教育行政处罚规范化的实践检视、主要难题和路向探索--基于教育行政权责清单中行政处罚事项的样本分析.pdf

连云港职业技术学院学报20圆3 年第 1 期*收稿日期：20圆3-01-15基金项目：北京信息科技大学高教研究项目（5029946702）教育行政处罚规范化的实践检视、主要难题和路向探索基于教育行政权责清单中行政处罚事项的样本分析刘玉娟（北京信息科技大学 马克思主义学院，北京 100192）摘要：教育行政处罚是行政处罚领域的重要类型，有其自身的特殊性。教育行政处罚制度的法治化和规范化，关系着教育的发展。选取教育行政执法体制改革试点城市及其所辖区县教育行政权责清单中行政处罚事项作为研究样本，聚焦权责清单中行政处罚事项的实践情况，归总分析发现，教育行政处罚存在处罚种类的法定化亟须提升、处罚事项的统一性有待增强、处罚依据的合法性亟待凸显、处罚监督的约束性仍需强化等主要难题，并从优化教育行政处罚种类、统一规范处罚事项分类、科学规范处罚事项依据、重点规范处罚事项监督等层面进行教育行政处罚规范化的路向探索，推动教育治理化水平不断提高。关键词：教育行政处罚制度；权责清单；教育治理中图分类号：D922.16文献标志码：A2021 年 12 月以来，中共中央印发了 法治中国建设规划（20202025 年）法治社会建设实施纲要（20202025 年）法治政府建设实施纲要（20212025 年）等文件，搭建起中国法治建设的“四梁八柱”，描绘了全面依法治国的蓝图，形成了新时代全面依法治国的总格局。教育治理法治化是全面依法治国的重要方面，教育行政处罚作为教育治理的重要手段，随着依法行政、权力公开的不断深化，取得了长足的发展。在实践中，权责清单以清单形式列举权力事项、法律依据、责任事项和追责情形等内容，并通过一定的途径和手段向社会公开。教育行政权责清单中行政处罚事项的编制情况，一定程度上能反映出教育行政处罚在实践运行中存在的诸多问题。通过对山西省、上海市、山东省、广西壮族自治区、贵州省、太原市、青岛市、南宁市、毕节市、徐州市泉山区、金华市义乌市、深圳市福田区政府网站公布的教育行政权责清单中的行政处罚事项进行归总，分析权责清单中行政处罚事项的实践情况，剖析教育行政处罚规范化中存在的主要难题，为规范教育行政处罚提供路径选择。一、权责清单中行政处罚事项的实践检视我国教育行政处罚制度在发展中积累了许多经验，但也存在诸多不足之处，笔者对地方教育行政权责清单中行政处罚事项的实践情况予以梳理，为破解教育行政处罚存在的主要难题奠定基础。（一）事项内容差异明显，事项数量差距较大当前教育行政权责清单中行政处罚事项相对杂乱，各市区县之间事项标准界定不一。一是处罚事项内容差异性明显。上海市针对不同的义务主体、不同的行为进行教育行政处罚，主要包括教育系统能源管理相关行为、学校或民办学校违规办学、解聘教师、考生及其他人员的考试违规、教师违法违规等相关行为；贵州省仅列举了“对民办高校有关违法行为的处罚”“对违法颁发学位、学历或者其他学业证书的处罚”“对在国家考试中违规的处罚”共 3 项；太原市分别针对教师违规行为、高中学校在高等学校招生中的违规行为、对考生提供虚假姓名及对民办学校违规等行为的处罚。二是行政处罚事项数量差距较大。笔者通过对地方政府网站公布的教育行政权责清单中的行政处罚事项进行归总，对比发现山西省 24 项、上海市 61 项、山东省 26 项、广西壮族自治区仅 8 项、贵州省仅 3项；太原市 6 项、青岛市 30 项，南宁市 32 项，毕节市23 项；徐州市泉山区 23 项、金华市义乌市 24 项、深圳市福田区 33 项；上海市 16 个区之间差距较小，大多为 36 项，另外浦东新区 34 项、嘉定区 23 项、闵行区 19 项、青浦区和奉贤区各 24 项。（二）事项标准详简不一，事项范围涵盖不明教育行政权责清单中行政处罚事项在中央和地文章编号：1009-4318（2023）01-0050-05钱清华，桂玉梅，高慧：治疗肺动脉高压新药 Selexipag 的研究进展第 36 卷第 1 期2023 年 3 月连云港职业技术学院学报Journal of Lianyungang Technical CollegeVol.36 No.1Mar.2023第 36 卷第 1 期方具有不同的内容。教育部 2021 年工作要点中明确提出将编制教育部行政处罚事项清单和裁量基准、教育部权责清单作为工作要点，教育部的教育行政处罚事项清单尚未找到公开的相关内容，而各地方教育行政权责清单行政处罚事项标准粗细不一，事项范围涵盖不明。一是各地区教育行政处罚事项内容编制详简不一。