论行政规范性文件的公布.pdf

年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ，（）作者简介：后向东，法学博士，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室处长。收稿日期：【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）论行政规范性文件的公布后向东（国务院办公厅，北京 ）摘要：行政规范性文件，是政府管理服务社会的重要规制工具。行政规范性文件的公布是一项基本法治原则，也是常识。但是，从实际情况考察，对于行政规范性文件为什么要公布的问题，现有研究很不够，大众认识很不到位，由此，行政规范性文件公布的实际做法不够规范，不知道制发过多少文件、不知道现行有效多少文件、不知道从何获取全部现行有效文件的问题普遍存在。回顾历史并放眼世界，一个基本结论是，行政规范性文件公布的目的在于执行。要立足这一根本目的，全面规范行政规范性文件公布，逐步实现行政规范性文件的依法授权、统一公布、动态更新、有效管理。关键词：行政规范性文件；公布；政府公报一、问题的提出行政规范性文件应当向社会公布，不公布不能发生法律效力。这是依法行政的一条基本准则，被视为一个常识性法治原则。然而，实际操作中，以什么标准衡量行政规范性文件是否公布，则是一个还不明确的问题。例如，行政机关通过政府网站、报纸期刊、商业网站或者其他公开出版物等渠道公布行政规范性文件，是否符合公布的要求？行政机关仅公布行政规范性文件的主要内容，甚至仅公布一条相关消息稿，是否符合公布的要求？行政机关通过政府网站公布行政规范性文件，经过一段时间后，该文件被淹没在政府网站日常更新的海量其他信息之中，或者被直接删除，这种情况是否符合公布的要求？对于上述这些普遍存在的问题，现行法律、法规或者相关文件没有相应规定。行政相对人认为行政机关没有依法公布行政规范性文件的，不能提起行政复议或者行政诉讼；在相关的行政复议、行政诉讼案件中针对行政规范性文件公布问题提出附带审查的，行政复议机关、司法机关没有法定依据做出裁断，相关问题依然得不到有效解决。由此，行政规范性文件的公布问题，看似是不成问题的小问题，但却是实践中长期存在的普遍性问题，从未得到有效解决。不仅如此，实践中还存在一个与行政规范性文件公布问题相互关联的重要问题，即，什么是行政规范性文件，如何判断一个文件是否属于行政规范性文件？由于这一问题同样未能得到有效回答，实践中经常出现这样一种诡辩性主张，即，声称某文件不属于行政规范性文件，不需要公布也可以照常发生法律效力。由此，行政规范性文件的公布问题变得更加复杂，行政规范性文件应当公布的要求，更加难以落到实处。理论研究层面，有关法律法规规章行政规范性文件公布问题的研究，整体上较为薄弱。通过检索中国知网的文献，一方面，研究成果数量较少，只有寥寥数篇关于法律公布问题的论文，专门研究行政规范性文件公布问题的论文目前还未见。另一方面，研究深度不够，对法律法规规章行政规范性文件公布问题的认识相对简单，只将其看作一项基本要求，但是，对于为何公布、如何有效公布等问题，既没有形成相应的理论观点，也没有提出能够指导实践的操作性规则，更不能回答实践中出现的各种复杂问题。二、为何公布：应然与实然行政规范性文件的公布虽然是近现代依法行政的一项原则性要求，但却不是近现代依法行政的产物，其历史极为久远，最初是政府为了有效管理、服务社会而采取的自发举措，目的在于让基层公务人员和社会公众知悉文件内容，进而共同执行文件。从西方来看，有历史可考的行政规范性文件公布的实践最早可以追溯到古罗马时期。凯撒任罗马共和国执政官员时期公布的第一道命令：“嗣后元老院工作的报告，务须每日写出公布”，图拉真执掌古罗马时期（年），“一旦皇帝颁布正式的敕令或是元老院通过一项决议，行省总督便会用铭文将之公布于众”。我国行政规范性文件公开的历史则更加悠久，尚书 记载，夏朝时，每年新春政府专职宣令官定期在公共场所以宣讲的方式公布重要文件 。