林长制改革发展存在的问题及对策分析——以华安县为例.pdf

林业勘察设计2023年第1期林长制改革发展存在的问题及对策分析以华安县为例詹毅梅*（华安县林业局，福建 漳州363800）摘要：林长制的实施对促进华安县的乡村振兴发挥了重要的作用。受林业产业投资期长、财政投入有限、林权流转困难等多种因素影响，华安县森林资源禀赋优势发挥不足，“大资源、小产业”的状况仍未根本改变，林长制改革还存在许多亟待解决的问题，为此，从完善林长办机构职能建设、建立一林一策目标规划制度、强化产业政策扶持和要素保障能力、加快协作部门资源整合、推行林业“地票+林票”股份合作模式、加强科技成果转化等6个方面提出林长制改革的对策建议。关键词：林长制；改革；成效；机构职能；产业扶持；部门协作中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：1004-2180（2023）01-0081-04林业产业的有序发展是保持生态稳定、维护社会和谐的重要因素。2020年7月1日起施行的新森林法第四条规定：“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。上级人民政府对下级人民政府完成森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作的情况进行考核，并公开考核结果。地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制”。林长制是以保护发展森林等生态资源为目标，以压实地方党委政府领导干部责任为核心，以制度体系建设为保障，以监督考核为手段1，构建由地方党委政府主要领导担任林长，聚焦森林资源保护发展重点难点工作，实现党委领导、党政同责、属地负责、部门协同、全域覆盖、源头治理的长效责任体系2。推行林长制改革对生态环境的保护和林业产业的有序发展具有重要意义。2020年11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了关于全面推行林长制的意见。2021年7月，华安县全面推行林长制实施方案出台，标志着华安县林长制改革工作正式启动。华安县是福建省重点林区县和重要的林业生态区位县。推进林长制改革，以实现保护生态、促进经济发展为目标，发挥现有林业产业优势并做大做强，华安县势在必行。1华安县林业概况华安县地处漳州市北部、九龙江北溪中游。全县土地总面积12.77万hm2，其中林地10.10万hm2，占79.05%，森林总蓄积量约778.82万m3，森林覆盖率达72.33%。近年来，华安县通过优化调整树种结构、重点区位林分修复、建设生态绿色屏障、实施松林改造提升等工程，持续推进森林质量精准提升，取得了明显成效。2022年华安县林业局被评为全省造林绿化先进单位。2推行林长制改革的意义在全国范围内推进林长制并确立五级责任制度，既是对管护界限的确认，也能够更好地确保山地和树木有明确责任人，保障生态环境的优美和林业产业的可持续发展。推行林长制，有利于调动各级各方面力量，形成以线带面的发展格局，对林业产业的推进有重要作用。林长制建立了会议、协调、督导、考核的机制，明确夯实各级责任，逐级上报，逐级抓实，通过问题导向，不断解决出现的矛盾和问题，有利于在整个林业发展过程中形成良性循环。华安县推进林长制，确定了县、乡、村各级责任，明确管护界限，这将极大推动全县生态环境的保护力度，推进华安林业产业的良好发展。作者简介：詹毅梅（1982-），福建华安人，经济师，主要从事林长制改革工作，（E-mail）。