科研经费“包干制”理论分析与完善机制研究.pdf

SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期99改革创新COMMERCIAL ACCOUNTING科研经费“包干制”理论分析与完善机制研究【摘要】传统的科研经费管理方式存在一些弊病，尤其是科研活动不确定性与预算制管理模式确定性的突出矛盾，打击了科研人员研发创新的主动性及积极性。科研经费“包干制”管理模式的提出，为破解科技创新领域难点、堵点问题指明了方向。文章梳理了我国科研经费管理政策的四个发展阶段，基于我国科研经费现实管理难题和需求，分析“包干制”的理论基础及优势，提出科研经费“包干制”改革的完善机制，以期有效提升科研经费管理水平。【关键词】科研经费；包干制；预算制；激励约束；均衡路径【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1002-5812（2023）16-0099-05刘倩（高级会计师）管文卿 李颖（高级会计师）（山东大学财务部 山东济南 250100）一、引言科技创新处于国家发展战略的核心地位，是推进国家现代化进程的有力支撑和重要引领。自 2006 年全国科技大会提出自主创新、建设创新型国家战略目标后，我国科研经费总量逐年攀升。国家统计局数据显示，国家研究和试验发展（研发）经费 2022 年度累计投入 30 870 亿元，同比增加 2 913.7 亿元，增长 10.42%，是 2005 年累计投入的12.6 倍。持续增长的科研经费投入为我国科学研究工作提供了充足的经费保障，但科研经费管理的一系列问题也逐渐显露出来。长久以来，我国的科研经费一直采用预算制的管理模式，科研人员被束缚在冗余繁琐的报销流程和中期检查中，严重影响了科研效率和科研人员的积极性、创造性；同时严苛的经费预算和执行要求在管理效果上有时适得其反，科研经费腐败问题时有发生。因此，现有的科技体制改革应当以“人”为中心进行规划和调整，以激发科研人员创新创造活力为根本目的，为科研人员专心科学研究提供良好的外部环境条件。习近平总书记在 2018 年两院院士大会上强调，不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了。2019 年的政府工作报告明确要开展项目经费使用“包干制”改革试点，自此经费“包干制”改革在全国逐步展开。2022 年的政府工作报告强调要扩大科研自主权，这为持续深化科技领域“放管服”改革明确了方向。科研经费“包干制”既是科技创新领域“放管服”的重要构成，也是持续推进“放管服”改革的重要举措1。“包干制”实行以来，在激励科研人员创新、消除科研人员不合理负担等方面发挥了非常重要的作用，但是在实际落地执行过程中也遇到了不少的难题，如科研人员诚信缺失、激励机制不足、考核评价不完善等问题，因此通过理论分析科研经费管理的激励约束机制从而完善“包干制”改革，对于落实经费使用自主权政策、促进“包干制”有效实施具有非常重要的现实意义。二、我国科研经费管理的历史沿革新中国成立以来，国家不断改革科研经费管理体制，调整科研经费管理政策以促进科技竞争力不断提高。我国的科研经费管理制度演变可以划分为创建、改革、发展、深化四个阶段2。（一）创建阶段（19491977 年）新中国成立至改革开放前，我国处于计划经济时期，政府是经济资源的配置者，通过出台行政文件促进建立科技体系，运用计划的方式来部署科技活动，科研经费管理政策的制定坚持科技为国家建设实际服务的总方针，19561967 年科学技术发展远景规划 19631972 年科学技术发展规划纲要 是创建期的标志性文件，科研经费拨付采取的资金分配模式适应了当时计划经济体制的要求，这对于实现科技现代化、发展经济建设、缩小与科学【基金项目】山东省重点研发计划软科学项目：“放管服”改革背景下科研经费包干制优化路径研究（项目编号：2022RKY01015）阶段性研究成果。OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI100改革创新研究发达国家的距离创造了良好开端。见表 1。（二）改革阶段（19782005 年）1978 年全国科学大会确立了新的科技政策和指导思想，“科学技术是生产力”的著名论断自此提出。1985 年国家通过改革科技体制探索引入拨款机制等更科学的管理模式，1995 年为进一步深化科技体制改革提出“科教兴国”战略，此后，我国的科技政策开始向重大项目倾斜，很多重大项目如 863 计划、973 计划等在此期间诞生，2002 年开始通过申报课题的方式拨付科研经费。