周朝时期则已形成制度性安排，每年正月在王宫门前悬挂公示的方式向社会公开需要执行的重要文件，历时 天。身处地方的官员则是组织本单位人员学习并向民众进行宣讲。国家也会指派专职官员全国性巡回宣讲 。周朝开创的行政规范性文件公布的基本模式，为后世所沿用并不断发展完善。行政规范性文件的公布，也有监督的含义在其中。只不过，监督的根本目的还在于文件执行。为了避免文件执行者拖延不办甚至选择性执行，规范性文件的公布，对于文件执行的监督论行政规范性文件的公布是使“邪官不及为私利于民”，防止执行者不作为或者乱作为。如宋朝要求地方政府首长“有赦宥则以时宣读，而颁告于治境”，其主要目的就是对于基层官员的监督，让惠民政策顺利得以实施。同样的做法在日本明治维新改革期间也有使用，其时公布的 法律命令格式，对于法律命令的发布要求之一就是必须向社会公布。为此创办专门的政府公报 官报作为官方公布渠道，康有为对此评论称，“下令日久，而国人若罔知者，则官府之阻阂，而有司之缓延也。日本定例，法律命令，官必以布告，恐其隔而不通也”。总而言之，公布行政规范性文件的基本目的在于保障、监督其得到良好执行，首先是政府有效施政的内在需要。由这一基本目的所决定，行政规范性文件的公布，应当符合一定的要求。一是权威规范。行政规范性文件是行政机关开展管理服务工作的直接依据，对社会公众人身权、财产权等有着直接影响，因此，行政规范性文件的公布渠道、方式等，应当具备一定的权威性、规范性，不能过于简单、随意。周秦之际，主要采取指派基层官员定期向当地群众宣讲的方式公布文件，以官员身份的权威性以及定期宣讲的机制性安排，确保行政规范性文件公布的权威性和规范性。近现代以来，世界各国探索形成的行政规范性文件公布做法主要有：以政府公报作为法定的公布渠道，统一行政规范性文件的公文格式并禁止仿造，使用印章宣示公布机关的身份并禁止仿造等。从古到今，具体做法不同，但出发点和落脚点始终如一，就是要保证行政规范性文件公布的权威性和规范性。二是动态更新。行政规范性文件始终处在动态的立改废过程之中，不断有新的文件制发，也不断有旧的文件被修改或者废止，为了确保国家治理的良性运转，必须通过一定的办法，确保行政规范性文件能够动态更新、有序更迭，避免新旧杂陈甚至混乱不堪。在信息技术很不发达的时代，人们通过一年集中更新一次的方式公布行政规范性文件 ，使得基层执行机关能够及时掌握最新的现行有效制度体系。年湖北江陵张家山出土的一批汉简中，有一部“二年律令”，是吕后二年公布的国家制度汇编，这是目前发现的每年集中公布一次国家制度这一做法的最重要的实物证据。发展至信息技术高度发达的今天，世界各国普遍依托政府网站，通过有效的政务信息管理，以工作日为单位动态更新公布现行有效行政规范性文件。三是便于获取。行政规范性文件是“在一定期限内反复适用的公文”，其基本特征之一是反复适用性。无论是基层行政机关，还是社会公众，都有反复获取行政规范性文件的内在需求。因此，行政规范性文件的公布，不是一次性的工作，而是持续性的工作，应当通过一定措施，使公布后的行政规范性文件能够便于获取，以满足文件执行所需。人类文明早期，地方政四川行政学院学报 年第 期“乡大夫之职，各掌其乡之政教禁令。正月之吉，受教法于司徒，退而颁之于其乡吏，使各以教其所治”；“州长各掌其州之教治政令之法。正月之吉，各属其州之民而读法，若以岁时祭祀州社，则属其民而读法，亦如之。正岁，则读教法如初”。周礼，中华书局 年版，第 页。府在工作需要时通过向中央政府申请调阅的方式获取文件，效率较低。到我国的宋代，“北宋时期，各州县建有敕书库（楼），用来收藏和保管朝廷所颁布的诏敕”，“南宋时，架阁库已取代原敕书楼的功能。各州县架阁库，专门存放朝廷所颁法令、诏书及官文书”，当本级政府及下级政府工作中需要使用相关文件时向有关人员提供，“遇借，监官立限批注交受，纳日勾销”。比起临时调阅，敕书库（楼）和架阁库模式效率更高。现在的普遍做法是，借助专门的政府网站，基层官员和社会公众可以随时调阅现行有效的行政规范性文件。权威规范、动态更新、便于获取，这是由行政规范性文件公布的基本目的所决定的工作要求，也是从古到今一以贯之的经验做法。