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论安全生产行政公益诉讼的启动3 风险灾害危机研究第十四辑第 318 页SSAP，2022论安全生产行政公益诉讼的启动赵艺绚 林鸿潮摘 要：安全生产行政公益诉讼可以有效解决安全生产领域行政监管的短板，目前检察机关已开展大量安全生产行政公益诉讼的实践，但出现了“野蛮生长”的趋势。结合检察机关介入安全生产领域的优势和劣势，可以总结出安全生产行政公益诉讼的启动目的、判断标准等具有特殊性。检察机关启动安全生产行政公益诉讼时必须尊重行政机关的首次处理权、明晰安全生产公共利益的范围，建立科学合理的案件筛选机制。在具体制度构建上，应当根据安全生产行政公益诉讼两个不同阶段的特征设置相应的启动条件。关键词：安全生产；行政公益诉讼；检察机关一 引言2016 年 12 月 18 日，党中央和国务院联合印发 关于推进安全生产领基金项目：本文系国家社科基金重大项目“我国集中力量战胜重大突发事件的制度优势及其法治化研究”（项目编号：20ZDA008）阶段性研究成果；最高人民检察院理论研究重点课题“安全生产行政公益诉讼诉前程序研究”（项目编号：GJ2020B10）的阶段性研究成果。作者简介：赵艺绚，中国政法大学博士研究生，主要研究方向为行政法学、应急法学；林鸿潮，中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任，教授，法学博士，主要研究方向为行政法学、应急法学。4 第十四辑域改革发展的意见（以下简称 意见），意见 中明确提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。2017 年 6 月 27 日，十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了 关于修改 中华人民共和国民事诉讼法 和 中华人民共和国行政诉讼法 的决定，在 行政诉讼法 第 25 条后增加一款作为第 4 款，正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼法的规范体系。该条款虽规定检察机关提起行政公益诉讼的领域为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让，但在具体表述中增加了“等领域”三字，为以安全生产为代表的“等”外领域行政公益诉讼保留了法律空间。1在“321”江苏响水特别重大爆炸事故、“124”湖南浏阳重大爆炸事故等重特大生产安全事故的影响下，安全生产行政公益诉讼逐渐成为当前行政公益诉讼司法实践中的一大热点。目前，“全国已有 16 个省级人大常委会出台了关于支持检察机关开展公益诉讼工作的决定，其中河北、内蒙古、辽宁、山东、浙江、河南、湖北、广西、云南、陕西、青海、新疆等 12 个省份明确授权检察机关在安全生产领域拓展公益诉讼案件办理”。22021 年 6 月 29 日，全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 关于修改 中华人民共和国安全生产法 的决定，此次修法的亮点之一是在第 74 条之后增加一款作为第 2 款，规定“因安全生产违法行为导致重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”此举使安全生产行政公益诉讼制度有了明确的法律依据。值得关注的是，由于目前仍缺乏“等外”领域行政公益诉讼的可操作的制度性规范，安全生产行政公益诉讼已经出现“野蛮生长”的趋势。其一，个别地方的检察院对自身的职能定位及启动安全生产行政公益诉讼的目的认识不清。例如，在安全生产行政公益诉讼推行之初，山西省某县检察院提出“与应急管理局共同配合开展行政公益诉讼”的口号；此外，“职能参见：曲沃检察院召开公益诉讼安全生产领域座谈会 EB/OL.https：/ 443468，2019-9-10/2021-8-15.论安全生产行政公益诉讼的启动5 定位不清”还表现为个别地方检察院将安全生产行政公益诉讼的客观诉讼属性误读为由检察机关在安全生产领域中实施的特殊行政管理手段，以启动行政公益诉讼作为“外壳”，实则代替行政机关实施行政行为。