例如，“对教师品行不良、侮辱学生，影响恶劣的处罚”及“对弄虚作假或以其他欺骗手段获得教师资格的处罚”事项的界定，上海市、山东省、南宁市分开列举了 2 项，而广西壮族自治区、太原市、毕节市合并为“对撤销教师资格的处罚”1 项；对“民办学校违法办学行为的处罚”南宁市、青岛市根据 民办教育促进法 第六十二条第二款中的具体规定，将每一项中的违法行为列为一个行政处罚事项，共列举了 8 项，而太原市则统一表述为“对民办学校违法办学行为的处罚”；“对学校招生违规行为的处罚”南宁市根据 普通高等学校招生违规行为处理暂行办法（2014 年教育部令第 36 号）第七条分别列举了 5 项，而太原市和毕节市则将其合并为 1 项。二是教育行政处罚事项范围不明确，各地区教育行政处罚差异较大，非教育活动行为的处罚与教育行政处罚混同。例如，徐州市泉山区将“干涉他人学习和使用国家通用语言文字的处罚”均归入教育行政处罚范围中，该事项是否应由教育行政部门处罚，在实践中存在疑问。（三）处罚依据形式多样，呈现方式有待规范笔者通过对样本的梳理，归总各地方教育行政权责清单中行政处罚事项处罚依据主要包括法律 7 部、行政法规 4 部、部门规章 13 部、地方性法规 20 部等，涉及不同位阶文件种类较为繁多。一是法律依据中缺乏具体的法条内容，详略差异明显。上海市 16 个区仅公示教育行政处罚事项所依据的法律法规名称，而太原市、青岛市、南宁市则明确标注所涉及的具体法条内容，例如，“对教师品行不良、侮辱学生，影响恶劣”事项的处罚依据，上海市仅显示了 教师资格条例 实体法规定，而青岛市、徐州市泉山区则将 教育行政处罚暂行实施办法（以下简称 教育行政处罚办法）相关程序规定予以展示。二是类似教育行政处罚事项标注中存在位阶差异。从已公开依据的内容看，主要以实体规范为主；从公开依据的法律位阶来看，法律、行政法规、部门规章公开频率依次下降；从已公开依据的科学性来看，上海市细化内容多、类别杂，多采用的是地方性法规和规范性文件，同时这些下位法多数难以找到相适应的上位法依据。三是法律依据未及时更新，法律依据与处罚事项存在差异。例如，山西省“对民办学校办学活动中违规行为的处罚”，列明的法律依据是“民办教育促进法实施条例（2004 年国务院令第 399 号）第五十一条”，截至 2022 年 9 月尚未更新，深圳福田区也是如此。（四）部分事项责任缺失，影响处罚监督追责事项责任的公示关系着行政人员在具体的教育行政处罚行为中需要满足的处罚资格条件、处罚程序以及处罚结果处理等内容，在教育行政权责清单中具有重要的作用。一是追责情形规定差异较大。太原市、徐州市泉山区、金华市义乌市未对具体的责任事项进行明确规定；上海市及市辖区从责任事项、责任形式层面对具体责任事项内容进行了规定；青岛市、南宁市针对每一项教育行政处罚事项均规定了追责情形及依据、实施层级及权限、对应责任事项；南宁市划分为责任事项、责任事项依据、追责情形及追责依据。二是责任事项内容层次差距较大。上海市在责任事项中明确规定了五种情形；南宁市责任事项中根据不同阶段分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行等阶段责任，另外增加了监督责任和其他责任；深圳市福田区仅针对事前、事中和事后进行规定，对教育行政处罚过程中的相关程序性内容进行规定；青岛市责任事项区分为直接实施责任和指导监督责任，规定了对行政处罚裁量权、实施情况工作负有指导监督的主体责任。三是责任形式及依据规定不一。上海市对责任事项的处理主体、处理程序及处理依据并未详细列明；南宁市明确了依据的具体法律名称及具体的条文，在追责情形中列明了不具备行政处罚主体资格；没有事实和法律依据；擅自改变处罚种类、幅度；违反法定程序；违法处理罚没财物；涉嫌犯罪；不移交司法机关；对违法行为应当处罚不处罚或者乱处罚；其他违法实施行政处罚等 8 种情形。二、教育行政处罚规范化存在的主要难题（一）处罚种类的法定化亟须提升处罚种类依法而定是教育行政处罚法定原则的重要内容之一，同时也是依法行政和保障人权的重要内容，主要强调应承受的行政处罚行为在行政法上应承担的责任后果，其作为处罚领域“不可逾越的藩篱”在规范处罚权、保护公民合法权益等层面具有重要的意义154，但存在如下现实问题。刘玉娟：教育行政处罚规范化的实践检视、主要难题和路向探索51连云港职业技术学院学报20圆3 年第 1 期一是教育行政处罚种类设定依据比较分散。行政处罚种类法定，是推进教育治理法治化、维护教育管理秩序的根本保障，教育行政处罚种类不得由部门规章、地方性法规及其他规范性文件创设，只能由 行政处罚法 及其他法律、行政法规创设。目前，教育行政处罚种类的设定主要依据 行政处罚法 教育法 民办教育促进法 等，种类设定条款具有分散性，也因此阻碍了教育行政处罚权行使的统一性。