对照这一要求，当下的行政规范性文件公布工作，还存在较为明显的缺陷和不足。一是不够权威规范。目前，对于行政规范性文件的公布，只有一些原则性的要求，没有对公开渠道、方式等的明确规定。广大行政机关公布行政规范性文件的做法更是五花八门，没有统一规范的公布渠道，也缺乏必要的工作规范，基本处于一种各行其是的状态。二是不能动态更新，行政规范性文件底数不清问题极为突出，多数行政机关并不能准确界定本单位累计制发了多少文件，现行有效多少文件，不仅社会公众和基层执行机关无所适从，文件制发机关自身也经常无所适从。三是不能便捷获取，大到一级政府，小到一个行政机关，基本上没有官方渠道能够提供现行有效全部行政规范性文件文本。行政规范性文件公布的应然与实然之间，存在较为明显的落差。这种落差的形成，根本原因在于对行政规范性文件公布问题的认识不够深入，只是简单地提出行政规范性文件必须公布，但是，对于究竟为何公布、如何公布，思考不够、研究不够。这种落差的存在，反过来又对行政规范性文件的执行形成了不容忽视的阻碍。年中央纪委披露的一个贪腐案例正是对于规范性文件披露工作不到位的诠释。某地不动产交易中心的普通工作人员利用工作之便持续多年从公家账户挪用资金且数额巨大。事实上，年之前就已经对于当地存量房交易资金托管出台了暂行办法，要求相关部门执行，而这个单位从来没有执行这个文件精神，甚至从主要领导到科长，没有一个人知晓这个文件。类似的案例在现实生活中并不鲜见，从行政规范性文件公布的角度看，是普遍存在的大问题。三、如何公布：比较与借鉴（一）若干重点国家的具体做法 美国。美国联邦政府的行政规范性文件，与法律、行政法规等其他国家制度一道，由“政府公布办公室”（，简称 ）统一对外公布，公布渠道为联邦政府论行政规范性文件的公布如公元前 年前的波斯帝国。见 英 查尔斯弗里曼著，李大维、刘亮译：埃及、希腊与罗马：古代地中海文明，民主与建设出版社 年版，第 页。庆元条法事类 卷一七 架阁，转引自邓小南主编：政绩考察与信息渠道 以宋代为重心，北京大学出版社 年版，第 页。公报（），公布频率为每个工作日公布一次。在政府公报公布的基础上，美国建设了一个相对独立的国家制度体系信息平台 ，对外提供以下内容：一是从 年 月 日以来所有的联邦政府公报文本，每个工作日动态更新；二是按年度整理的现行有效法律汇编、行政法规汇编；三是按文件制定机关分类的文件汇编，行政规范性文件包括在这一类别之中；四是按事项分类的文件汇编，其中也包括行政规范性文件。公布的国家制度，基于联邦政府公报每个工作日公布的制度编辑整理而来。联邦政府公报的职能就是将各项制度分门别类、新陈代谢。通过 平台公布的文件都是具有法律效力的官方正式文本，通过电子签名等技术手段确保其不被篡改，通过文件格式法定化且禁止模仿的方式确保其形式的权威性。英国。英国行政规范性文件，与法律、行政法规等其他国家制度一道，由皇家出版局（，简称 ）统一对外公布，公布渠道为国家制度体系信息平台（：）。需要指出的是，根据英国相关法律规定，作为以皇家出版局名义公布或者由其授权公布的渠道，国家制度体系信息平台同时具有政府公报的身份。公布频率为每个工作日公布一次。该信息平台公布的制度包括三类：一是议会制定的法律（），二是依据法律授权而制定的命令、法规、规范性文件（），三是对法律、命令、法规、规范性文件的解释和更正（，）。英国国家制度体系信息平台公布的行政规范性文件，属于具有法律效力的官方正式文本。新的行政规范性文件在国家制度体系信息平台实时公布之后，有关部门随即开展后续的分析、整理工作，对涉及到的有关文件做相应修改、废止等调整。这种调整，通常在 周内完成。日本。日本的行政规范性文件，与法律、行政法规等其他国家制度一道，由国立印刷局统一对外公布，公布渠道为政府公报。政府公报包括线上和线下两种形态，线上政府公报网址为 ：，公布频率为每个工作日公布一次。在此基础上，总务省行政管理局通过一个专门网站（：）对已经公布的国家制度进行整理，形成四类国家制度体系数据库，行政规范性文件作为国家制度的重要组成部分包含其中。一是现行有效国家制度，二是历史上所有的国家制度，三是新颁布未生效的国家制度，四是已废止的国家制度。