其二，个别地方将安全生产公益诉讼的数量作为衡量检察机关工作绩效的一项指标，在“重数量而不重质量”的思路下，为了拓展案源，或将非安全生产领域事项也纳入安全生产公益诉讼中；或在其诉讼目的已然不能实现的情况下仍然启动安全生产公益诉讼。例如内蒙古某市检察院针对辖区内某小区居民私拉电线给电动车充电的情况启动了“安全生产行政公益诉讼”。尽管其初衷是排除该小区的安全隐患，但根据 安全生产法 第二条的规定，小区居民并非该法所规定的“从事生产经营活动的单位”，“飞线充电”也难以解释为生产经营活动，该检察院如此做法有“凑数”之嫌。可见，我们有必要在厘清安全生产行政公益诉讼特殊性的基础上探索一套有针对性的启动机制，明确安全生产行政公益诉讼的启动条件，确保检察机关在严守检察权边界的基础上，实现维护公共利益的最终目的。二 检察机关介入安全生产的优势和劣势（一）检察机关介入安全生产的优势 第一，相比于上级人民政府或上级主管部门而言，检察机关，特别是基层检察机关更熟悉当地情况，了解当地安全生产重大风险的分布，并且有更多获取案件线索的渠道。而检察机关的这一优势又恰好与行政公益诉讼司法实践的特点相契合。由于 行政诉讼法 并没有对检察机关办理行政公益诉讼案件的管辖进行特殊规定，因此通常情况下行政公益诉讼都是由基层检察院办理，市（分、州）检察院和省级检察院扮演支持起诉的角色。以参见：公益诉讼在行动：多部门联动共治居民小区安全隐患 EB/OL.http：/ 2806177.shtml，2020-4-2/2021-8-15.6 第十四辑2019 年为例，据统计，在诉前阶段，基层检察院办理的行政公益诉讼案件量占比 99.1%，市（分、州）级检察院办案占比 0.85%，省级检察院办理了 1 件诉前行政公益诉讼案件；在起诉阶段，100%起诉案件由基层检察院办理。3第二，相比于同级人民政府和负有安全生产监督管理职责的有关部门而言，检察机关的利益格局较为超脱，其绩效目标不与地方 GDP、地方税收、居民就业以及部门利益等因素挂钩，能够更有针对性地解决安全生产领域中出现的监管意愿缺失的问题。从实践效果来看，相比安全生产领域中常用的上级机关定期巡视、权力和责任清单制度、事故调查组事后追责等传统“科层制”监督方式，由检察机关提起安全生产行政公益诉讼的外部监督方式可以有效解决安全生产领域中上下分工不清、责任主体不明、监管意愿不强、不作为、假作为等问题，并对隐瞒、掩饰违法违规行为的安全生产责任主体起到震慑作用。4其中，安全生产领域中常见的由于行政主体监管意愿缺失而“假作为”的现象在传统主观诉讼的框架下并不属于行政诉讼的受案范围，法院即使受理也很可能得出“被诉行政行为合法”的结论。但在行政公益诉讼“客观诉讼”的框架下，作为提起行政公益诉讼的先决条件，检察机关可以就行政机关是否实质性履职进行判断，只要其未实质达成行政目的，都可以认定为“不作为”而提起行政公益诉讼。5（二）检察机关介入安全生产的劣势第一，安全生产行政公益诉讼是建立在安全生产行政监管体系之上的外部法律监督手段，与安全生产行政监管体制关系密切。但是，安全生产行政管理体制比较复杂，还存在一些职能交叉、职责不明的“灰色地带”，使检察机关可能难以找准安全生产行政公益诉讼的“被告”。根据 安全生产法 第十条的规定，安全生产领域采取“综合监管”和“专业监管”相结合的行政管理体制。应急管理部门对本行政区域内的安全生产工作实施综合监管，交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域实施专业监管。但 安全生产法 并未明确规定“综论安全生产行政公益诉讼的启动7 合监管”“行业监管”的定义和范围，导致二者的界限一直比较模糊。再加上个别领域，如煤炭领域实施“国家监管”和“地方监管”相结合的特殊管理体制，使其安全生产行政管理体制更加复杂。由于政府部门间横向分工不明、上下级政府间纵向权责不清等问题交织，在矿山、危化品、建筑施工等高危领域中，安全生产行政管理体制呈现“碎片化”特征，给检察机关启动安全生产行政公益诉讼带来了现实困难。第二，安全生产领域的行政监管存在专业性强、信息封闭程度高、风险分布广、自由裁量空间大等特点，而在辨识和评估风险的过程中必然涉及专业判断，但与行政机关相比，检察机关并不具备专业优势。