降低诉前羁押率需正确处理四组关系.pdf

第 卷 第 期厦门城市职业学院学报 年 月 收稿日期 作者简介 杜 丹，男，成都市人民检察院四级高级检察官。高正强，男，成都市青白江区人民检察院五级检察官助理。降低诉前羁押率需正确处理四组关系杜 丹，高正强（成都市人民检察院，四川 成都 ；成都市青白江区人民检察院，四川 成都）摘 要 随着我国人权保障水平的不断提高，特别是“少捕慎诉慎押”被确立为国家刑事司法政策后，降低诉前羁押率成为司法机关的一项重要任务，相关单位都将其作为参与社会治理的重点内容，分别在各自工作领域大力推进。降低诉前羁押率是一项系统工程，事关社会安全稳定，与人民群众的司法体验紧密联系，需要相关单位密切配合、加强协作，除及时更新司法理念外，更重要的是要正确四组关系，即处理人权保障、诉讼有序、社会安全之间的平衡关系，公安机关、检察机关、人民法院之间的协作关系，提前介入引导案件分流、社会危险性审查、羁押必要性审查的递进关系，以及配套措施的支撑关系。关键词 羁押；人权保障；社会危险性；配套措施中图分类号 文献标识码 文章编号 （）年 月，中央全面依法治国委员会把“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持 少捕慎诉慎押 刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用”列入 年工作要点，至此“少捕慎诉慎押”被确立为国家刑事司法政策。“少捕慎诉慎押”政策的提出是基于我国犯罪形势发生深刻变化的现实情况，近些年来，重罪案件比例大幅下降，轻罪案件迅速上升，判处轻刑比例占八成以上，“醉驾”超越盗窃成为刑事追诉第一犯罪。扰乱市场秩序犯罪、侵犯知识产权犯罪、生产销售伪劣商品犯罪大幅增加，自然犯占比总体在下降。在这样的背景下，司法机关对犯罪嫌疑人采取逮捕羁押措施理应受到更加严格的限制。与此同时，根据 年最高人民检察院工作报告，诉前 羁 押 率 已 从 年 的 下 降 至，虽然整体下降幅度大，但仍处于高位，还有继续下降空间，同时羁押措施普遍化、惩罚化、审查形式化等问题较为突出。为切实降低诉前羁押率，公安机关、检察机关、人民法院都在通过引导转变观念、加强审核把关、完善工作机制等方式积极推动。以检察机关为例，因肩负审查逮捕法定职责，逮捕率对诉前羁押率具有最直接的影响，故而逐渐扮演起主导角色，采取提前介入引导案件分流、规范社会危险性审查、加强羁押必要性审查等措施，有效推动诉前羁押率平稳下降。需要关注的是，降低诉前羁押率会对社会安全、诉讼秩序、传统法律观念造成一定影响，并不是越低越好，从防控犯罪的角度也不能对所有犯罪嫌疑人都谨慎羁押。在保障社会安全稳定、诉讼有序开展的前提下，需要正确处理好四组关系，以平稳推进降低诉前厦门城市职业学院学报 年羁押率工作，防止因羁押率的降低对社会秩序造成冲击。一、人权保障、诉讼有序、社会安全之间的平衡关系羁押是在刑事判决生效前对犯罪嫌疑人、被告人采取的暂时关押措施，是司法机关作出拘留和逮捕决定后的附带后果，其目的是防止犯罪嫌疑人、被告人出现逃跑、自杀、串供、毁灭证据、再犯罪等不利情形，以预防犯罪再次发生和保障诉讼顺利进行。毫无疑问，羁押最长可剥夺公民长达一年以上的人身自由，是对公民人身权的严重限制。联合国 公民权利与政治权利国际公约 第 条规定，“等待审判的人被置于羁押状态不应当是一般的原则”，即在对犯罪嫌疑人、被告人作出有罪判决前以“非羁押为原则，羁押为例外”。从贝卡利亚在 论犯罪与刑罚中提出“无罪推定”以来，该原则就成为刑事司法的基本原则之一，若从该原则拓展开，既然任何人在未经法院判决前不得确定为有罪，那么就当然不得对其采取限制人身自由的手段。从现实需求看，未决羁押虽与无罪推定原则相悖，但出于对公共利益的保护，不得已将其作为“无罪推定”的例外情形，只是限定在适当范围，防止未决羁押被滥用。