二是教育行政处罚种类未及时更新优化。新修订的 行政处罚法 增加了 5 个行政处罚种类，比如通报批评、降低资质、责令关闭、限制从业、限制开展生产经营活动等，但在教育行政处罚具体实践中仍未及时同步更新2。因教育行政处罚相关内容散见于各法律法规中，随着相关教育法律法规的修订完善，亟须进一步统一规范。（二）处罚事项的统一性有待增强明确规范教育行政处罚事项是教育治理法治化、规范教育行政处罚的重要内容。“法无明文规定不处罚”指的是处罚事项法定，目前教育行政处罚事项的统一性有待增强，合法性存疑、合理性不足。第一，教育行政处罚事项设定亟须更新优化。例如，“提前教授小学阶段文化课内容，或以举办兴趣班、特长班和实验班为名进行小学阶段文化课提前学习和强化训练活动的处罚”和“民办学校超额招生或者招收不达标学生问题”等违法新情形，已经在某些地方性法规中设定为违法情形，因此亟须在全国统一优化。第二，因相关法律依据未及时更新，其所涉教育行政处罚事项已不符合教育领域的实际情况。例如，青岛市对民办学校未出资人获得回报的比例及办学相关材料报审批机关备案的处罚，该事项随着民办教育分类管理的推行已经不适用当今民办教育的实际情况。第三，存在法律依据与违法事项不匹配的情况。例如，毕节市“对 贵州省义务教育条例 第六十八条规定行为的处罚”（教师行为），其列明的法律依据是 托儿所幼儿园卫生保健管理办法，两者明显不匹配。第四，教育行政处罚事项在全国不统一，即教育行政处罚违法情形在各个地方具有不同的内容，且差异较为明显。例如，太原市仅规定了 6 项教育行政处罚违法情形，仅停留在对教师违规行为、高等学校违规招生、民办学校违规行为等方面的处罚，而青岛市、深圳市福田区等城市均对幼托机构、校外培训等违法行为进行了相关规定。（三）处罚依据的合法性亟待凸显教育行政权责清单中的行政处罚事项法律依据多种多样，法律规范的层级、数量及条款内容各不相同，一些法律法规的制定时间距今较为久远，存在覆盖面有待加强、衔接性亟须深入、质量亟待提高、配套性不够全面等问题3。第一，教育行政处罚法律体系中存在较多的实体法律规范，内容过于笼统概括的上位法规定致使下位法针对性、可操作性不够，整体上教育行政处罚法律规范体系自我调节的能力不足。例如，教育行政处罚事项中法律依据有 教育法 民办教育促进法 等法律，教师资格条例 等行政法规及部门规章、地方性法规共计41 部实体性法律规范，仅有 3 部程序性法律规范，即教育行政处罚办法 国家教育考试违规处理办法普通高等学校招生违规行为处理暂行办法。第二，教育行政处罚相关法律杂乱无序、较为滞后且配套性不够。例如，教育行政处罚办法 系 1998年 3 月 6 日颁布实施，至今未进行更新完善。随着时代的发展变迁，已经难以适应教育行政管理实践在新时代的新形势、新需求、新特色，其诸多不合时宜的内容使其规范与指引功能有所降低。（四）处罚监督的约束性仍需强化强化权力监督是防止权力腐败的有效途径。教育行政处罚行为不仅与公共利益密切相关，也与每一位自然人和组织的合法权益相关4，其体现的是教育行政部门的单方意志，监督和制约的缺失容易招致权力的滥用、寻租乃至腐败滋生。一是行政执法监管方式单一。监管能力受限于制度不足，执法权“放”而不“管”现象突出5，各地方对教育行政权责清单中行政处罚事项追责情形规定不一而足，且未明确具体的监督方式和内容，影响了监督实效。二是行政内部监督机制不健全。明确教育行政处罚事项责任是行政监督的重要内容，是权力运作过程公开的重要内容，是权力被监督制约的前提。实践中，对教育行政处罚工作人员奖惩机制、考核机制不健全，追错力度亟须加强。三是教育行政部门的外部监督亟须强化。在实践中，教育行政处罚权责清单编制、公开等过程存在诸多问题，社会公众及利益相关者参与度不高，对教育行政处罚权力监督力度不够，权责清单在对教育行政处罚权力实施的事前、事中和事后监督不足，公众对教育行政处罚制度执行情况的监督渠道有待进一步优化畅通，对具体的监督方式进行公开的较少，降低52第 36 卷第 1 期了外部监督的实效性。三、教育行政处罚规范化的路向探索（一）优化教育行政处罚种类关于行政处罚种类，我国 行政处罚法 进行了列举，同时配备了兜底条款，进一步利用授权法律、行政法规等进行补充说明，优化教育行政处罚种类。第一，教育行政处罚种类的设定和划分是教育行政处罚的重要内容，应从行政处罚立法目的出发，结合教育行政管理的具体特点，在保持法律的连贯性和一致性上，适应社会变化发展的需求。第二，以新修订的 行政处罚法 为依据，结合教育相关法律规定，以教育行政处罚内容为标准对行政处罚种类进行划分，以解决种类划分混乱等问题。