此外，安全生产领域的风险分布十分广泛，在安全生产的各个环节都可能存在风险，但检察机关的办案资源十分有限，特别是基层检察机关力量不足，却是办案的主力军。这种内在的矛盾使检察机关在启动安全生产行政公益诉讼时必须有所取舍。具体而言，检察机关在启动安全生产行政公益诉讼时必须考虑个案的示范效应，在案件“大”与“小”的选择上，检察机关应当重点关注高危行业、重点环节中的重大事故隐患；在案件“质”与“量”的选择上，检察机关必须摒弃“唯数量论”，围绕有效干预风险这一核心目标来筛选案件；在案件“难”与“易”的选择上，检察机关应当放弃一些容易入手、实则价值低微的案件线索，聚焦于安全生产领域普遍存在的“痼疾”上。三 启动安全生产行政公益诉讼的特殊性由于我国对行政诉讼制度的功能定位一直有“抑客扬主”的倾向，在具体诉讼制度构建上注重主观诉讼的维度扩展而忽略客观诉讼的维度扩展，导致我国行政公益诉讼制度曾长期处于缺位的状态。62017 年 行政诉讼法 修订时虽然确立了行政公益诉讼的模糊框架，但由于此次修法只是一次“局部小改”，并未对行政诉讼法的功能定位做出实质性的变更，所以现有的行政诉讼规则并不能为行政公益诉讼提供充分的支持。为解决行政公益诉讼实践中的具体操作问题，最高人民法院、最高人民检察院于 2018 年 38 第十四辑月颁布了 关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称若干解释）。可以认为，若干解释 是对行政公益诉讼制度两年试点经验的总结，也是对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让四个“等内”领域行政公益诉讼“最大公约数”的提取。但是，安全生产领域行政公益诉讼的加入会使“最大公约数”有所变动。（一）启动目的特殊启动安全生产行政公益诉讼的目的是干预“明显”或“重大”风险。根据 行政诉讼法 第 25 条、若干解释 第 21 条的规定，在四个“等内”领域的行政公益诉讼中，只有“行政机关违法行使职权或者不作为”致使“国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，才能够启动行政公益诉讼诉前程序，即行政公益诉讼和普通主观行政诉讼一样，也要遵循成熟性原则，在行政行为发展到某种阶段且导致公共利益受到损害的前提下才能够启动司法监督程序 “行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查”。7这样设计虽然有利于保证检察机关最大限度地尊重行政程序的独立性、恪守检察权的边界，但并不适用于安全生产行政公益诉讼。其一，安全生产行政公益诉讼目的是干预事故风险而非对公共利益进行事后救济。根据 安全生产法 第一条的规定，安全生产工作的首要目的是“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全”，安全生产法 的主要制度设计也围绕着“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，可见安全生产行政公益诉讼应当与 安全生产法“以防为主”理念相一致，其出发点是控制生产安全事故风险，预防生产安全事故发生。由于安全生产领域的公共利益一旦发生损害则不能补救，所以安全生产行政公益诉讼只有在生产安全事故尚未发生、公共利益尚未受到实质性损害时提出才有意义。其二，检察机关不对所有事故风险进行干预。由于安全生产监管具有信息封闭性、高度专业性等特征，作为司法机关的检察机关对所有生产安全事故风险进行干预既不现实也无必要，只有当生产安全事故风险“明显”且“重大”时才适宜启动安全生产行政公益诉讼。论安全生产行政公益诉讼的启动9 具体而言，“明显”是指从外观上看，事故隐患与生产安全事故发生的结果之间存在必然的联系，其因果关系一目了然，一般人不需要运用专业知识也能够很容易分辨；“重大”是指从起因和后果来看，生产安全事故风险并非仅由个体行为所引起，行政机关的“违法”或者“不作为”也是导致事故风险的重要原因之一，并且该风险一旦转化为现实则后果将殃及相当范围内的不确定人群。