辆次，受理投诉、咨询、建议等138起；接入的视频监控协助公安部门处理案件11起。总体上，Q市智慧交通建设初步取得了预期成效和阶段性成果，也生动体现了界面合理重构与改革所释放出的治理效能。（三）第三阶段：数字化治理界面的形成及其问题伴随着智慧交通建设，目前Q市纳入交通运输管理系统的车辆已经包括了普通货车8900余辆、危货货车291辆、网约车与出租车共192辆、客车和公交车共195辆、水泥罐车和渣土车92辆。除静态监管外，指挥中心也可经由第三方监管平台随时调取运营车辆的实时运行数据。第三方监管平台则通过记录车辆的轨迹、车内监控、时速等数据，综合运用算法来实现自动风险预警，并反馈至指挥中心，实现基于大数据的营运车辆动态监管。同时，Q市已建设两处超限车辆电子自动检查站，结合视频监控实时收集车辆相关信息并判定超载情况。车辆经过自动检查站时，数据便会自动同步到后台系统，对超限车辆便捷下发违法通知单，完成超限处罚。借助信息系统的构建和各类数据的不断汇集，数字化治理界面在治理过程中得以形成。诸如违章车辆类型排名、地区和行业对比、违章发生时间分布、超限发生时间分布、车辆超限次数、各类道路路况优良率等信息的系统化和可视化使监管工作都走出了单纯依靠经验认知的“黑箱”，拥有了坚实的数据根基，为进一步改善工作提供了基础。但目前数据界面中存在的问题依然明显，“数据孤岛”和相关应用功能不完善的问题也依然存在“三级监管体系”是依据河南省交通运输厅 关于加快综合交通运输监管平台三级监管体系建设的指导意见（豫交文 2021 33号）精神，以“互联网+统一指挥+综合监管”为模式，按照“统一平台、统一组织、统一标准”要求进行交通运输监管体系建设。“三级监管平台”的提出晚于Q市智慧交通建设，后被整合入智慧交通建设。74纪光欣，等：界面重构何以提升治理效能？第 3 期于数字化治理界面的构建中。在智慧交通系统运行过程中，三级监管平台、运营车辆第三方监管抽查等工作均保留了纸质台账的工作方式，“电子一套、纸上一套”的情况仍然存在。由于周围县市并没有同等力度的智慧交通建设，Q市成了空间意义上的“数据孤岛”。此外，Q市智慧交通建设分别从5家服务供应商采购了相关软件系统，这些系统在数据收集、记录、可视化、分析功能等方面并不能完全兼容，无法被兼容的数据也成了“孤岛”。这样的问题并未得到有效解决。此外，Q市智慧交通建设中选用的各个系统均以网页为载体，如需使用数据则要从网页进行下载，难以形成可以直接用于系统分析研判的大数据。“现在最大的问题就是大数据，虽然数据是有的，但是没有分析能力，也就发挥不出大数据的优势。”（访谈记录：20210715XQH）“我们这些在这里上班的，现在也不过是知道这些系统怎么操作，知道具体的业务怎么来办，但是如果说是数据啥，我们其实也不懂。”（访谈记录：20210713RJJ）上述问题说明数字化治理界面形成必然会对履职功能和界面价值构成新的更高的要求。履职功能能否得到根本性优化、界面价值能否真正实现则取决于治理主体如何认识和对待新的治理界面和界面互动模式。Q市虽认识到海量数据形成所带来的治理潜能与价值要求，却缺少配套实践路径的支持，数字化的价值在治理实践中未能得到足够体现。（四）第四阶段：外部参与界面和受限互动Q市智慧交通建设将原本传统的交通运输咨询投诉功能纳入其中，改变了其原本通过科层体制“层层发包”的处理模式，而是采取了指挥中心控制下发和督促反馈的闭环处理模式。此举在提高咨询投诉处理效率的同时，也使得公众参与日常交通运输治理的效果更为显著。在指挥中心的“十四五”规划中，Q市明确提出通过微信公众号和App共同建设公众投诉信息平台和非现场超限执法数据查询平台，这为界面与外部公众互动指明了发展方向。公众参与治理过程是治理不可或缺的价值组成部分（Gler Aras&David Crowther，2010）。不可否认，目前仅通过理顺咨询投诉渠道的方式搭建起的参与界面并不完整和充分。当前Q市对在智慧交通建设中积极拓展参与界面的意愿也并不强烈。这首先是因为交通运输的管理客体仍是以各运输公司为主，普通个体较少直接与交通运输管理部门产生关联。其次，公众对于交通运输违规违法事件的感受在大多数情况下并不强烈，民众的交通运输维权意识较为薄弱。最后，公安交警部门也是道路安全执法主体，公众普遍对于交警部门也更为熟悉。因此，交通运输部门创设参与界面的压力和动力就相对较弱。在Q市的指挥中心，同样可以看到公安系统的道路视频监控系统的实时画面，这是Q市在智慧交通建设中探索拓展多部门协同治理界面最直观的体现。