府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径.pdf

2023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径余澳林，王世强，胥祉涵，陈昱欣，肖顺英（湖南工业大学体育学院，湖南 株洲 412000）摘要：基于府际合作治理视域，对我国体医融合的现实困境与优化路径进行分析。结果表明：体医融合现实困境包括府际法律法规政策细则尚未完善，多元主体的府际合作网络尚未形成，府际间信息和资源共享平台尚未搭建，有效的府际协同机制尚未建构。提出优化路径：完善法律法规，构建体医融合府际合作的制度保障体系；积极引导社会力量参与，形成多元主体的府际合作网络；政府主导加强顶层设计，搭建府际信息与资源共享平台；健全府际协调机制，促进体医融合长效运行。关键词：体医融合；府际合作；健康中国；协同治理中图分类号：G812文献标识码：A文章编号：1007-6204（2023）05-0017-06The realistic dilemma and optimization path of physical and medical integrationin China from the perspective of intergovernmental cooperation governanceYU Aolin，WANG Shiqiang，XU Zhihan，CHEN Yuxin，XIAO Shunying（Physical Education College of Hunan University of Technology，Zhuzhou 412000，Hunan，China）Abstract：Based on inter-governmental cooperation governance perspective，this article analyzes the realisticdilemma and optimization path of body-medical integration in our country.The results show that the practicaldifficulties of physical medicine integration include incomplete rules of international laws，regulations andpolicies；an inter-governmental cooperation network with multiple entities has not yet taken shape.The inter-governmental information and resource sharing platform has not yet been built；an effective inter-governmentalcoordination mechanism has not yet been established.The optimization path is proposed as follows：to improvelaws and regulations，and build an institutional guarantee system for the integration of physical medicine andinter-governmental cooperation；actively guide social forces to participate in the formation of a multi-subjectintergovernmental cooperation network；the government takes the lead in strengthening the top-level design andbuilding an inter-governmental information and resource sharing platform；improve the inter-governmentalcoordination mechanism and promote the long-term operation of physical and medical integration.Key words：physical and medicine integration；intergovernmental cooperation；healthy China；collaborativegovernance辽 宁 体 育 科 技收稿日期：20221229；修回日期：20230810基金项目：中国博士后科学基金特别资助项目（项目编号：2020T130489）；第66批中国博士后基金面上项目（项目编号：2019M662736）；体质健康和运动健身湖南省重点实验室项目（项目编号：2020TP1024）；湖南省研究生科研创新项目（项目编号：CX20220843）。作者简介：余澳林（1999-），男，硕士研究生，研究方向：体医融合。通讯作者：王世强（1987-），男，副教授，博士，研究方向：运动健康促进，E-mail：。LIAONING SPORT SCIENCE AND TECHNOLOGY第45卷第5期2023年9月Vol.45No.5Sep.2023各种资源的相互依赖是推动中央与地方以及各地方间建立合作关系的重要契机。