例如，在河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼一案中，河南省检察院郑州铁路运输分院发现郑州到西安高速铁路南交口大桥桥梁南北两侧距桥墩不足 100 米处，当地修路筑坝、填土造田，造成桥梁南侧（上游）塘坝内蓄水约 1 万立方米，存在汛期溃坝冲击桥梁的风险；北侧（下游）形成堰塞湖，高铁 2 号桥墩（旱桥）直接浸泡在水中，经当地有关行政机关处置后仍然无法排除郑西铁路桥的安全隐患，于是检察院向三门峡市人民政府发出行政公益诉讼诉前检察建议。8本案例被评选为检察公益诉讼全面实施两周年典型案例。在本案中，不需要运用任何专业知识也可以判断“上游蓄水”“堰塞湖”“旱桥泡水”等现实情况的潜在危险性，风险和风险向事故转化的因果关系链条和进程十分清晰、后果之严重性可以预判，因此符合风险“明显”且“重大”的特征。（二）判断标准特殊检察机关对行政机关履职情况进行判断时应当采用“实质性合法”标准。目前，我国安全生产领域存在监管能力不足和监管意愿缺失两大短板，尤其是在一些危险物品生产、储存、装卸以及矿山、金属冶炼等“边际产业”较为集中的二三线城市或一线城市的边缘地带，出于地方经济发展等因素的考量，普遍存在安全生产监管需求、监管能力和监管意愿的结构性失衡。1在实践中，这种结构性失衡可能体现为行政机关违法行使职权、不作为、假作为、不充分作为等多种情况，特别是后两种情况，由于 行政诉讼法 第 25 条没有明确规定，在行政自由裁量权较大且多机关职能交叉的安全生产领域逐渐形成了一个行政监管的“灰色地带”。例如，在“321”江苏响水特别重大爆炸事故中，事故责任单位天嘉宜公司曾经六次受到行政10 第十四辑处罚，但每次都是罚款了之，而罚款对于曾被当地政府列为上市后备企业的天嘉宜公司而言，“威慑力”微乎其微；又如天嘉宜公司曾因危固废物处理的问题被责令暂时停产停业，但是在该问题没有实质性解决的情况下又取得了复产许可并迅速恢复生产，最终酿成了惨痛的“321”爆炸事故。此次事故集中体现了安全生产领域中行政机关“假作为”“不充分作为”的问题十分突出，从表面上看行政机关已经履行监管职责并采取了一定的措施，但这些措施并没有充分落实“防止和减少生产安全事故”的行政目的。在这种情况下，同级人民政府及上级主管部门常因地方经济发展等不相关因素的考量而采取“纵容”的态度，或为地缘所限无法深入了解其中情况，致使行政系统内部自上而下的“科层制”监管出现了“暂时失灵”。相比之下，检察机关的独立性较强，是破解安全生产监管困境的一剂良药。具体而言，在安全生产行政公益诉讼中，因为检察机关维护的是安全生产领域的公共利益以及更高维度的客观法秩序，9所以检察机关可以适当突破主观诉讼框架下行政诉讼受案范围的限制，在对行政机关履职情况进行审查时采取“实质性合法”的判断标准，将形式上符合法律规定但实质上违反立法目的或者不利于立法目的实现的假作为、不充分作为也纳入司法监督的范围中。四 启动安全生产行政公益诉讼的原则（一）尊重行政机关的首次处理权 安全生产行政公益诉讼虽以干预明显、重大的事故风险为诉讼目的，但风险向事故的转化具有突然性、迅速性，因此在具体制度设计中应当优先考虑保证风险干预的及时性和有效性。换言之，启动安全生产公益诉讼必须以尊重行政机关的首次处理权为原则。其原因在于检察机关的定位是法律监督机关，本身并不具备执法权限和执法能力，以提起行政公益诉讼的方式维护公共利益无法避免程序冗长、沟通成本高等弊端。10检察机关提起安全生产行政公益诉讼虽然也是干预事故风险的一种方式，但仅起到次要、补充的作论安全生产行政公益诉讼的启动11 用，行政机关才是实现安全生产公共利益的主导力量。具体而言，首先，检察机关应当把握好启动安全生产行政公益诉讼的时机，尽量避免过早地介入行政程序，即使为了发现案件的线索确实需要提前介入行政程序的，也应当主要发挥监督作用。检察机关既不能代替行政机关决策，也不能将提起行政公益诉讼作为一种特殊的手段绕过行政机关直接对生产经营单位做出影响其权利义务的决定。其次，检察机关发现案件线索后，应当进行审慎、谦抑的判断，同时考虑诉讼的实际效果。11安全生产领域中，即使是执法资源相对比较丰富的行政机关也不可能达到“完全执法”的状态。对于一些行政机关尚未采取措施进行干预的风险事项，应当根据行政机关的实际执法能力、执法意愿等因素进行综合判断。