*81林业勘察设计2023年第1期3华安县实施林长制改革成效3.1建立县乡村三级林长责任体系2021年，华安县全面推行林长制实施方案县级林长名单及责任区域相继出台，华安县实行县委、县政府主要领导的“双林长”与县委、县政府相关负责领导的“分区挂片”工作模式，明确了县、乡、村三级林长职责。全县设立林长、副林长654人，其中县级林长2人，副林长2人；乡（镇、场）级林长11人，副林长118人；村级林长115人，副林长406人，形成“林有人管、事有人做、责有人担”的林长责任体系。2022年，县、乡两级召开林长会议13次，开展常态化林长巡林，解决责任区域内森林资源保护发展重点难点问题11项，有效推进了华安县林业发展。3.2建立林长制工作制度体系华安县共成立县、乡（镇、场）两级林长办公室12个，制定了华安县林长制县级会议制度华安县林长制信息公开制度华安县林长制县级督查制度华安县林长制工作考核制度华安县林长制县级部门协作制度等五项制度，确保林长制各项工作有效推进。2022年，华安县试行“党建+林长制”工作方案，创建大同社区1个县级“党建+林长制”社区试点，实施“党建+林长制”进机关、进农村、进社区、进学校的“四进”活动，以发挥基层党组织在生态文明建设中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。3.3健全“林长+”部门协作机制挂牌成立“林长+警长、检察长、法院院长”等联络室，建立部门协作机制，打造优势互补、司法检察监督与行政履职同向发力的森林资源保护新格局。2022年，华安县共查处涉林行政案件28起，县公安局查处涉林刑事案件12起，县检察院审结11件（其中提起公诉8件），县法院判决7件。3.4高位推动产业发展不断向前在各级林长的推动下，华安积极向上级争取专项资金130万元，大力发展林下经济。全县新增灵芝、砂仁、黄花菜示范种植基地共4个，被认定为20222024年林下经济重点县；做大花卉产业，花卉种植面积超过1800 hm2，全产业链产值达5.43亿元；新增新型经营主体6家，其中华安县龙铭林场被评定为三星级建设单位，华安县荣忠家庭林场被评定为四星级建设单位；大力发展森林旅游，光照人森林康养基地获“福建森林康养基地”、“中国森林养生基地”、“全国森林康养基地试点建设单位”等三项荣誉称号；积极推进林业种业振兴，华安竹类植物园被列入首批省级林木种质资源库，金山国有林场被列入省红锥良种基地。2022年全县林业产业总产值55.21亿元，增长超过5%。4林长制改革发展存在的问题4.1林长办有机构无人员编制林长制改革是为应对森林资源保护发展现实困境而实施的制度创新3，逐步成为生态文明建设的有力抓手和重要依托。华安是山区县，受经济总量小、财政收入有限等因素制约，县、乡两级林长办机构无人员编制，缺乏专职干部，工作性质以兼为主，一定程度上影响了林长制工作的推深做实。4.2林长履职尽责还不够完善推行林长制的初衷不是把林长管辖区域的森林资源管“死”，而是为了更好地服务于社会，服务于群众。在实施过程中，个别地方缺乏发展林业的长远观念，急功近利，对已经出台的督查、考核、信息公开、林长巡林等制度落实不到位，具体工作安排不详实，没有充分发挥预期效力。个别基层林长缺乏创新意识，为“保护”森林资源宁可不作为，没有发挥“长”的关键作用，限制了林业发展。4.3多元化投资机制尚未形成现阶段，华安县林业改革方面的投资基本为政府投资，县财政拨付投资不能完全满足林业改革全面推动和发展需要，没有形成多方合作以及多元化的投资机制，这对全县林业发展形成了严重制约。具体表现为两个方面。一是林业产业规模小。受资金投入的限制，林业产业规模小，一二三产业融合度低，产品附加82林业勘察设计2023年第1期值、康养价值、教育价值、环保价值等开发相对缺乏，产业链条短。以林下经济产业为例，专项发展补助资金极少，示范基地建设面临资金困难，产业发展以企业自筹为主，在规模化经营的进程中缺乏足够资金支撑，导致在发展新模式、引进新品种、产品深加工等方面止步不前。