长久以来，受传统法律文化影响，人们更关注惩治犯罪，往往将是否羁押与是否有罪联系起来，“坏人应当被关起来”就是朴素正义观念的直接表现，绝大多数人并不会去考察犯罪背后的原因以及犯罪嫌疑人是否具有羁押必要性问题。同时，出于对防范风险的需要，社会公众也普遍支持对犯罪嫌疑人采取羁押措施，因此羁押与人民群众的安全感存在密切联系。再者，从保障诉讼来看，要使犯罪嫌疑人、被告人保持在可控的范围内，始终做到“随叫随到”，不再次实施违法犯罪活动，采取羁押措施是最直接有效的方法，这也就表现为长期以来司法人员高度重视羁押措施在震慑犯罪、维护稳定、保障诉讼程序方面的作用，同时依赖羁押措施获取口供突破案件。羁押措施与人权保障、诉讼有序、社会安全密切相关，要处理好三者之间的平衡关系，具体要把握好三个原则。其一，条件法定原则。羁押措施是对公民人身自由的严格限制，在使用时必须严格遵守法律的相关规定，控制在适度范围内，防止滥用。首先，刑事诉讼法 第 条和第 条分别对拘留和逮捕提出明确的适用条件，拘留适用于现行犯和具有重大犯罪嫌疑的人，逮捕措施因其羁押期限可长达数月，则设定了更加严格的条件，可归纳为已证实实施了可判处有期徒刑以上刑罚的犯罪行为，且不羁押不足以防止其社会危险性。从文义理解，采取拘留措施都必须有证据指向犯罪嫌疑人很有可能已经实施了犯罪活动，而逮捕的条件则更高，需要证据证实已实施犯罪活动，即证据已达到排除合理怀疑的程度。其次，谨慎使用并非当用不用，犯罪行为本身就是对社会关系的严重破坏，羁押措施的作用除体现在通过控制犯罪嫌疑人防止再犯，实现特殊预防外，还可以起到警示作用，实现一般预防，在 刑事诉讼法 中设定的“应当逮捕”的几种情形也必须得到严格执行。实践中，需要司法工作者准确理解法律的相关规定，谨慎把握应当羁押之外情形的标准，客观评估判断是否符合重大犯罪嫌疑、可能被判处有期徒刑以上刑罚、具有社会危险性等情形。其二，比例原则。在控制犯罪与保障人权之间取得平衡是刑事诉讼制度发展的重要规律，二者要保持适当的平衡关系，遵守比例原则就显得十分重要。是否采取羁押措施，就是要在最大限度保障人权的同时，充分考虑控制犯罪的现实需要，司法机关不应让轻微犯罪、过失犯罪的行为人，承担过高的犯罪成本，从经济学上看这类成本也是社会资源的巨大浪费。当前，我国羁押措施存在逮捕羁押人数过多、羁押措施普遍化、羁押期限过长和羁押措施惩罚化的问题，从实质上来看，这是由于没有准确把握比例原则，羁押措施在实践中被滥用。社会生活总是比法律规定更加复杂具体，司法实践需要面对的案件也是千差万别，需要根据不同案件性质和个体差异，个别评价、区别使用。实践中，以下几类案件应当成为落实 第 期杜 丹，高正强：降低诉前羁押率需正确处理四组关系比例原则，限制采取羁押措施的重点：一是轻微犯罪案件，即可能被判处三年以下有期徒刑，特别是可能适用缓刑的案件；二是罪行较轻的过失犯罪，特别是已经达成赔偿谅解，社会关系得到恢复的案件；三是未成年人、老年人、在校学生等特殊群体犯罪案件。上述三类案件除非有证据证实存在社会危险性，一般不采取羁押措施。与之相反，对于恐怖犯罪、黑恶犯罪、毒品犯罪以及严重暴力犯罪等对社会安全造成严重损害的犯罪嫌疑人则应当依法从严处置。其三，及时变更原则。随着诉讼程序的进展，被犯罪行为损害的社会关系会因犯罪嫌疑人主动赔偿损失、赔礼道歉，双方和解得以恢复，虽不影响行为性质认定，但对法益的危害程度在下降。同时，犯罪嫌疑人逃跑、自杀、再犯、干扰侦查等不利情形也可能慢慢消失。在案发之初符合羁押条件的犯罪嫌疑人，到了后期已不宜再羁押，此时就需要司法机关及时变更强制措施。在 刑事诉讼法 中已有相关的制度规定，例如，该法第 条规定认罪认罚从宽制度，“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”，此处的从宽不仅仅包括实体从宽、程序从简，还包括因其社会危险性下降，采取的强制措施应更加宽松。再如，该法第 条规定的当事人和解，在该诉讼程序中也规定了对于双方达成和解协议后，司法机关可以对犯罪嫌疑人、被告人从宽处理，此处的从宽与认罪认罚从宽产生的法律效果类似，也可以采取更加宽松的强制措施。