一方面，如果一些风险的存在并非行政机关“主观不愿”干预，而系“客观不能”干预，即使启动行政公益诉讼也不会有太大的效果，应当根据“成本-效益”的一般原理放弃诉讼；另一方面，如果是行政机关尚未发现的事故风险，经过沟通后行政机关能够及时采取必要措施的，则说明检察机关和行政机关之间没有形成具体的法律争议，那么没有必要“为了诉讼而诉讼”。最后，如果行政机关有关人员渎职、贪腐等导致行政机关未能实质性履行法定职责的，检察机关应当及时将案件线索移送到公安机关和监察机关，再视行政机关的后续履职情况决定启动行政公益诉讼。如果检察机关进入诉前程序后才发现相关线索，也应在移送案件线索后给予行政机关纠错机会，如果行政机关能够及时消除风险则没有必要进入起诉阶段。（二）严格界定“安全生产公共利益”在我国，保护公共利益是一种公法责任，但公法中的“公共利益”却仍然是一个不确定概念。3尽管学界对于公共利益的解释尚未形成统一的共识，但是对于公共利益的基本特征，如社会性、非特定性等，认知已经趋于一致。从客观诉讼的原理出发，虽然检察机关与安全生产并无直接的“诉的利益”，12但检察机关基于法律的规定享有原告的资格，目的是借助检察机关的力量实现公法上的“客观法秩序”，可见要界定某个具体领域的“公12 第十四辑共利益”，应当首先关注该领域的法律所欲实现的“客观法秩序”。具体到安全生产领域，在界定何为安全生产公共利益时，应当将安全生产公共利益与 安全生产法 所维护的“客观法秩序”挂钩，即将“安全生产”与安全生产法 的适用范围相对应，将“安全生产公共利益”与 安全生产法 所保护的“法秩序”相对应。首先，“安全生产”是指在生产经营活动中，为了防范各类事故而采取控制措施，使生产经营过程在符合规定的条件下进行。对于检察机关而言，对“安全生产”的理解不宜超出 安全生产法 的效力范围而将其理解为“社会生活中的安全隐患”，因为“社会生活中的安全隐患”分布十分广泛且公众对于日常安全隐患的容忍度较高，监管难度较大，检察机关一旦陷入此类琐碎的案件中不仅会招致检察权突破安全生产法 框架的非议，还可能导致行政公益诉讼的“成本-收益”严重失衡。其次，所谓“安全生产公共利益”，是指人民群众的生命财产安全以及经济社会的持续健康发展。以维护特定群体甚至特定个体的安全利益为出发点而提起的公益诉讼案件虽然有一定的实际意义，但并不是最直接和高效的手段，还可能会模糊检察机关作为法律监督机关的定位。（三）注重个案的示范效应行政诉讼法 对于行政公益诉讼案件线索的来源采取了较为开放的态度，实践中，检察机关案件线索来源十分广泛，不应该仅局限于检察机关在履行职务的过程中发现的线索，当检察机关与社会各方主体发生联系时，就可以吸收公益诉讼的案件线索。13但是，检察机关的办案资源毕竟有限，不可能对每一个案件线索都启动行政公益诉讼，因此典型个案的选择十分重要，对个案的选取必须起到“以点带面”的引领、示范作用，从而建立起督促行政机关依法履职的司法监督通道。检察机关在对某个案件线索启动安全生产行政公益诉讼时，应当综合考虑风险的危害程度、公益诉讼手段是否可替代、案件的整体效果等多个因素后再决定启动安全生产行政公益诉讼。具体而言，首先，在案件“大”与“小”的选择上，检察机关应当重点关注特殊行业的重点环节当中存在的重大风险，例如矿山，金属冶炼，危险物论安全生产行政公益诉讼的启动13 品的生产、储存、装卸环节等，因为这些领域和环节存在发生重特大生产安全事故的风险，一旦发生将严重危及企业职工和周围群众的生命财产安全以及地区经济秩序，且这些行业往往与地区经济指标挂钩，十分容易“藏污纳垢”。检察机关可以考虑通过建立内部举报人制度、建立与工会及安全生产领域的中介机构之间的沟通合作机制等方式发现线索，从而“对症下药”，对行政机关起到警示作用。其次，在办案手段“刚”与“柔”的选择上，如前文所述，检察机关应当充分尊重行政机关的首次处理权，首选与行政机关协商、向行政机关发警示函或提示函等较为柔性的手段。当遇到多机关职能交叉、相互配合不充分又互相推诿的情况时，检察机关应当积极协调有关机关及其共同的上级机关通过内部沟通机制划分主次责任、协调解决问题，当问题确实无法得到实质性解决时，再考虑启动比较刚性的诉讼手段，将多个行政机关列为共同被告。