其他国家。美国、英国、日本的行政规范性文件公布方式，是最具代表性的三种模式，其中，日本的模式最为通行。其他一些国家具体做法各有不同，但是基本都未超出这三种基本模式。其他一些重要国家的具体做法是：法国的行政规范性文件由总统府秘书长统一通过网络公布，网址为 ：。比利时的行政规范性文件由司法部统一通过网络公布，网址为 ：四川行政学院学报 年第 期资料来源：。西班牙的行政规范性文件由政府办公厅统一通过网络公布，网址为 ：。奥地利的行政规范性文件由联邦总理府统一通过网络公布，网址为 ：。匈牙利的行政规范性文件由司法部统一通过网络公布，网址为 ：，等等。（二）域外行政规范性文件公布的基本经验各国行政规范性文件公布的具体做法各有不同，但是，从中可以总结出一些内在一致的共性特点，这些共性特点，构成行政规范性文件公布的域外经验，主要有七个方面。第一，公布主体一元化。行政规范性文件由一个专门的机关统一对外公布。有的国家禁止其他行政机关自行对外公布行政规范性文件，有的虽然未加禁止，但是实际上只有特定主体公布的行政规范性文件才有法律效力。第二，公布渠道一元化。行政规范性文件统一通过政府公报对外公布。随着信息技术发展，政府公报普遍实现了网络化，不少国家不再保留纸质版政府公报。网络化的政府公报，一般表现为独立的专门网站。第三，公布频率实时化。网络化的政府公报，一般以工作日为单位更新。新出台的行政规范性文件，一般在第一时间通过政府公报对外公布。第四，公布后的动态管理。行政规范性文件公布后，法定公布主体对其内容进行研判，如果涉及到以往行政规范性文件的修改、废止的，在一定时间内做出处理，并在处理完毕后更新形成现行有效制度库。第五，公布渠道与获取渠道的相对分离。政府公报是行政规范性文件的公布渠道，它主要解决公布的法律效力问题和历史记录问题，但是不能解决现行有效行政规范性文件的动态更新并集中获取问题。因此，多数国家往往选择在政府公报日常公布的基础上，经过对行政规范性文件的整理，通过相对独立于政府公报的平台对外提供动态更新的现行有效行政规范性文件。公布渠道与获取渠道相对分离，各自承担不同的职能。第六，文本格式规范化。无论是政府公报公布的文本，还是动态更新提供现行有效行政规范性文件的信息平台，所公布的行政规范性文件的文本，都采用统一的规范格式。有的国家立法禁止仿造行政规范性文件的格式。第七，行政规范性文件公布的专门立法。公布主体、公布渠道、公布频率、制度管理体制机制、文本格式及其法律效力等，一般通过专门立法加以明确。具体的立法形式，有的国家是制定专门的政府公报法，有的国家是制定专门的国家制度公布法律，有的国家是制定专门的国家制度信息化平台建设管理法律。（三）什么是行政规范性文件：中国特色问题的域外答案行政规范性文件的认定，在我国成了行政规范性文件公布的逻辑起点，同时也是理论和实践中的一个突出难点。学术界对于行政规范性文件的研究和争论，相当一部分聚焦于行政规范性文件认定标准问题。在实务界，每当有关部门尝试推出关于加强行政规范性文件公布、动态管理等方面的新措施时，往往止步于有关行政规范性文件认定标准的争论，第一步就迈不出去。什么是行政规范性文件，在我国已经成了一个重大的理论问题和实践问题。从本文所重点考证的美国、英国、日本等国家情况看，他们似乎并不存在有关什么是行政规范性文件的争论。以我国理论和实务界对行政规范性文件认定标准争执点为参照，对照检视这些国家的有关做法，似乎可以找到解答这一问题的域外答案。论行政规范性文件的公布以美国为例，调整文件公布的主要法律是联邦公报法。这部法律使用的最上位概念是“文件（）”，并对这个概念做了一个列举式的定义：本法所称文件，指联邦行政机关公布的总统声明、行政令、行政决定、规章、规则、行政确认、公平竞争法规、行政许可、通知以及其他类似公文。在此基础上，联邦公报法对应当公布的文件做出列举，包括三类：一是总统声明和行政令，但是，不具备普遍适用法律效力的，以及仅适用于联邦行政机关及其公务人员的除外。二是经总统确认、具有普遍适用法律效力的某个或某类文件。三是国会立法中明确规定应当在联邦公报上公布的某个或某类文件。