需要特别指出的是，为利于实现对被追诉人的权利保障，及时变更原则应当贯穿于侦查、审查起诉、审判阶段全流程。二、公安机关、检察机关、人民法院之间的协作关系在刑事强制措施中，拘留和逮捕决定都能引起羁押后果，按照 刑事诉讼法 的规定，公安机关可依法决定刑事拘留，检察机关和人民法院都可作出逮捕决定。然而，目前司法机关、司法人员尚未就此形成统一认识，“重实体轻程序”“重打击轻保护”的观念仍然存在。公安机关看重逮捕羁押在震慑犯罪、维护稳定以及确保追诉成功等方面的作用，长期以来高度依赖羁押办案的模式。检察机关、人民法院则看重羁押措施为诉讼顺利进行提供的极大便利，降低因犯罪嫌疑人、被告人不在案可能对诉讼进行带来不可控风险。若从刑事诉讼全流程看，鉴于刑事诉讼具有很强的递进逻辑和司法惯性，要促成降低羁押率，三机关之间统一认识和加强协作就显得尤为重要。公安机关是羁押措施提出和执行的机关，对羁押措施依赖程度会对诉前羁押率产生直接影响，实践中公安机关普遍存在“构罪即刑拘”“构罪即报捕”的倾向，这样的做法既有利于调查取证，对被害人一方也好“交代”。但是随着人权保障日益完备，在“少捕慎诉慎押”政策的推动下，这种“过度求稳”的做法实质上也反映出对公民人身权的“漠视”。笔者在对 市公安机关提请逮捕进行分析的过程中也发现，近年来当地公安机关整体提请逮捕率保持在 以上，若扣除危险驾驶罪后，提请逮捕率会高达，该数据直观地反映出当地公安机关在办案中高度依赖羁押措施。此外，社会危险性证据的取证工作也较为薄弱，刑事诉讼法 明确采取逮捕强制措施的标准是具有社会危险性，但是该标准主观性太强，普遍缺乏客观评价标准，难以把握，因此侦查人员往往就以犯罪嫌疑人可能逃跑、可能再犯等较为空洞的说法加以“证明”。再者，提请延长羁押期限较为随意，刑事诉讼法 规定，符合重大、复杂、重刑条件的案件，公安机关可向检察机关提请延长羁押期限，最长可达 个月之久，流窜作案、多次作案、共同犯罪的案件较常被以案情重大复杂、取证困难等原因提请延期，但其中不少提请延期必要并不充分。检察机关是审查逮捕的主责机关，拥有批准和决定逮捕的法定职权，对落实“少捕慎押”具有直接且重大的影响。然而从目前情况看，“构罪即捕”的做法较为普遍，主要原因在于逮厦门城市职业学院学报 年捕条件不细和“求稳”心态。从案件审查角度看，在缺乏客观评价标准的情况下，检察官在审查逮捕过程中重点关注案件性质，如毒品案件、故意伤害等有被害人的案件，有犯罪前科、累犯、无固定住所等情形的犯罪嫌疑人被批准逮捕的可能性更高，这种判断多数是基于办案经验，而且在办案时间短、案件积压的情况下，确实也难以做到每案精准评估。此外，从配合、指导公安机关取证的角度分析，批准逮捕后可以为侦查赢得长达数月的时间，相关继续侦查要求也能得到落实，一旦不批准逮捕后（尤其是存疑不捕），公安机关释放犯罪嫌疑人后，案件可能就“不了了之”，故检察机关降低逮捕率会遇到各方面的阻力。人民法院位于刑事诉讼末端，在经历侦查、审查起诉，提起公诉后意味着被告人被判处刑罚的可能性“极高”，此时被告人可能被已羁押较长时间，但是这不意味着人民法院是落实“少捕慎押”的局外人。实践中，人民法院受理未对被告人采取逮捕强制措施的案件时比较谨慎，有两方面原因：一方面，会增加受理后依法告知、送达程序的工作量；另一方面，最高人民法院关于适用 中华人民共和国刑事诉讼法的解释 明确规定，“被告人不在案的，应当退回人民检察院”，被告人不在案可能会对后续诉讼活动造成影响，导致中止审理，长期“挂案”。鉴于公检法机关在减少羁押方面的顾虑和担忧，在加强协作方面，要从三个方面开展工作：一是司法人员应当转变办案理念，提高权利保障意识，正确看待羁押的诉讼保障功能，降低对羁押措施的依赖程度，从理念上对羁押持谨慎态度。二是完善工作衔接机制，公安机关在侦查环节降低提请逮捕率，推动案件分流处置，检察机关在审查逮捕环节降低逮捕比例，人民法院在审判阶段对诉讼前端未采取羁押措施给予更多的理解和支持。