这一阶段的科技政策将科技与经济紧密地联系在一起，更加注重科研活动特点及规律，扩大科研机构和科研人员的自主权；并且在改革开放初期在实际科研管理中采用了“试行预算包干制”的形式，使科研机构自主统筹使用经费，充分调动了科研机构的积极性3。见表 2。（三）发展阶段（20062020 年）2006 年至 2020 年是科研经费管理的发展时期。国家中长期科学和技术发展规划纲要（20062020 年）明确自主创新是该阶段科技活动的主要目标，标志着国家科技发展重大战略向自主创新、建立创新型国家转变，2014 年、2016 年提出要完善中央财政科研项目和资金管理，建立更符合规律的科研机制，2018 年提出以信任为前提、应放尽放的原则以提升科研绩效，之后科研诚信建设文件的出台为科研经费“包干制”改革打下了环境基础，2019 年国家杰出青年科学基金项目首次开展“包干制”预算管理模式试点。这一时期的科技政策不断地根据国家新形势进行优化完善，各项目及经费主管部门出台了相关管理制度提高财政经费的使用效率，以绩效为导向、以诚信为前提更好地促进科研人员自主创新。见表 3。（四）深化阶段（2021 年至今）为了实现国家经济快速纵深发展，国家中长期科学和技术发展规划（20212035 年）明确持续推进科技创新和转化，2021 年 国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见 再次提出改革完善中央财政科研经费管理，扩大经费“包干制”实施范围的同时强调对科研发展时期时间段标志性文件或事件具体政策创建阶段19491977 年19561967 年科学技术发展远景规划19631972 年科学技术发展规划纲要关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建议的决定（1950 年）、有关生产的发明、技术改进及合理化建议的奖励暂行条例（1954 年）、关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见（草案）（1961 年）、中国科学院工作条例（1964 年）资料来源：根据相关文件资料整理，下同19491977 年我国科研经费管理的主要政策表 119782005 年我国科研经费管理的主要政策表 2发展时期时间段标志性文件或事件具体政策改革阶段19782005 年全国科学大会中华人民共和国发明奖励条例（1978 年）、中共中央关于科学技术体制改革的决定（1985年）、高技术研究发展计划（“863”计划）纲要（1986 年）、中华人民共和国技术合同法（1987 年）、中华人民共和国科学技术进步法（1993 年）、中共中央 国务院关于加速科学技术进步的决定（1995 年）、国务院办公厅转发科技部等部门关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知（国办发200038 号）、国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知（国办发20022 号）20062020 年我国科研经费管理的主要政策表 3发展时期时间段标志性文件或事件具体政策发展阶段20062020 年国家中长期科学和技术发展规划纲要（20062020 年）国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知（国办发2006 56 号）、国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见（国发201411 号）、国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知（国发201464 号）、中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见的通知（中办发201650 号）、国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发201825 号）、中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于进一步加强科研诚信建设的若干意见 （厅字201823 号）、科技部 财政部 教育部 中科院关于持续开展减轻科研人员负担 激发创新活力专项行动的通知（国科发政2020280 号）2021 年以来我国科研经费管理的主要政策表 