最后，在案件“质”与“量”的选择上，检察机关必须摒弃“唯数量论”，必须围绕有效干预事故风险这一核心目标来筛选案件。目前，在 中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 全国安全生产专项整治三年行动计划 等一系列中央政策文件和行动计划的推动下，检察机关探索安全生产行政公益诉讼的热情高涨，个别地方在检察系统内部建立了以数量指标为核心的评价体系，甚至通过“数量竞赛”来推动安全生产行政公益诉讼的快速发展。这种急功近利的方式导致一些基层检察机关在案件的选取上倾向于选择容易入手、容易结案但价值低微的案件，造成司法资源的浪费。五 检察机关安全生产行政公益诉讼的启动条件如前文所述，安全生产行政公益诉讼在具体制度设计上应当贯彻“以防为主”的方针，不以安全生产公共利益受到实际损害为前提。对于此类特殊领域的行政公益诉讼，有学者将其概括为“预防性行政公益诉讼”，认为“预防性行政诉讼提起的重要条件之一必须是行政行为的实施可能造成的损害不可弥补，而行政公益诉讼所保护的客体是国家利益或者公共利益，14 第十四辑就具备了这种一旦受损难以弥补的特点”。14由于实际的侵害尚未发生，无法根据公共利益受到损害的结果标准确定起诉的时机，只能以行政机关的行为表现作为判断的依据，因此启动条件设定尤为重要。笔者认为，安全生产行政公益诉讼的启动有两个阶段，应当分别适用不同的标准。第一个阶段是检察机关决定是否启动诉前程序，即是否向有关行政机关发出正式的检察建议。这一阶段的启动条件有：其一，存在生产安全事故发生的风险并有向现实转化的可能性。其二，有关行政机关负有风险管理职责。对此，检察机关可以根据法律的规定以及三定方案、权责清单、行政执法计划等规范性文件进行综合判断，如果多个部门对安全生产都负有管理职责，则分别向各部门或向其共同的上级发出检察建议。其三，负有事故风险管理责任的行政机关明知风险的存在。这是一个比较容易被忽略的条件，由于风险管理是一种面向不确定事件的管理，不能直接推定行政机关掌握所有的不确定事件的动向，特别是对于一些新兴系统性风险，由于绝大多数情况下法律没有规定明确的责任主体，也无法准确地将风险归为某个领域或某个行业，需要给行政机关合理的时间逐渐认知此类风险，从而提出防范化解新兴风险的方案。15判断行政机关是否“明知”可以结合风险的类型及存在时间、是否属于社会生活常识、是否为目前科学技术所能探知、相对人是否曾向行政机关反映、检察机关是否曾向行政机关告知、行政机关是否曾进行处理以及是否在行政执法计划之外等多种因素进行综合判断。其四，行政机关违法行使职权或者不履行法定职责。在安全生产领域中，行政机关单纯地违法行使职权或不履行法定职责的情况比较好判断，在“实质性合法”的判断标准下，安全生产领域常见的“假作为”“不充分作为”也应当纳入司法监督的范畴中。安全生产领域中另一种常见的情况是行政机关“违法行使职权”与“不履行法定职责”竞合，此情况一般存在于多机关职能交叉领域。例如在“321”响水爆炸事故中，发生爆炸的地点位于天嘉宜公司厂区内的危险废物仓库，而天嘉宜公司曾因非法处理危险废物遭到环保部门的多次行政处罚，但每次行政处罚都是罚款。依据“实质性合法”的标准，尽管环保局行政处罚的种类和幅度都在法定的自由裁量权范围之内，但环保论安全生产行政公益诉讼的启动15 局的行为违反行政处罚的目的，应当属于实质性违法行使职权，是一种“假作为”。此外，根据 安全生产法 及 危化品安全管理条例 等法律法规的规定，危险废物的处置也属于生产经营的过程，因此安全生产综合监管部门也存在“不履行法定职责”的情况。当两个异质的行政行为竞合导致安全生产公共利益有受到侵害的风险时，不管是做出“违法作为”的主体还是“不作为”主体都负有实质性作为的义务，检察机关应当在检察建议中要求有关行政机关不得互相推诿、充分配合履行法定职责。16第二个阶段是检察机关决定是否启动诉讼程序，即是否向法院起诉。这一阶段的启动条件为有关行政机关未按照 若干解释 第 21 条之规定在法定期限内“依法履行职责”。问题的关键在于如何认定行政机关在诉前程序中已经“依法履行职责”，对此学界曾提出两种判断标准，第一种标准为行为标准，即仅考虑行政机关是否已经穷尽行政行为的手段和过程，而不考虑对公共利益的损害是否已经排除；17第二种标准为结果标准，即在认定行政机关是否已经依法履职的时候，不仅要考察行政机关履职充分与否，还要认定其行为后的实际效果，即公共利益是否已经得到实质性保护。