除正面列举之外，美国在联邦公报法和信息自由法中从反面规定，未按规定在联邦公报上公布的文件，不能发生法律效力 。在法律对哪些文件应当公布以及未公布的法律后果做出规定的基础上，实际操作中还有一个重要环节确保文件公布的准确性，这就是公布机关公布前的审核认定。在联邦政府公报上公布文件的具体流程是，文件制定机关按照规定的格式、数量等，将文件送联邦政府公报办公室，由其统一审核后按流程公布。在这个过程中，如果存在不需要公布甚至不应当公布等情形的，联邦政府公报办公室可以向文件制定机关提出意见建议。英国的情况大体类似，但有自身特色。英国的政府公报分为两个部分，一是公布通知类的政府公报，二是公布法规类的政府公报。哪些文件应当在通知类政府公报上公布，哪些文件应当在法规类政府公报上公布，均由议会立法做出规定，不需要逐一研判。例如，据统计，法律规定必须在通知类政府公报上公布的文件 种，应当同时在通知类政府公报和报纸等其他渠道公布的文件 种，应当公布但不是必须在通知类政府公报公布的文件 种，等等。同时，应当在法规类政府公报公布的文件类型，也由法律规定，除议会制定的法律之外，还有行政机关依据法律授权而制定的命令、法规、规范性文件（），以及对上述命令、法规、规范性文件的解释、更正、指引等。与美国一样，依法应当公布的文件，如果没有按要求通过政府公报公布，不能发生法律效力。在法律上对应当公布的文件类型做出明确规定的同时，具体操作层面也有一个专门的文件公布机关负责审核把关，确保所公布的文件符合有关法律规定。日本作为大陆法系代表性国家之一，没有像我们一样使用行政规范性文件的概念，在文件公布方面，也没有遇到有关行政规范性文件认定的困扰。日本公报法和内阁公室关于政府公报的法令（昭和 年总理府和财政部第 号法令）规定，政令、内阁官房令、内阁府令、数字厅令、部令、规则、厅令、训令、告示、政府报告、资料等文件应当在政府公报上公布。同时，其他有关法律规定了各类文件的制定主体和权限，比如，根据国家行政组织法，各部部长可以制定公布部令、规则，各部内设委员会主任和局长可以制定公布内阁令、部令以外的规则和其他特别命令。也就是说，哪些文件应当通过政府公报公开是法定的，行政机关如何制定相关文件，四川行政学院学报 年第 期英国通知类政府公报网站：。英国法规类政府公报网站：。日本有关资料来源：。也是法定的。具体操作环节，各行政机关制定的文件，是由国立印刷局统一审核后公布。通过简要考察，深深困扰我国理论界和实务界的行政规范性文件界定问题，在美、英、日等国家之所以不成问题，主要在于他们所采取的三方面具体做法。一是应当公布的文件类型法定。美国和英国在这方面较为极端，每一个应当公布的文件类型，都由法律做出明确规定。日本虽然没有这么极端，但也对应当公布的文件类型做出规范，什么机关的什么人有权制定什么类型的文件，都是明确的。二是公布前的审查，由政府公报编辑部门统一负责，如果行政机关提请公布的文件，存在不需要公布、不应当公布等情形的，政府公报编辑部门可以提出意见建议。三是公布后的管理，在政府公报日常动态公布的基础上，有专门机构对公布后的文件进行清理，动态或者定期公布经过清理后的现行有效文件汇编，由此，可能存在的文件公布偏差可以得到进一步纠正。由此可以发现，行政规范性文件认定问题，与其说是行政规范性文件公布问题的先决性问题和障碍因素，毋宁说是行政规范性文件公布问题的表现之一，或者说是其衍生出的问题。正是由于对行政规范性文件公布问题大而化之，对哪些文件应当公布、如何公布、谁来审查、公布前和公布后的审查处置规范等具体问题语焉不详，致使行政规范性文件公布的实践乱象丛生，反过来又把实践中的乱象映射到行政规范性文件界定问题上。在行政规范性文件界定问题上，可以有一个大致的定义，但是，不能简单化地强求一个明确的标准，哪些或者哪类文件要公布，应当由立法者进行考量、在立法上予以明确，从源头上解决这个问题，而不是由各行政机关在没有法律依据的情况下自行考量。换言之，依法应当公布的文件，就是行政规范性文件。不能本末倒置、作茧自缚，先对行政规范性文件做出定义，又用这个定义作为认定行政规范性文件的标准，从而陷入逻辑循环的泥潭，理论上自我迷失，实践中陷入混乱。