二是生态补偿标准低。现行的华安县生态公益林补偿资金实施方案是2021年根据福建省生态公益林条例和福建省省级以上财政林业相关专项资金管理办法制定的，经济林和竹林省级公益林每年补助330元hm2，乔木林和其他省级公益林每年补助345元hm2，补偿标准远低于商品林和经济林的经营收入。此外，公益林的抚育、砍伐有严格的限制，在一定程度上导致生态公益林林分质量比较低，林分结构不合理，很大程度上降低了生态林分的作用。4.4部门协同推动效果不明显林长制改革启动后，围绕华安县林业发展的目标和策略，按照职责分工，明确了县委组织部、宣传部、财政局、自然资源局等10个部门作为林长制协作单位，协同推进林长制各项工作。但在实际工作中，各部门对于林长制发展的推动力明显不足，缺乏合力，未能达到预期目标。4.5林权抵押贷款仍存在困难如何加快林地“三权分置”是林长制改革迫切需要解决的重点难点问题之一。长期以来，林权抵押贷款由于标的物的特殊性，在融资方面面临严峻的现实困境。一是林权作为抵押品存在产权关系不明晰、资产价值不稳定、变现难等缺陷；二是林权评估市场尚未成熟，具备资质且能被林业和金融机构共同认可的森林资产评估机构与业务人员缺乏，使得银行开展林权抵押贷款的风险较大。林权抵押贷款不良债务率的升高加剧了金融机构的“畏贷”心理，导致提供林权抵押贷款的内生动力不足。4.6林业科技成果转化率较低科技成果转化率低也是林长制改革迫切需要解决的重点问题。2021年，华安县共选派科技特派员74名，其中林业科技特派员19名，主要在桉树种植、病虫害防治、林下种植、茶园生态修复与提质增效等方面为林农和林业企业提供技术服务。受推广能力、接受能力、资金投入等的制约，科技成果转化率较低。5推进林长制改革发展的对策5.1完善林长办机构职能建设单独设置县、乡两级林长办机构人员编制，配备专职人员充实林长办工作队伍，建立相应的人员考核工作机制，将林长制改革工作成效纳入华安县政府工作绩效年度考核，并作为干部提拔晋升的依据，以充分调动工作人员的积极性，同时从一定程度上保证从业人员的稳定性。县、乡两级林长办的机构、职能应与林长制改革的职责相适应，打造推进新时代林业改革发展的高素质林业人才队伍。5.2建立一林一策目标规划制度林长制以“党政领导负责制”为核心，以“长”为关键。充分发挥乡、村两级林长的作用，要从华安县各乡镇、各村的森林资源禀赋实际出发，坚持因林施策、示范带动、全面覆盖的原则，编制各乡镇造林绿化、森林培育、林业产业发展等关键措施的实施计划，推动乡、村两级林长履职尽责。如华安县湖林乡西陂村林长充分发挥当地林地资源丰富、气候适宜的优势，鼓励企业采用“合作社+农户”的发展模式，合理利用林下空间套种七指毛桃、砂仁、黄花远志等中草药材，林地资源得到效能扩展和综合利用的同时，不断增加农民收入。5.3完善林业多元化投资机制5.3.1强化产业政策扶持深化林长制改革，探索多元投资机制，要在政策扶持上发力。一是完善金融扶持政策。细化贷款贴息、税收优惠、反向激励等政策，鼓励引导金融机构和社会资本参与林业碳汇项目、林票、地票建设，形成聚集力量，改变当地林农单打独斗、小产小业的局面，推进林业产业的发展。如鼓励华安县陂博中药材专业合作社采用“合作社+农户”、“企业+基地”发展模式，华安绿巧园艺有限公司采用“公司+农户”协作方式，充分调动当地知名企业的龙头带动作用，以点带面，推动林业产业全面发展。二是健全财政投入机制。统筹整合83林业勘察设计2023年第1期财政资金，加大政府资金补贴力度，对林下经济、森林康养、森林旅游等重点项目和重点产业实行扶持倾斜。三是建立生态补偿稳定增长机制。在现行森林生态效益补偿金的基础上，参照社会经济发展水平，逐年提高公益林补偿标准，逐步缩小其与商品林经营收益差距。