18从司法机关的态度来看，在“等内”领域的行政公益诉讼中主要采取“结果标准”，例如 最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范 规定：“行政机关虽已做出足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境公益诉讼的，应予受理”。笔者认为，从安全生产领域的特殊性出发，在安全生产行政公益诉讼的诉前程序中采取实质性履职的行为标准较妥。所谓实质性履职的标准，是指行政机关已穷尽现有条件下所能采取的措施，采取了法律框架内必要的行政手段，且行政机若干解释 第 21 条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。16 第十四辑关所采取的措施或手段有利于行政目标的达成，符合比例原则的要求。原因有二：其一，安全生产行政公益诉讼目的是干预风险，不以对国家利益和公共利益造成实际损害为要件，而风险管理本身就是面向不确定事件的管理，特别是在风险社会中，事故风险在客观上不可能被完全排除。其二，在安全生产领域中，风险管理行政行为的实际效果受到生产经营主体的配合程度、行政机关的职权范围以及生产经营过程的客观难度等多种因素的制约，很多情况下对一些系统性的事故风险的控制不能“一蹴而就”，需要从安全生产管理的结构、客观的科学技术水平等多个方面进行优化。而若干解释 除了设定了“依法履职”标准外，还对“依法履职”的期限做出了规定，不符合安全生产风险管理的客观实际。基于上述两个原因，笔者认为在安全生产领域中行政机关履职期限的设定不宜过于死板，应当由检察机关根据风险的大小和紧迫程度具体情况具体分析，灵活设定履职期限。六 结束语2020 年 4 月，国务院印发 全国安全生产专项整治三年行动计划，在全国部署开展安全生产专项整治三年行动，在煤矿、非煤矿山、危险化学品、消防、道路运输、民航铁路等交通运输、工业园区、城市建设、危险废物等行业领域，组织开展安全整治。检察机关也应将启动安全生产公益诉讼的重点放在这 9 项重点领域的重大风险治理上，摒弃“唯数量论”，追求防范和化解重大风险的整体效果。这既是在检察机关资源有限的客观条件下的最优选择，也是安全生产领域发展趋势的客观要求。当然，检察机关在办理此类案件时可能会遇到很多“堵点”，例如线索来源狭窄、调查取证难、职责划分难、缺乏行业标准、相关法律法规存在空白等，为了化解这些难题，检察机关除了做好前期准备、提升自身办案能力以外，还应当加强同工会和专业机构的合作，借助社会力量的内部优势和专业优势打通“堵点”，疏解“痛点”。论安全生产行政公益诉讼的启动17 参考文献1 林鸿潮，赵艺绚.论安全生产行政公益诉讼 从“321”响水爆炸事故暴露的监管短板说起 J.西南民族大学学报（人文社会科学版），2020（1）：44-50.2 王晓晔.代表访谈录：为安全生产引入公益诉讼监督视角 N.中国应急管理报，2020-05-22.3 刘艺.我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善 基于 20172019 年数据的实证分析 J.重庆大学学报（社会科学版），2020（4）：173-183.4 代海军.检察机关提起安全生产行政公益诉讼的现实困境与制度建构 J.河南财经政法大学学报，2020（2）：10-19.5 刘艺.检察公益诉讼败诉案件中的客观诉讼法理 J.行政法学研究，2020（6）：37-50.6 刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制 J.法学研究，2018（3）：39-50.7 王名扬.美国行政法（上下）M.北京：中国法制出版社，1999：57.8 王跃.河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案 N.检察日报，2020-03-30.9 刘艺.论国家治理体系下的检察公益诉讼 J.