检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接问题研究.pdf

402023第2 期青海检察QINGHAIJIANCHA检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接问题研究1贾延申兰存姐习近平总书记指出，推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，健全自然资源资产管理体制，加强自然资源和生态环境监管，推进环境保护督察，落实生态环境损害赔偿制度，完善环境保护公众参与制度。如何落实习总书记重要指示精神，充分运用好上述制度，形成制度保护合力，实现对生态环境保护和环境污染的有效治理，值得深思一、检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度衔接的现实必要性检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，相互支持、相互补充，都是为了保护生态环境，维护社会公共利益，同时也弥补了生态环境保护治理制度漏洞。检察公益诉讼的权利主体为检察机关，而生态环境损害赔偿的权利主体为政府，因提起主体的不同决定了其法理基础、适用范围和制度运行存在差异，从而导致两项制度设计层面欠缺、立法不足、衔接不畅，没有形成制度合力，实践中普遍存在混淆和冲突，各自为战的现象。因此建立健全生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接机制，不仅能够促进生态环境损害赔偿与检察公益诉讼相互支持、相互补充，形成更强生态治理法治合力，而且也能解决实践中各自为政的问题，节约更多行政及司法资源，弥补检察机关在生态环境专业知识领域的固有缺陷，更好的服务当地经济社会发展；另一方面，检察机关作为法律监督机*作者单位：青海省海东市互助县人民检察院。关，还可以有效地监督政府履行职责，及时保护和修复受损的生态环境二、检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度衔接中存在问题（一）制度层面上的“不同”检察机关开展生态环境检察公益诉讼的制度定位，即检察机关对于破坏生态环境、损害社会公共利益的行为，在没有符合法律规定的机关和组织提起诉讼，或者符合规定的主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼，以及检察机关对生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的提出检察建议，督促其依法履行职责，督促后行政机关仍然不作为的，人民检察院可以就行政机关不履职行为向法院提起诉讼。这一制度设计正是中华人民共和国宪法对检察权的职能定位，即国家法律监督机关，其权力不同于行政机关，无具体的实质处分的权限，权力的实质处分必须“借助”法律的实施机关。行政机关作为权利主体代表国家行使所有权，依据生态环境损害赔偿管理规定以所有者的身份向生态环境损害侵权人主张权利，因而对各种资源的支配协调不言而喻。但生态环境问题往往又与当地经济发展密切相联，行政机关对该项工作的主动性可能会基于各种因素考虑有所折损。因此虽然两项制度都有各自优势，但也存在着诸多缺陷。（二）适用范围及履行方式不同2023第2 期41【编辑：杨颖婵SIKAO工作思考GONGZUO检察公益诉讼的适用范围在民事诉讼法行政诉讼法均有明确规定，其中民事公益诉讼案件适用具体范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等案件，行政公益诉讼案件范围涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，适用范围较生态环境损害赔偿制度更广。而生态环境损害赔偿案件适用具体范围为更为具体，如因污染环境、破坏生态造成生态系统功能退化等影响重大环境污染和生态破坏事件。检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度虽然均设置有诉前前置程序，即检察公益诉讼诉前公告、检察建议，及生态环境损害赔偿诉前商，但是两项制度的设置初衷却有不同。检察公益诉讼诉前公告、检察建议，是以法律监督为前提，在生态环境遭受破坏后无相关组织、单位及个人履行相关义务或者职责时，检察机关才能启动诉讼程序，属于穷尽权力救济后的被动补充和兜底；而生态环境损害赔偿诉前商是为了尽可能统筹各方“权益”，具有主动性。（三）诉讼顺位混同虽然最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）等相关司法解释中确立了生态环境损害赔偿优先，环境公益诉讼补充的相关机制，但由于对于生态环境损害赔偿之诉适用范围使用的“较大”“重大”“特别重大”突发事件以及“严重影响生态环境”词语，过于模糊，无法判定突发事件是否较大或重大、生态环境的影响程度，且行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼时，不需要向检察机关进行通报，因此针对同一生态损害行为，检察机关和行政机关可能同时在调查，且均对其提起诉讼，此时诉讼顺位问题成为司法实践当中的难点。三、构建衔接机制的几点思考检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度法益维护的同源性再次表明，双方均以保护环境公益、维护国家利益及社会公共利益为靶向，至此厘清两者之间的关系，畅通协作机制，才能保障生态环境保护切实落地生根（一）厘清起诉顺位形成制度合力由于检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度适用范围过于笼统，造成部分重合，因此势必要通过完善相关立法，明晰两项制度适用范围等来精准定位诉讼优先问题。由于生态环境损害涉及专业技术问题，鉴定评估也需较强的资金支持，行政机关在信息获取与专业知识方面均具有较强优势。同时行政机关以自然资源所有人身份提起诉讼也更符合诉讼的本质要求。至此明确生态环境损害赔偿之诉优先于生态环境检察公益诉讼的相关规定，能更好的理顺诉讼关系。（二）建立畅通的配合协作机制生态环境损害赔偿制度改革方案及生态环境损害赔偿管理规定均明确赋予行政机关作为自然资源所有权人保护生态环境的法定职责，对破坏生态环境的违法行为，理应肩负起第一责任，履行生态环境保护监管职责，依法追究相关违法行为，更好地实现保护生态环境的目的。同时行政机关与检察机关在生态环境损害赔偿领域应加强沟通协调，建立信息共享、线索移送、业务咨询等机制，尤其在案件线索移送及案件办理中，双方以检察官助理、法律咨询顾问的身份在调查取证、业务咨询、技术鉴定等方面共同参与、共同学习、共同进步，以此促进行政执法的规范化及检察业务的专业化。（三）发挥检察机关的监督职能根据中华人民共和国宪法赋予的使命，检察机关依法对生态环境损害赔偿开展法律监督，重点就行政机关违法行使职权或不行使职权造成“只赔偿、不修复”或“只修复、不赔偿”情形，依法向行政机关发出公益诉讼诉前检察建议，督促行政机关依法履职主张相关权益，全面开展生态环境赔偿及修复工作。针对因行政机关未及时主张相关权益，从而造成生态环境损害结果扩大的，检察机关与行政机关商确认后，可以依法由检察机关作为权利主体向人民法院提起民事公益诉讼，主张生态环境损害赔偿及修复的民事权利，确保生态环境损害赔偿权得到有效实现。