同时，对生态公益林周边地区给予更多优惠政策，加快推动生态公益林以转包、入股等方式流转参与林下特色种植养殖业、生态旅游业等，以短养长，兼顾生态公益林社会效益的维系和经济效益的提升，促进产业融合，带动林区增收。5.3.2强化要素保障能力一是完善金融服务云平台建设。加强同银行、保险金融机构的沟通，完善福建省金融服务云平台特色业务建设，创新林业金融服务产品，吸引金融机构支持，带动林区急需的特别是针对第三产业的基础设施建设，夯实发展基础。二是加快林权流转平台建设。县林长办应深化同县自然资源局的协作，加强信息沟通、联系和会商，加快推进林权流转平台建设，保障华安县林业“地票+林票”股份合作模式的顺利推行，加快林业生产要素流动和林业产业适度规模经营。三是加快出台减免税费措施。县林长办应加强同税务部门的沟通协调，尽快推动落实林业项目改革减税政策，降低成本，切实鼓励经营主体参与林业改革发展。5.4加快协作部门资源整合林长制是以“生态环境保护必须依靠制度、依靠法治”为基本理念，以“制”为本，破解跨部门协作体系不健全、林业部门“小马拉大车”的深层次体制机制问题。因此，林长制各项工作的有效落实，需要充分发挥县级林长办组织、协调、分办、督办作用，推动各部门按照华安县林长制县级部门协作制度的有关要求整合各方面资源，提升森林资源保护发展要素的保障能力。一是强化信息共享。采取文件抄送、进度通报等形式，及时告知和反馈相关部门工作进展，推动各部门按照职责分工抓好工作落实。二是强化联系会商。适时召开会议联系会商，通报林长制工作事项进展情况，研究解决协作单位和各乡（镇、场）在推行林长制工作中存在的问题。三是强化协调服务。各部门要结合自身职能，靠前服务、及时指导，加强联动，协调解决森林资源保护发展重点难点和堵点问题。四是建立奖励机制。对各协作部门，除了“督查问效”，还应建立“先进奖励”，以充分调动相关部门参与林长制改革发展的主观能动性。5.5推行林业“地票+林票”股份合作模式林改分山到户后出现了林权结构小型化、林地资源分散化、经营主体多元化、林业管理粗放化等新问题，加上林农普遍缺乏技术、资金、管理技术等，导致森林经营水平和森林质量总体不高，林业经营效益和林农收益未能达到预期。为此，漳州市出台漳州市林业地票林票管理办法（试行）。为扩大集体林权制度改革的广度和深度，华安县应以林长制为抓手，探索推进林业“地票+林票”股份合作模式改革，充分发挥国有企事业单位的“资金、技术、管理”三大优势，鼓励林权所有人、国有企事业单位开展合作经营，通过权益量化、保底分红、兜底保障，实现林权自由流转，解决初次林改时林地所有权、承包权权益落实不完全和集体林地“三权分置”不清的问题，以及林权难以评估导致的抵押贷款困难、林业资源变现难等问题，拓宽林业资源向资金转化的路径，实现项目经营人、村集体（村民）、金融机构和社会资本在林改中合作共赢，为华安县新一轮林长制改革赋能，助推乡村振兴。5.6加强科技成果转化加快科技成果转化，是推动林业产业高质量发展的关键。在推动林长制改革发展的过程中应重视科技特派员队伍建设。依托福建科技特派员服务云平台，科学设置考核指标，强化考核结果在经费报销、晋升职称职务等方面的应用，充分调动科技人员的积极性。同时，应注重与高校及科研院所的积极合作，加快中草药培育、林下种植等特色产业技术攻关与应用，促成科技成果转化落地，提升林业产业发展的科技含量。参考文献1龚容，李梓雯，郑晨，等我国林长制改革实施进展及深化改革措施J林草政策研究，2022，2（2）：40-44.2沈晓旭基于政府职能社会化的林长制建设探讨J.现代农业科技，2017（15）：148-149.3郭金平，杨万里，吴平.怀化市全面推行林长制改革探索与思考J.山西农经，2022（7）：147-149.84