随着全球化治理体系的逐步完善，政府各部门为了提升综合国力都在思考如何通过战略合作将国内资源进行有效整合1。体育部门与医疗部门是促进全民健康的重要主体，体医融合是促进全民健身和全民健康深 172023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径度融合的重要抓手。目前，在国家的大力呼吁下，全国多个地区积极探索、勇于尝试，在体医融合探索过程中积累了一定的经验。然而，在体医融合开展过程中也暴露出一些问题，如相关部门配合不够密切，政府政策中宏观多、微观少、具体措施较少等问题都阻碍了我国体医融合的进程。近年来，府际合作治理逐渐从解决公共环境问题向研究健康促进政策方向转变。府际合作治理认为在面对复杂的公共问题时，为实现政策目的、满足公共利益，政府部门、非政府部门以及社会各组织等应该共同合作、互助互利，共同构建政策网络，这一理论为体医融合路径优化提供了思路2。本文在探讨我国体医融合府际合作现状的基础上，深入分析体医融合府际合作治理的现实困境，探寻相应的优化路径，旨在打破阻碍体医融合府际合作治理挡板，推进体医融合政策的执行，促进各主体之间的协同合作，最终实现体育与医疗卫生之间的真正融合。1府际合作治理以及体医融合府际合作治理的必要性1.1府际合作治理“府际关系”指政府各部门横向与纵向的网络关系，纵向关系是指单一部门与上一级部门以及单一部门与下属部门之间的关系，横向关系主要指相同行政等级的政府部门之间的关系3。近年来随着治理理念的盛行，产生了诸如跨区域治理、协同治理、跨部门协作等“同一系列”的概念。有学者提出，府际合作治理是指不同等级的政府之间、同一等级政府之间、政府下属的不同部门之间以及营利与非营利组织之间，为了促进上下级行政部门能够更好地进行业务指导，同级行政部门能够相互协作、统一步调、共同制定与实行公共政策、兑现和增加公共利益而形成的“跨部门”治理4。还有学者提出，府际合作治理是指政府部门、非政府部门等相关利益主体互助协作，为实现多方利益，在相辅相成的环境中权责清晰，共同进行社会治理的过程2。本研究认为府际合作治理是为了更好地执行公共政策，各部门充分发挥自身的人力、信息等优势资源，通过政府间垂直面上的衔接，政府各部门间水平面上的协同以及政府部门与非政府部门间的配合，逐渐形成网络治理，共同实现公共政策的过程。府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益和政治性2。与体医融合发展的实际情况结合可知，推进体医融合需要各级政府部门、体育与医疗专业人士相互协调。随着体医融合政策的不断完善，运动健身更具科学性、高效性，促进体医融合的各组织和不同人群都从中获益。此外，公共政策的推行必然需要政府的介入和体医等相关部门的协作。综上所述，两者具有相同特性，并且目的和过程都具有高度的一致性，因此在推进过程中合理借鉴府际合作治理具有较高的可行性。1.2府际合作治理体医融合的必要性1.2.1府际合作是体医融合全面发展的有力支撑府际合作治理的公共性表明社会治理问题的范围超越了单一部门、组织的管辖权，社会治理方案需要多部门共同参与。在具体的体医融合方式上，府际合作治理更加关注各相关部门纵向互动与横向互动相结合的合作。薛欣5提出国家需要通过制度引导主管部门、社会组织、个体等多元主体借助体育与医疗融合的综合功能，解决国家发展中的公共健康问题。加强体医融合的府际合作治理，可以有效推动体育和医疗为主的政府部门之间的横向合作，还能促进社会体育组织以及体育市场主体的共同参与，为其全方面发展提供有力支撑。1.2.2府际合作是促进体医深度融合的重要保障府际合作治理是促进各部门合作并发展为伙伴关系的一种策略2，横向与纵向的政府部门在体医融合推进过程中承担着制定规则的作用。由于体育和医疗融合过程中常常因部门职能界限和行政流程繁琐等问题，导致技术无法互补，数据和资源无法共享，大大降低了融合效率。然而，体医融合的府际合作通过联合制定相关规则与政策，加强府际间的对话与交流，打破部门间的隔阂，保障体医融合技术要素从边界明晰到边界相融，人才要素从专业限制到复合应用，场地要素从区域分明到交错使用，标准要素从分立闭塞到共享相似等。1.2.3府际合作治理是推进体医融合长效运行的必然要求府际合作治理本质上是一种制度设计2。体医融合府际合作治理的目的是为了更好地塑造各成员在政策制订、执行、监督过程中的角色。同时，建立体医融合府际合作的治理体系，形成一种稳定的制度架构，使体医融合相互分享资源，并通过这一制度的建立来达成价值共识和行动共识，以减少交易成本，进而发挥府际治理的功能。因此，通过建立以体医部门为主导的府际合作制度性框架，形成稳定性 182023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径的协商沟通约束制度，促进相关部门明确自身权责，优化资源配置，有助于形成体医融合运行的长效机制，不断提高体医融合服务水平。2府际合作治理视域下我国体医融合的治理现状我国体医融合府际合作治理主要体现在两点。一是跨部门协作相关政策的增多。跨部门协作，在国家层面上，国家体育总局与原卫计委联合召开体医融合工作座谈会，会议强调了体育部门与卫生部门要通过建立联合调研机制和会商机制，标志着体医融合部门协作的开端。关于体医融合的描述在国家政策中出现的频率增高，如 “健康中国2030”规划纲要 提出了体医融合的战略目标，体育强国建设纲要 促进健康产业高质量发展行动纲要（20192022年）等政策文件均提出了推进体医融合6。