三是加强社会危险性和羁押必要性审查，就社会危险性证据标准达成共识，密切关注认罪认罚、赔偿、当事人和解等变化，实现全诉讼环节羁押必要性同步审查。三、提前介入引导案件分流、社会危险性审查、羁押必要性审查的递进关系如前文所述，检察机关因位于诉讼中端且肩负审查逮捕、批准延长羁押期限等法定职责，对羁押措施的使用具有最直接的影响，故而逐渐在推动降低诉前羁押率中扮演起主导角色。从诉讼环节看，检察机关可在提前介入、审查逮捕、审查起诉三个环节发挥作用；从检察职能看，则可从引导案件分流、社会危险性审查、羁押必要性审查三项职能着手，体现层层把关作用。当然，各诉讼环节、各项职能之间工作重点不同，其目的也存在显著差异。提前介入注重理念传递、量刑预估、案件分流。提前介入是刑事立案后检察机关及时介入引导开展侦查活动，以监督公安机关全面、依法、规范取证，为后续诉讼活动打下坚实基础，该制度在确立之初主要针对重大、疑难、复杂案件，有利于形成工作合力。在当前公安机关和检察机关建立起侦查监督和协作配合机制，并实体运行侦查监督和协作配合办公室的背景下，应将推动降低诉前羁押率作为办公室重要职责之一。提前介入以降低羁押率可以在以下三个方面开展工作：一是理念传递，当前公安机关对刑事拘留、逮捕措施依赖度高是因执法观念存在偏差，“怕出事”“怕麻烦”“怕担责”等心理促使一拘了之、报捕了之，故检察机关在工作中要注意将人权保障、少捕慎押等工作理念向诉讼前端传递。二是量刑预估，通过对犯罪行为性质、手段、后果、前科、认罪认罚等要素的准确认定，结合最高人民法院 量刑指导意见 可以对犯罪嫌疑人可能被判处的刑罚有大致评估，再评价其是否具有羁押必要。三是案件分流，针对可不羁押的案件，检察官可指导侦查人员采取取保候审、监视居住后直接移送审查起诉，而无需启动提请逮捕程序，以实现羁押和非羁押案件分流处置。审查逮捕注重社会危险性审查。社会危险性审查是批准逮捕的核心，社会危险性调查和审查本质上是社会经验和实践逻辑判断，核心还是在证据。当前调取社会危险性证据是薄弱环节，原因在于客观标准不明晰、指导侦查不到位、办案 第 期杜 丹，高正强：降低诉前羁押率需正确处理四组关系期限太短、观念更新不及时等。若从犯罪学角度分析，故意犯罪行为人社会危险性较过失犯罪高，有犯罪前科、累犯情节的较初犯的社会危险性高，有吸毒史的犯罪嫌疑人社会危险性高，实施毒品、赌博、盗窃、诈骗等犯罪嫌疑人社会危险性较其他犯罪高。必要时候还可结合保证人对犯罪嫌疑人的约束力度综合评估，特别是对初犯、偶犯、过失犯等罪行较轻以及认罪认罚、达成和解等再犯可能性较小的犯罪嫌疑人，原则上适用非羁押强制措施。全程注重羁押必要性审查。检察机关在对犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕措施后，还应当在后续侦查、审查起诉、审判等诉讼程序中对继续羁押的必要性进行审查，适时提出纠正建议或作出变更强制措施决定。在审查延长羁押期限申请时，重点在于是否确实符合重大复杂、取证困难、重刑等法定标准。犯罪嫌疑人认罪认罚、当事人达成刑事和解等情形可以作为重要考量因素，评估犯罪嫌疑人、被告人社会危险性后，对不符合羁押条件的犯罪嫌疑人应及时变更羁押措施。四、配套措施的支撑关系降低羁押比例是一项系统工程，需要公安机关、检察机关、人民法院统一司法尺度，还需要完善相关配套措施防止因减少羁押影响社会安全稳定。一是细化社会危险性审查要素。具体而言，要仔细梳理影响社会危险性的要素，谨慎羁押。常见的与社会危险性相关的因素包括以下几类：案件性质方面，危害国家安全、恐怖犯罪、黑恶犯罪、毒品犯罪、严重暴力犯罪等，一般应认定为具有社会危险性；犯罪行为方面，犯罪预备、中止、未遂，过失犯罪一般认定为无社会危险性；地位作用方面，是否属于从犯、胁从犯，犯罪后是否有自首、立功、认罪认罚、赔偿、和解等情形，可作为重要考虑因素；犯罪嫌疑人、被告人个体特征方面，是否属于在校学生、盲聋哑人、未成年人的唯一抚养人等情形；非羁押替代措施方面，是否有固定职业或者住所、提供适格担保、接受技术性非羁押保障、接受特定附加义务等。