此外，以体现处罚内容的共性为基准，将相同或相似处罚内容作为同种类的处罚，并以此为标准分类汇总教育行政处罚措施，搭建教育行政处罚种类的基本框架。第三，系统全面归总现有法律和行政法规中的教育行政处罚种类，充分发挥地方性法规对处罚种类设定补足的权力，并以此为依据参考更新处罚种类的相关设定；针对不适合设定行政处罚种类或不必要追究的较为轻微的违法行为应综合运用行政指导、引入行业自查等柔性执法方式予以解决。第四，以上位法为依据，吸纳教育相关法律对处罚种类的表述与界定，扩充和调整 教育行政处罚办法 中第九条涉及的教育行政处罚种类，完善教育行政处罚梯度制度，对不同程度的违法行为设置不同梯度的处罚，区别对待，真正实现科学化、人性化管理的目的。（二）统一规范处罚事项分类教育行政处罚事项的分类关系教育行政处罚权限划分，应予以规范统一，以保障教育行政处罚权力行使的合法性。第一，明确事项范围、处罚事项内容是教育行政处罚制度推行的基础。教育行政部门具有制订教育发展战略和规划、会同有关部门履行统筹教育经费筹措、进行教育队伍建设等方面的职责；教育也通过教书育人的方式为社会、国家和民族培养输送品学兼优、有社会责任感和民族使命感的人才。因此，教育行政处罚需要对各级各类教育办学机构的日常办学活动，对教师、学生等主体相关违规违法行为进行处罚。第二，协调省市、区县差异。教育行政处罚事项内容是推行其制度的基础，在主体内容一致的前提下，各区县可根据实际情况，在遵循市级层面检查事项分类标准的同时，结合自身辖区事务特点，补全并修正区县之间的内容差异，形成内容和数量大体一致的事项公示内容，确保应当得到监督指导的事务未有缺漏，减少违法事宜，同时便于对各区县教育行政检查内容进行横向比较和评估。第三，坚持问题导向。与相关部门协同，积极推进重难点问题的专项治理，将影响与可能损害人民群众切身利益的重点问题作为教育行政处罚的主要内容，实时了解领域发展现状，同时对混合属性的事项加以合作惩戒。（三）科学规范处罚事项依据现代政府履职的基本原则是“法无授权不可为”，政府行使影响其他人权利、义务的所有行为必须具备相应的明确的法律依据6。政府以完善法律制度体系为先行手段，促使教育行政处罚立法与教育行政体制改革相衔接，为改革目标的实现提供有力的法律依据和制度保障。具体而言，主要有以下几个方面。一是优化教育行政处罚执行性相关程序立法，借鉴吸收 行政处罚法 中修改完善的内容，优化教育行政处罚制度，使教育相关法律法规具有可操作性；协同深化教育领域改革，增强教育行政处罚的创新性立法，对相关突出问题予以科学规制。二是加强不同位阶法之间的联系互动，纵向上坚持法律优位、法律保留原则，以 教育行政处罚办法的上位法为参照，充分发动下位法细化延伸功能，促进下位法的制定、修改、废止等程序以保障不同效力层级的法律之间有效衔接7；横向上配套完善相关的规范体系，运用整体主义治理理念搭建教育行政处罚规范体系8。教育行政处罚制度在当前的主要工作内容是化解相关冲突、填补制度漏洞，从不同行政相对人的不同类型、性质等方面出发制定相应的处罚内容，确保法律规范的自洽并重点增强制度体系之间的有序衔接和融合。（四）重点规范处罚事项监督教育行政部门需针对具体情况结合不同主体、不同模式构建形成复合型规制方式，在完善内部监督体制的同时更要搭建社会监督等层面的监督模式。一是构建权责相符的责任处罚机制。责任是权力的目的，权力是责任的保障，责任与权力具有共生性与依存性。作为教育行政处罚人员，应具备较强的处罚能力，以保证行政处罚的公平公正，确保教育行政执法的合法性，完善责任处罚机制。二是优化教育行政部门之间的内部监督，建立目标考核机制，明确教育行政处罚责任事项，完善逐级考核机制和层级监督制度，探索建立督导机制，对教刘玉娟：教育行政处罚规范化的实践检视、主要难题和路向探索53连云港职业技术学院学报20圆3 年第 1 期Practical Review,Main Challenges,and Exploration of theStandardization of Educational Administrative Penalties：SampleAnalysis of Administrative Penalty Items Based on the List ofEducational Administrative Rights and DutiesLIU Yujuan（College of Marxism，Beijing Information Science and Technology University，Beijing 100192，China）Abstract:Educational administrative