公安系统也多次利用智慧交通系统的视频监控信息进行相关案件的协助调查，但目前Q市智慧交通建设中的外部界面协同也仅限于此。“公安那边有很多规定，而且人家是全国联网的，所以能把端口接进来就已经费了很大工夫了，我们现在这里也只能看。如果想实现更大程度上的合作，其实还是有很大的现实难度的。”（访谈记录：20210715XQH）应该说，目前Q市智慧交通建设中的外部界面参与协同仍是较为简单和狭窄的。界面外部协同会在一定程度上提升智慧交通建设的治理效能。但若过于强调界面协同，智慧交通建设就会成为更大范围内智慧城市或智慧政府建设的一部分，超出单一部门的统筹协调范围。理论上，对于界面协同Gler Aras，and David Crowther:A Handbook of Corporate Governance and Social Responsibility，Aldershot:Gower Publishing，2010.75辽宁大学学报（哲学社会科学版）2023 年的强调并没有消解其实践的复杂性，实践的复杂性则受制于政府部门间的正式或非正式联系及其注意力分配等一系列因素。对智慧交通建设中的外部界面协同而言，如何确定其合适的范围和密度、如何有效推进协同界面的形成、如何保持协同界面具有的活力，都是未来实践继续追踪的问题。四、机制解释：从界面重构到治理提效“机制解释的主要观点是多层次复杂系统的运行决定了目标现象和规律”（杨晓坡，2021），界面在某种程度上正是对多重复杂系统的具象化和系统化阐释。治理界面的重构与改革也就意味着对多重复杂系统进行情境化的调整和优化。燕继荣（2020）提出治理效能由制度和政策共同决定，但制度和政策仍是较泛化的术语。从界面治理的视角出发，从界面重构与改革到治理效能提升的过程则包括了“界面构思界面创设界面调整界面互动界面开放”的连续上升过程，主要可分为形式特征、实质特征和价值涌现三个阶段（如图3所示）。治理界面的重构与改革则需要在上述三个阶段的连续上升中经由界面情境、界面范围、界面层次、界面互动等要素的动态调试得以实现，并以履职功能和界面价值的变革为最终特征。界面构思界面创设界面调整界面互动界面开放形式特征实质特征价值体现图3界面重构促成界面治理的机制第一阶段形式特征的形成包括“界面构思界面创设”两个过程。碎片化、分散化的治理界面实际上一直存在于政府治理过程中，界面重构的第一步就是将具有整合潜力的碎片化界面进行工作程序上和工作内容上的有机整合。在这一阶段，政策传导、主管部门注意力分配和支持、政府部门内部的“政策企业家”群体都是重要的潜在支持动力。这些动力都在界面治理中以界面情境的形式体现。正是在内外部环境的互动中，新的治理界面得以从政府部门的治理议程和共同愿景中逐渐形成，从而产生界面情境的具体构思。从构思到实际创设的过程则涉及了复杂的政策行为选择，其中既可能包括政策的跟风模仿和学习借鉴（刘伟，2014）、转移扩散（陈芳，2013）等多种可能，也可能包括本地化和原创化的政策落地和创新。界面创设的过程可分为全新界面的生成或现有界面范围、层级及互动模式的改革重组。但到此阶段，界面重构仅仅具有了界面治理的形式特征，界面的创设也仅仅是为了治理效能的提升奠定了组织情境基础和效能提升方向。第二阶段实质特征的形成主要涉及“界面调整界面互动”的过程。该阶段是界面的重构与改革体现实质性治理效能的核心过程，既包括界面范围、层级的深入调整，更需要体现内外各界面的参与对界面治理的作用。通过在实践中不断理顺和明确新界面在多方面上的功能拓展，多界面的功能、业务、流程被重新划分、拓展和优化，治理界面能够被调整至最符合当地实际治理需要的情境和范围。在此过程中，治理效能不仅体现在沟通成本的降低、权责配置的明晰、业务开展的顺畅，更逐步体现在杨晓坡：还原论、层次观与机制解释兼论现代社会科学方法论的分歧与整合，内蒙古社会科学 2021年第3期。燕继荣：制度、政策与效能:国家治理探源兼论中国制度优势及效能转化，政治学研究 2020年第2期。刘伟：学习借鉴与跟风模仿基于政策扩散理论的地方政府行为辨析，国家行政学院学报 2014年第1期。陈芳：政策扩散、政策转移和政策趋同基于概念、类型与发生机制的比较，厦门大学学报(哲学社会科学版)2013年第3期。76纪光欣，等：界面重构何以提升治理效能？第 3 期界面重构与改革中基于界面间“壁垒”打破而实现的“1+12”的协同治理效能，实现分散界面的相互耦合和促进。界面互动一方面是探索将纵向和横向治理资源进行协同融合的过程，另一方面也是进一步优化界面范围和层级结构的有力抓手。