四、展望未来：对策与建议考察了工作的现状，探寻了有益的经验，剖析了问题的症结，基本也就明确了未来的工作方向和着力点。大体而言，解决我国行政规范性文件公布问题的思路和方向，大的方面与世界通行做法基本一致，但在具体的路径安排和操作方案层面，需要立足实际做出具有一定特殊性的个性化安排。回归初心本源，行政规范性文件公布的根本目的在于落实，所谓的监督，首先也是监督文件的落实。从这个出发点和落脚点来看，就能够更加深入地理解其他一些重要国家在行政规范性文件公布方面的实际做法，也能够从中把握行政规范性文件公布的内在规律。立足这些规律性认识，着眼我国行政规范性文件公布方面的实际状况，下一步，需要从三方面入手开展相关工作。（一）规范行政规范性文件的公布渠道制定机关所公布的行政规范性文件，是下级执行机关的工作依据，直接影响社会公众的切论行政规范性文件的公布身利益，因此，公布渠道必须具备高度的规范性，以确保其权威性，不应当过于随意。从周朝的宫墙悬象、聚民宣讲，到秦朝的逐级下达、以吏为师，从古罗马的 每日纪闻，到日本明治维新时期的 官报，公布渠道的规范性，是文件公布的基本要求之一。信息化时代之前，规范的行政规范性文件公布渠道是纸质版的政府公报和基层政府的张贴宣讲。信息化技术普及以来，规范的行政规范性文件公布渠道是数字化的政府公报。当前，我国行政规范性文件公布的主要方式，是通过政府网站，但是，具体的公布方式并不统一，也不规范。立足当前实际状况，规范行政规范性文件公布渠道的具体路径可以分三步走。一是在各行政机关的政府网站建立政府信息公开专栏，统一专栏样式，统一行政规范性文件网络版格式，在此基础上将其作为行政规范性文件公布的基本渠道。二是明确政府信息公开专栏所公布行政规范性文件的法律地位，学习借鉴英国对于政府公报的定位，凡是通过统一的官方渠道公布的行政规范性文件，都可以视为是政府公报公布，具有相应法律效力。要彻底转变对于政府公报的认识，避免将其视为是一本定期出版的刊物，应当说，将政府公报定位为接受出版业监管部门监管的普通出版物，并不是主流做法。政府公报就是政府公布信息的官方渠道，具体形态随着技术发展情况而不同，最早在各地巡回宣讲政策的遒人就是政府公报，周朝在宫墙上悬挂的大布是政府公报，古罗马在元老院墙上悬挂的白板是政府公报，唐宋时期地方政府在固定位置设置的粉壁是政府公报，明清时期盖着政府印章的手抄文件是政府公报，近代以来定期印刷发行的刊物是政府公报，现在一些国家的专门网站也是政府公报。这方面，一定要转变固有观念，政府公报并非从来就是现在的这个样子，也不会永远是现在的这个样子，切不可僵化、固化认知。三是要在各行政机关分别通过政府信息公开专栏公布的基础上，逐步推进公布渠道的相对集中，一级政府一个公布渠道，这就是作为政务公开主管部门的政府办公厅室负责的本级政府门户网站的政府信息公开专栏。这个政府信息公开专栏，要在适当时通过立法赋予其政府公报的法律地位，逐步成为信息化时代的政府公报新形态，承担起政府公布的法定职责。在公布渠道相对集中的基础上，可以建立行政规范性文件公布前的审核机制，提高行政规范性文件公布的科学性、精准性。（二）规范行政规范性文件的类别、制发权限总体而言，我国有关行政规范性文件类别和制发权限的规定，是较为单薄的。在行政规范性文件分类方面。目前，只有作为党内法规的 党政机关公文处理工作条例（中办发 号）做出规定，将国家公文分为决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要 类。但是，这个条例的立法目的是加强公文的行文规范，主要地不是为了解决公文的分类、制发权限等方面的问题，也没有涉及行政规范性文件的公布问题。在行政规范性文件制发权限方面。目前，根据 中华人民共和国国务院组织法 的规定，国务院可以公布决定、命令和行政法规，国务院各部、委员会可以在权限内公布命令、指示和规四川行政学院学报 年第 期章，没有关于国务院及其部门可以制定公布行政规范性文件的规定，实践中，决定、命令和指示，一般理解为行政规范性文件。