punishment is an important type of administrative punishment，with its ownparticularity.The legalization and standardization of the educational administrative punishment system is related tothe development of education.Selecting penalty items of pilot cities and their counties as research samples,focusingon the practical situation of penalty items in the list of rights and responsibilities,it is found that the legalization ofpunishment types urgently needs to be improved，the unity of punishment items needs to be strengthened，thelegality of punishment basis needs to be highlighted，and the binding nature of punishment supervision needs to bestrengthened.And the main challenges need to be explored from the aspects of optimizing the types of punishments，unifying the classification of punishment items,scientifically regulating the basis of punishment items,and focusingon regulating the supervision of punishment items,in order to continuously improve the level of educationalgovernance.Key words:educational administrative punishment system；list of rights and responsibilities；educational governance育行政部门下设机构、享有行政处罚权的教育行政部门给予督导，确保监督机构具备正确行使权力的能力，加强内部惩处力度，严格过错责任。三是优化全过程监督机制。教育行政部门应结合自身实际情况，制定完善相应的追错标准及操作程序，并在追责清单中予以明确，切实纠正教育行政处罚中存在的违法形式，对违法违纪的工作人员予以纠正和处理，增强执法责任追究的工作实效。四是优化社会监督机制。积极拓宽公众参与监督的途径和方式，完善社会监督途径及方式，细化监督流程；公开教育行政处罚相关政策法规并普及相关知识；发挥媒体的舆论监督作用，为教育行政处罚相关政策的有效执行贡献力量。参考文献：1高兆明.制度伦理研究M.北京：商务印书馆，2011.2刘永林.教育行政处罚制度的实践特征、变革动因与发展路向兼论 教育行政处罚暂行实施办法 修改J.复旦教育论坛，2021(3):31-37.3刘虹，张端鸿.国家教育行政权力清单的规范研究以教育部行政权力为研究对象J.复旦教育论坛，2016(1):16-22.4谢鹏程.行政处罚法律监督制度简论J.人民检察，2013(15)：11-17.5袁雪石.整体主义、放管结合、高效便民:行政处罚法修改的“新原则”J.华东政法大学学报,2020(4)：17-30.6罗峰，徐共强.基层治理法治化视野下的权力清单制度基于上海市两个街道的实证研究J.复旦学报(社会科学版)，2018(2）：158-168.7王玉学，吴楠，凌子平.教育行政执法存在问题及法律风险防范的实证分析以 20142015 年南方某省教育行政案件为例J.现代教育论丛，2016(4)：90-96.8丁煌，李雪松.整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道J.南京社会科学，2020(12)：70-78.作者简介：刘玉娟（1993-），女，河北保定人，北京信息科技大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事教育法律与政策、思想政治教育方面的研究。54