总之，在作出逮捕决定前，应当尽可能全面综合评价。二是规范羁押必要性审查。目前，羁押必要性审查工作较为薄弱，主要表现为程序启动随意、审查过程形式化以及变更决定审批层级高。需要加强司法机关依职权启动羁押必要性审查的制度刚性，针对认罪认罚、刑事和解、可能被判缓刑案件等一般应依职权启动；要完善依申请启动后的告知、说理制度，避免一句话回复；还需要规范羁押必要性审查过程，严格审核把关，防止走形式。此外，审查应贯穿于全诉讼流程，公安、检察、法院在各自诉讼阶段，根据案件事实、证据发生的变化适时作出变更决定，检察机关对处于侦查、审判阶段的案件，也可以适时提出纠正建议，减少不必要的羁押。三是完善非羁押替代措施。为防止因非羁押可能出现的社会风险和办案风险，有必要完善相关替代措施。首先，依托现代化监管技术，借助科技力量，让监管对象佩戴“电子手铐”“电子手表”等现代技术产品，结合实名登记、定时报到、适时定位等手段，逐步用技术监管替代人工监管。其次，探索赔偿金提存制度，在轻伤害案件中引入通过赔偿金提存等方式，努力化解矛盾推动双方当事人和解，修复社会关系。最后，严格落实保证责任，保证人对被保证人具有日常看护、管理责任，出现逃跑情形时应及时报告，对教唆、帮助犯罪嫌疑人、被告人逃避法律责任的保证人严肃追责。四是加强非羁押案件质量评查。针对非羁押措施可能出现的失职、廉洁风险，司法机关要加强对此类案件的质量评查，在案件评查时既要严格法定条件，也要客观评析，准确认定依法履职尽责情况，避免过度苛责。综上，随着我国人权保障水平的不断提高，“少捕慎诉慎押”已作为刑事司法政策被确立下来，公检法三机关在司法办案中要严格把握羁押标准，认真开展社会危险性和羁押必要性审查工作，防止过度使用逮捕强制措施。同时，针对社会危险性高、人身危险性大的犯罪嫌疑人要依法坚决使用逮捕措施，确保社会安全稳定。厦门城市职业学院学报 年注 释根据 年最高人民检察院工作报告，年至 年，检察机关起诉严重暴力犯罪案件从 万人下降至 万人，被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从 下降至 。提请逮捕率是指一定时期内公安机关提请逮捕人数占移送审查起诉人数的百分比，该指标可在一定程度上反映出公安机关对羁押措施的依赖程度。危险驾驶罪的刑罚仅有拘役，提请逮捕率极低，故在分析时单独扣除。根据最高人民检察院、公安部关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见，由人民检察院刑事检察部门与公安机关法制部门共同牵头设立侦查监督与协作配合办公室，具体负责组织协调、监督协作、督促落实和咨询指导等。赔偿金提存制度，是指在轻微刑事案件中，因双方当事人就赔偿金额无法达成协议，但犯罪嫌疑人或被告人自愿认罪认罚，有赔偿意愿并且具有赔偿能力，向指定的机构缴存一定比例的赔偿金，司法机关可酌定考虑，对其采取非羁押性强制措施。参考文献张军 最高人民检察院工作报告：年 月 日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上 （）：贝卡利亚 论犯罪与刑罚 北京：中国法制出版社，陶杨 轻罪案件非羁押化问题研究 中国刑事法杂志，（）：孙谦 司法改革背景下逮捕的若干问题研究 中国法学，（）：叶青 关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值 中国刑事法杂志，（）：胡云腾 认罪认罚从宽制度的理解与适用 北京：人民法院出版社，林喜芬 解读中国刑事审前羁押实践：一个比较法实证的分析 武汉大学学报，（）：闫召华“从速兼从宽”：认罪案件非羁押化研究 上海政法学院学报，（）：责任编辑：邱薇