中国法学，2020（2）：149-167.10 高家伟.检察行政公益诉讼的理论基础 J.国家检察官学院学报，2017（2）：19-29+170.11 邢昕.行政公益诉讼启动标准：基于 74 份裁判文书的省思 J.行政法学研究，2018（6）：136-144.12 王天华.行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究 M.北京：法律出版社，2010：28.13 田凯等.人民检察院提起行政公益诉讼的立法研究 M.北京：中国检察出版社，2017：29.14 王春业.论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度 J.浙江社会科学，2018（11）：51-58+157.15 丁辉.新兴风险社会治理的思考 J.劳动保护，2020（4）：13-15.16 王清军.环境行政公益诉讼中行政不作为的审查基准 J.清华法学，2020（2）：129-142.17 张旭勇.行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定 J.浙江社会科学，2020（1）：67-76+157-158.18 王春业.行政公益诉讼“诉前程序”检视 J.社会科学，2018（6）：94-103.18 第十四辑On the Initiation of Administrative PublicInterest Litigation of Work SafetyZhao Yixuan Lin HongchaoAbstract：Work safety administrative public interest litigation can effectivelysolve the shortcomings of administrative supervision in the field of work safety.Atpresent，procuratorial organs have carried out a large number of work safetyadministrative public interest litigation practice，but there is a trend of“barbaricgrowth”.Combined with the advantages and disadvantages of procuratorial organsinvolved in the field of work safety，it can be concluded that the starting purposeand judgment criteria of work safety administrative public interest litigation haveparticularity.When starting work safety administrative public interest litigation，procuratorial organs must respect the first handling power of administrative organs，clarify the scope of work safety public interests，and establish a scientific andreasonable case screening mechanism.In the specific system construction，thecorresponding starting conditions should be set according to the characteristics ofthe two different stages of work safety administrative public interest litigation.Keywords：Work Safety；Administrative Public Interest Litigation；ProcuratorialOrgans