4发展时期时间段标志性文件或事件具体政策深化阶段2021 年至今国家中长期科学和技术发展规划（20212035 年）国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见(国办发202132 号）、中华人民共和国科学技术进步法（2021 年）、知识产权强国建设纲要（20212035 年）、国务院关于印发“十四五”国家知识产权保护和运用规划的通知（国发202120 号）、科技部 财政部 教育部 中科院 自然科学基金委关于开展减轻青年科研人员负担专项行动的通知（国科发政2022214 号）、科技部等二十二部门关于印发科研失信行为调查处理规则的通知（国科发监2022221 号）SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期101改革创新COMMERCIAL ACCOUNTING人员加大激励，2022 年开展减轻青年科研人员负担专项行动，以解决青年科研人员机会少、事务性负担重等问题，激发青年创新潜能与活力，随后进一步规范科研失信行为调查流程，统一处理尺度，端正科研诚信的学术风气。见上页表 4。综上所述，我国科研经费管理政策体系演化适应了不同经济社会发展阶段的需要，并在创新和发展中不断优化完善4。“包干制”从改革开放初期以科研机构预算包干的形式试行，到目前在我国科技创新领域内不断推进扩大试点范围，都试图通过创新经费管理体制探索实践一条有利于加快实现高水平科技自立自强的新路径。因此科学分析科研经费“包干制”的理论框架，对于完善优化更加尊重科研规律的“包干制”经费管理机制具有重要作用。三、科研经费“包干制”理论分析科研经费管理活动中参与各方之间存在着典型的委托代理关系，基于科研项目任务这一契约，科研项目主管部门或经费资助方作为委托人，高校及科研人员作为科研经费管理活动代理人，其中高校接受委托按照主管部门或者资助方的要求履行科研经费的监管职责，科研人员接受委托按照项目任务书的要求开展科学研究，三方在掌握经费监管信息和使用信息的程度方面存在明显差异。一般而言，科研人员的需求位于更高的自我实现需求层次，在科研活动中强化科研人员的能动性和创造性，激励科研人员完成研究目标、实现自我价值的提升从而获得成就感，就是对科研人员自身需求的满足过程。然而，科研经费的使用倾向于“物”而非“人”，科研人员的人力成本补偿力度有限，有时难以从科研经费中获得足额的劳动报酬；与之相对的是，基于科研经费管理中主管部门或经费资助方与科研人员之间的信息不对称，部分科研人员出于逐利动机，为追求最大经济利益，采用一些“非正常”的手段套取科研经费，甚至违反国家法律法规的情况也时而发生5。因此，需要采取监督或者激励的手段来调控委托人和代理人之间的关系，促使双方达到目标利益一致化和最大化。（一）传统科研经费管理的激励约束机制分析传统的科研经费管理模式以刚性管理与合规管理为主，通过制度约束科研人员行为，对不当行为予以惩罚，从而削弱或减退道德风险。然而，科学研究作为一种富有创造性和不确定性的人类活动，难以适应千篇一律的条条框框，刚性约束忽视了人的主观能动性和创造性，无法充分激励科研人员从而影响科学研究的效率6。1.科研项目主管部门和依托单位的服务理念有待提升。部分科研项目主管部门及作为项目依托单位的高校，尚未树立“服务”理念，按照传统行政管理的方法来管理科研经费，没有将自主权充分下放给科研人员。同时，科研活动以及经费管理具有高度集成性，需要各部门之间统筹协调，单一部门的独立工作并不能实现改革的预期效益。以高校为例，科研项目及经费的管理涉及财务、科研、外事、资产及审计等主要职能部门，然而在实际工作中，不同部门对政策的认识和理解存在偏差或是执行不到位，有些部门置身事外，尚未形成共抓共管的组织体系，导致改革举措难以落地见效7。另外，行政化的管理模式导致科研经费管理在具体工作方式上缺乏创新，充满活力、有效的工作机制尚未形成。2.科研经费预算管理刚性约束过重。第一，预算编制不科学。预算制要求按照预先编制的预算明细和金额标准支出，这就需要科研人员在项目立项这一前置环节就准确预测未来三到五年的科研活动，以及所需的各项费用甚至耗用明细。但是，科研活动本身具有高度不确定性和不可预见性，强制编列预算科学性不足。第二，预算执行不合理。预算制要求按照前期的预算“专款专用”使用科研经费，经费执行过程中的硬性约束给科研工作带来了很多障碍8。这种约束不仅体现在费用的金额或者比例上，也体现在支出时点上，例如中央高校基本科研业务费项目要求按照序时进度支出，年底不得有结余，这与开放灵活的科研项目在实施过程中存在内容和时序上的矛盾，加之某些政府拨款时间及进度与项目实施周期不匹配，就会出现项目难推进、突击花钱或者经费被收回等问题。