根据 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，地方各级人民政府可以制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，没有关于地方政府部门可以制定公布行政规范性文件的规定。此外，在 中华人民共和国行政许可法 中华人民共和国行政处罚法 等法律中，有关于规范性文件不得设置行政许可、行政处罚的规定。总体而言，对于什么类型的行政机关有权制定什么类型的行政规范性文件，目前的规定很不完备，实践中所谓红头文件乱象较为突出，行政规范性文件公布环节存在的问题，也是所谓红头文件乱象的一部分。解决红头文件乱象，特别是解决行政规范性文件公布问题，应当通过行政程序法或者行政组织法对行政规范性文件有关问题做出相对明确具体可操作的规定。要对行政规范性文件做必要的分类，在此基础上，明确什么层级的行政机关，可以制发什么类型的行政规范性文件。比如，根据国家治理的一般规律，行政体系存在基本分工，高层级的行政机关主要负责决策，低层级的行政机关主要负责执行。由此，可以大体明确一个基本原则，地市级以上可以制发行政规范性文件，县级及以下负责执行，可以转发、进行任务分解，但是原则上不授予其制发行政规范性文件的权限。谁有权制发什么类型的行政规范性文件，只有把这个问题明确了，行政规范性文件的公布才具备了前提和基础。这也是回答“什么是行政规范性文件”这一长期无解的老问题的正确答案。什么是行政规范性文件，应当在立法上做出回答，而不应当由广大行政机关分散自行判断，否则，乱象不可避免。这也是其他一些主要国家对这个问题的回答。（三）加强对公开后的行政规范性文件动态管理前面两项举措，解决了谁来公布、如何公布、公布哪些文件等基本问题。在此基础上，还应当更进一步，紧扣“公布是为了执行”这一根本目的，加强公开后的行政规范性文件的动态管理。实践中，一些地方围绕这方面开展了一些探索，有的要求“三统一”，即统一编号、统一登记、统一发布，有的规定行政规范性文件 年后或者 年后原则上一律废止，但是，这种看似有力的举措，往往流于简单化、形式化、口号化，并不足以有效解决行政规范性文件公布问题。参考借鉴他国经验，立足客观实践中存在的突出问题，重点围绕两方面开展公开后的行政规范性文件管理。一是阶段性适用的行政规范性文件的管理。一些文件只在特定时间发生效力，过后就不再适用。有些文件自身明文规定了效力时间段，多数则没有关于效力时间段的规定，时间一长，很多文件说不清是否依然有效，极大妨碍文件执行，必须进行有效管理。二是新旧文件衔接问题。新出台的一些行政规范性文件，有些完全取代旧的文件，有些部分调整旧的文件。新文件具体涉及到哪些旧文件，需要进行甄别并动态管理，否则，新旧文件衔接必然产生混乱，应当废止的文件可能还在执行，已经调整的文件不能得到及时调整，严重妨碍政府管理服务社会活动的正常实施。制度执行是国家治理的基础，制度公布是制度执行的基础。如果对外公布的制度体系底论行政规范性文件的公布数不清、获取不便、体系凌乱，国家治理不可能有序有效。公开后行政规范性文件动态管理的基本目标，是向社会提供动态更新的现行有效行政规范性文件整体，这既是行政规范性文件公布的更高标准，又是行政规范性文件公布最低要求，也是历史经验、域外经验所提示的行政规范性文件公布的一项内在要求。参考文献 陈力丹 世界新闻传播史 上海交通大学出版社，：英 查尔斯弗里曼著，李大维、刘亮译，埃及、希腊与罗马：古代地中海文明 民主与建设出版社，：尚书正义 上海古籍出版社，：周礼 中华书局，：，商君书 中华书局，：宋史 职官七 中华书局，：康有为 日本变政考 中国人民大学出版社，：商君书 中华书局，：国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知 国办发 号 邓小南主编 政绩考察与信息渠道 以宋代为重心 北京大学出版社，：后向东 美国联邦信息公开制度研究 中国法制出版社，：责任编辑：唐琼四川行政学院学报 年第 期 ，：；：，：；：，四川行政学院学报 年第 期