第三阶段的价值体现则是界面开放的过程。一个公开、透明、可问责的政府是治理现代化过程中的大势所趋（吴敬琏，2003）。在对界面治理的探讨中，同样应以界面开放与共享作为实践的最终落脚点。该阶段是为了在各个界面面向社会公众的开放过程中，进一步释放治理界面的可持续发展潜力，探索治理界面中存在的深层问题，让界面治理所具有的价值在开放与共享中得以充分实现。伴随当下对于算法政治及数据歧视权力形态的研究逐渐深入，如何在界面治理实践中回应这些政治和道德风险应是界面治理的目标之一（汝绪华，2018）。五、讨论与总结在Q市智慧交通建设的治理界面重塑和改革中，笔者以“界面”为切入点，近距离观察了当下治理现代化进程中基层政府部门的实践图景。诚然，Q市的智慧交通建设在显著成果之余尚存明显问题，但从中也可以与学界相关研究对话。首先，当下学界关于地方政府行为的类型学解释缺少动态视角。Q市的智慧交通建设过程是一个从学习模仿到自主实践的连续统一体，是一个在不断了解中调整和选择的过程。如仅以央地关系等静态标准进行行为模式划分（唐曼和王刚，2021），显然无法完全解释官员的行为动机和能动性。这也在逻辑起点上对界面治理提出了全新的命题，即治理界面是如何被感知的？界面治理的治理实践是如何在行为中形成的？对这一问题的回答会将相关研究延伸至微观层面，也指向了最终对界面价值的多维理解。其次，针对目前学界对数字政府的理想类型的划分（张权和熊锦，2021）和对“数据孤岛”“数据烟囱”现象中的政务数据壁垒、堵塞现象的归因（陈文，2016），Q市的实践充分体现了理想的类型学划分不足以解释实践中复杂多样的治理过程。“数据孤岛”和“数据烟囱”在一定程度上也是电子政务探索中充满机遇与挑战的中间阶段与关键转型时期，其本身就是数字政府发展到一定阶段的产物，能否跨过该阶段不仅取决于地方政府自身的努力与尝试，更是在“做对事”和“不犯错”双重约束及客观技术局限等因素影响下的情境化选择。政务数据“联而不通”的问题（黄晓春，2010）也并非全由政府懒政造成，而是受制于部门协调、领导注意力、体制机制建设等众多内外因素。这不仅说明了界面治理效能的发挥取决于如何通过界面范围和层级的改革打破单一政府部门的职权范围，更在于在此过程中能否完成其界面情境、互动、层级和价值等要素的重塑。在此意义上，治理界面也体现出了对超脱于传统“系统”观念的整合意识和能力的要求。再次，对当下的界面治理研究而言，治理界面和界面治理的理论价值既需要突破现有理论进路的解释逻辑，进一步寻求融合创新的理论机理，也需要继续从实践中用多样的实践案例加以验证。吴敬琏：建设一个公开、透明和可问责的服务型政府，领导决策信息 2003年第25期。汝绪华：算法政治:风险、发生逻辑与治理，厦门大学学报(哲学社会科学版)2018年第6期。唐曼、王刚：行为模仿：地方政府行为的一个分析框架基于多案例的研究，公共行政评论 2021年第3期。张权、熊锦：中国数字政府建设：基于组织与行动者的类型学分析，学习论坛 2021年第3期。陈文：政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解，中国行政管理 2016年第7期。黄晓春：技术治理的运作机制研究：以上海市L街道一门式电子政务中心为案例，社会 2010年第4期。77辽宁大学学报（哲学社会科学版）2023 年人工科学进路、多维界面进路和反思重构进路已向学界证明该理论视角在理论研究中的充足潜力，但在“应然”建构后，如何通过“实然”的机制解释推动治理实践仍需要得到更多有效的回答。治理界面如何存在于地方政府的治理实践中？治理界面的应用边界在何处？治理界面和治理界面的变革和重塑有何种路径？乃至于三种理论进路究竟在何种程度上可以解释现实都有待进一步回应。目前，中国语境下的“治理”仍是“奢侈的话语”，在明确中国发展的历史任务与当下目标的情况下，对“治理”概念的使用才是审慎和可信的（任剑涛，2021）。本文基于河南省Q市智慧交通建设的整体过程，进一步挖掘治理界面和界面治理的理论架构和实践意涵，初步提供了更具包容性和现实意义的分析框架和机制解释。通过上述讨论，本文进一步证明了治理界面和界面治理与其他公共管理前沿问题研究的关联。尽管囿于作者自身的研究能力，文中的理论建构可能存在一定局限，但在我国推动治理体系与治理能力现代化的实践过程中，必然面临更多的问题和挑战。更具延展性、回应性和互动性的治理界面和界面治理将会在未来的复杂社会为治理研究与实践提供新路径和新动能。How can Interface Recons