此外，严格按照预算执行也可能造成科研资金浪费与匮乏共存的困境，例如纯理论研究项目，经费支出中人员费用占比往往较大，但是受支出科目限制，同时为了顺应结题验收时对经费执行进度的要求，科研人员在有限的项目周期和有限的支出空间内“为了结题而花钱”，可能出现重复购置大型仪器设备的情况，而实际需要的费用却无法支付，影响经费的使用效益。第三，预算调整不便捷。对于科研活动的不确定性，预算制模式下通过预算调整这一方式预留空间，但是实践中预算调整的效果并不尽如人意。在项目推进的过程中，竞争优势往往体现在时间领先方面，一旦遇到研究耗材不足、设备陈旧需要更新等问题，科研人员既要抢占先机又要为了研究需要整合各种资源，层层审批手续将会拖长研究进度，给项目研究带来了更多风险。3.科研人员的智力价值得不到充分体现9。现行经费管理和人事管理政策对人员尤其是项目组科研人员的经费投入偏低，智力成本难以得到有效补偿。以委托类科研项目为例，科研人员接受委托提供技术支持，其劳务报酬应当涵盖在科研经费预算中并占据应有的份额。然而，各级经费政策在界定劳务性费用时将单位在职人员以及项OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI102改革创新目组研究人员排除在外，这种界定方式有待商榷。即使科研人员付出劳动能够通过间接费用中的科研绩效费来安排补偿，但是由于国家在间接费用核定方面有明确的计算方法和比例限制，间接费用并不能完全弥补科研人员付出的脑力劳动。智力成本补偿的匮乏也体现在结余资金的管理中。目前，虽然各类经费管理政策均规定“结余经费由项目承担单位统筹使用”，即使承担单位将结余经费使用权放予科研人员，由于“用于直接支出”这一结余使用限制规定，科研人员通过提升科研工作效率而产生的经费结余，也无法用于发放人员绩效等间接性费用支出，以弥补提升效率而付出的人力劳动。当智力成本补偿不足时，有些科研人员会通过“寻租”来使自己的付出得到相匹配的回报，套取科研经费补偿自己的劳动成本，从而引发道德风险和诚信问题。（二）科研经费“包干制”管理的激励约束机制分析科研人员作为科研活动中的能动者，比较了解科研活动及经费需求。“包干制”管理模式是一种典型的柔性约束与正激励，强调以人为本，更加贴合“人”的因素，通过更加弹性化而非强制性的管理方式，引发个体内心与组织意志的共鸣，能够最大程度地调动科研人员的主动性和创造性10，也给予科研人员在精神价值追求和智力成本价值实现方面更多的支持，实现真正对“人”的激励。1.科研经费“包干制”是科研经费管理创新变革的重要举措。通过引入“包干制”这一柔性因素，从根本上打破了科学研究不可预测性和经费预算具象化之间难以平衡的困局。“包干制”通过减少微观层面对科研人员的行政干预，切实将科研经费的管理自主权交还给科研人员，同时，“包干制”也减少了项目和经费主管部门耗费在具体事务中的时间与精力，将工作重心从行政审批环节转移到科研经费整体的服务与监督上来，从制度建设的层面把控经费管理大局。2.弥补传统预算制管理的不足。传统的预算制与科研活动尤其是基础理论研究之间存在一些矛盾，使得“放管服”政策难以发挥出应有的效果。“包干制”通过将更大的科研资源自主支配权给予科研人员，使科研人员从刻板的预算制度和繁琐的办事流程中解放出来，让科学技术作为第一生产力真正发挥出应有的作用，也使得原本很多受制于预算限额而没有条件尝试的研究，可以自己统筹资源并付诸实践。3.有效补偿科研人员的智力成本。“包干制”的优势体现在对于人才以及客观规律的信任和尊重上。经费包干使用以后，允许科研人员自主在项目经费中提取劳务性费用来补偿付出的智力成本，体现了管理的“人本”思想，同时更为直接地影响了科研经费的使用和科研成果的产出。目前多学科融合的研究方向促使高校的科研向联合攻关的模式转变，经费的包干使用赋予了科研人员在项目实施过程中自主调剂的权力，有效平衡了科学研究过程的不确定性和预算制管理确定性的矛盾，有助于重大科研项目成果的产出，能够使投入的科研经费实现效益最大化。四、我国科研经费“包干制”政策的完善建议科研经费“包干制”以柔性约束减弱传统管理方式的行政化管束，认可科研人员从事科学研究付出的劳动价值并给予补偿，“包干制”管理模式更加符合科学研究的规律特点，能够充分调动科研人员的研究创新性和主动性。科研经费“包干制”的实施以信任和激励为前置条件，但同时也需要监督和约束，需要在信任与监管、激励与约束之间探索出一条均衡路径，确保科研经费财务安全的同时将尽可能多的政策红利释放给科研人员。（一）建立稳妥推进的改革工作机制目前，我国科研项目类型繁多，科学研究领域和方向各不相同，各类项目资助经费体量差距明显。科研经费管理的责任主体为承担单位，其管理效能的高低对科研项目经费的安全有效使用起着关键性的作用，这对单位内部完善的科研经费管理体制、各部门之间合理的职责分工权限以及有效的内部控制制度和监督约束体系提出了较高的要求。并且科研人员作为科研项目经费执行的直接责任人，对于科研经费管理制度的熟悉程度以及学术诚信度也决定了科研经费的使用效益。另外，完全意义上的“包干制”对现有的科研经费管理模式冲击力较大，可能引发财务和法律风险。鉴于以上原因，科研经费“包干制”改革不应在所有的科学研究领域内一揽子铺开，而是应循序渐进地推行，通过在符合实施标准的承担单位、项目类型和科研人员中率先试点，不断调整、完善，最终优化成为一种具有创新性与可行性的科研经费管理模式并逐步铺开。（二）健全科研项目评价机制完善科研项目评价制度体系，一方面，建立以科研任务目标为导向的分类评价体系，综合考虑科研活动特性、研发成本和经济价值、人才培养和社会服务、国家重大战略需求等因素，通过同行评议、专家评议等方式突出不同类型科研项目绩效评价的学术性、专业性和差异性，推动科研经费管理沿着优化布局与讲究效益并行的方向发展。另一方面，建立基于科研诚信和目标导向的容错机制，允许科学研究活动和科研人员在探索科学规律的过程中出现失误，对科研项目执行中出现的研究失败现象给予科学的考量。（三）优化科研人员激励机制合理的薪酬激励制度是有效推行“包干制”的重要前 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期103改革创新COMMERCIAL ACCOUNTING提，出于弥补收入分配不均的动机，科研人员很可能通过“包干制”管理模式下的宽松氛围套现来取得隐形收入。因此，项目承担单位应当深化收入分配制度改革，通过制度安排的方式加大对科研人员的薪酬激励力度，尤其是向承担国家重大战略需求的项目负责人倾斜，构建“以人为本”的收入分配体系，同时与科研绩效评价的结果相结合以凸显人才和智力的价值。另外，项目结题后的结余资金是科研人员提高科学研究效率的结果，项目完成任务目标并正常结题后的这部分结余，可以考虑提取酬金作为科研人员的智力成本补偿奖励11。通过深化收入分配向科研人员倾斜、结余资金绩效奖励两个方面的措施，使科研人员激励机制更加趋于完善，以激发科研人员的创造性和能动性。（四）构建科研经费诚信管理机制科研经费“包干制”是以信任为前提建立的，科研人员的诚信意识缺失是科研创新的巨大阻碍，因此健全科研经费诚信管理机制是打造诚实、守信的外部科研条件的基石。科研经费诚信涵盖国家、主管部门、承担单位三个管理主体，国家应着重推进针对违背科研诚信、违反学术道德等违规违纪行为的立法工作，加快建立相对独立的第三方科研信用管理机构，主管部门、承担单位应从科研信用评价等级制度的建设工作入手，有效实现科研人员诚信的档案式管理，对于有违规违纪行为的科研人员进行惩戒，营造健康的创新环境。另外，通过建立健全信息公开制度提高科研经费使用与管理的透明度，倒逼科研人员遵守科研诚信或学术道德的制度要求，从而提升科研经费的使用安全性12。（五）优化事后审计和监督检查机制科研项目经费实行“包干制”是全面深化“放管服”改革的重要举措，“放得好”也需“管得住”。“包干制”并非放手不管，其灵活性和宽松性的优势反而更加需要科学有效的监管。为此，应建立健全科研经费全周期监管体系和配套审计机制，主要关注科研经费支出的真实性及相关性，通过引入第三方会计师事务所等专业审计机构加强对科研失信、违规违纪行为的惩处力度13。对科研项目及经费使用的评价应以科研成果为目标导向，加强结果管理和事后追责，改变“强过程、弱结果”的监督模式，建立“弱过程、强结果”的新型监督机制和科研人员声誉机制。以项目结题验收情况为评价考核的依据，注重科研成果的产出，减少非必需的中间节点硬性进度控制，也避免因经费拨付时间较晚而出现的突击花钱、违规开支等高风险行为。科研项目及经费主管部门设立科研经费使用“负面清单”，划定道德和法律“红线”，提前将结题审计时的要求、内容、标准以及程序予以公布，属于科研经费管理办法允许的、“负面清单”范围之外的皆可行，使科研人员在使用经费时能够有据可依，以科研人员的声誉引导其形成规矩意识和责任意识，使科研经费“包干制”的优势充分发挥出来。【主要参考文献】1 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