地方层面上，部分省市地方也逐渐开始建立体育和医疗卫生部门的协调沟通机制。2020年12月江苏省体育局、省卫生健康委员会联合发布 关于促进体医融合发展的意见，系统提出了体医融合的总体目标，布置了重点任务，同时对保障措施作出明确安排9。二是府际合作进行了体医融合服务模式的创新。主要有社区体医融合服务模式、医疗部门兼容体育指导模式、运动场馆融合医疗手段模式以及私营康复中心四种模式，四种模式虽然都是体育局与卫健委的共同参与，但是合作治理过程中的主办部门与协办部门不尽相同。社区体医融合服务模式作为疾病预防、慢性病防治的有效手段主要面向社区居民，该模式的发展由政府部门牵头，融合社区、医院以及科研部门的力量实施健康促进；医疗部门兼容体育指导模式由医疗卫生部门主导，体育部门协办，以医院为依托，将现代医疗技术与体育运动手段相结合，以运动康复为主要健康促进手段服务于疾病患者；运动场馆融合医疗手段模式由体育部门牵头，医疗卫生部门协办，是在场馆设施没有得到充分利用的背景下将医疗手段作为补充的体医融合模式，在服务对象的运动过程中提供更科学的指导；私营运动康复中心模式需要政府部门的支持以及民政部门的管理，以专业人员个人力量为主，服务范围有限，但服务质量高，也是体医融合发展过程中不可缺少的方式。实际上，我国体医融合府际合作治理在政策制定以及模式创新方面有所体现。凝聚政府部门的力量，充分发挥府际合作的优势是推进体医深度融合的重要措施。但是现有的研究和政策只是简单表述政府的作用以及提出协同推进的策略，并未对其存在的问题及其解决方案进行系统的阐述。3府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境3.1府际法律法规政策细则尚未完善法律法规在政策执行过程中具有不可替代的引领、规范以及保障作用，体医融合府际合作治理离不开法律法规的支持。现有府际法律法规问题主要体现在两个方面：一是现有的法律法规存在一定的不足；二是体医融合法律法规体系有待完善。随着“健康中国2030”规划纲要 的颁布，体医融合上升到国家宏观层面，但是在法规中宏观层面内容较多，中观、微观以及具体操作方案内容较少，没有提出推进的具体办法与实施细则8。缺少法律法规指引必然会在推进过程中带来诸多不便，如我国运动康复中心的发展存在开办门槛低、开办质量层次不齐的问题，问题的解决需要通过立法进行规范；针对开展体医融合的医院，院内锻炼场地的缺乏与医院附近运动场地大量闲置的矛盾不断升级，为有效促进资源优化更需要法律法规的保障。另外，体医融合虽然在宏观层面被不断提及，但是相关配套政策并未完善，如使用非医疗手段干预治疗的费用参与医保问题缺少法律法规保障9，体医融合的相关政策具有碎片化的特点。目前，在省级层面上只有江苏省的政策较为全面，如江苏省在 关于促进体医融合发展的意见 中系统的提出了引导价值观念、完善服务机构、建立人才队伍、支持科研创新、加强医疗保障、发展服务产业、提高服务水平在内的多项指导政策9。而国家层面上还没有系统全面的政策，如“健康中国2030”规划纲要 提出，加强体医融合和非医疗健康干预；加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见 提出，促进康体结合，发挥体育锻炼在疾病防治以及健康促进等方面的积极作用；相关内容还零散分布于 中国防治慢性病中长期规划（20172025年）等政策文件。可见，府际体医融合法律法规政策细则有待完善。3.2多元主体的府际合作网络尚未形成府际合作治理提出了在社会问题治理时政府要与各种社会力量相连结，形成治理网络，各部门共同行使治理权力，共担治理责任，共享知识、技能、人才等资源，才能发挥合作治理优势，优化资源配置2。社会力量以不同形式参与到体医融合建设的过程 192023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径中，在服务和协作中发挥积极作用。但是目前在多种运行模式探索过程中虽然都有营利组织、非营利组织等社会力量参与，但本质上依然是政府部门主导下的体育与医疗卫生资源的整合利用，社会力量的参与程度不高。依靠政府部门大包大揽的供给体医融合服务，难以满足大众多样化的健康需求。究其原因：一方面是因为政府引导力度不够，没有调动社会力量的参与积极性；另一方面可能是社会力量自身缺乏自主性和主体性，未能形成多元主体的府际合作网络10。国家需要通过健全府际合作网络，积极引导市场、企事业单位和不同性质的社会组织充分发挥体育与医疗融合的积极效应，满足大众健康需求。因此，在体医融合府际合作治理过程中如何积极引导社会力量参与，形成多元主体的府际合作网络，提高资源利用率成为提高服务效率的关键问题。3.3府际间信息和资源共享平台尚未搭建权力主体多元化是府际合作治理的重要属性之一。体医融合自身就是多元主体要素的融合过程，并且随着体医融合模式的创新，社区体医融合、运动处方门诊等模式的形成也使权力主体更加丰富。然而，没有跨部门的府际联合平台，多元主体间的沟通协作，资源共享过程仅依靠单一主体的牵头难以深化体医融合进程。在信息与资源共享方面，行政部门具有权威引领优势，体育部门与医疗部门又具有最新的患者信息和场地所有权，但是由于尚未搭建府际联合平台，造成信息封闭以及场地资源利用率低等问题。在“互联网+”时代还未能提供在线会诊、在线健康指导等服务，很大程度上阻碍了我国体医融合的发展。美国作为开展“体医融合”较早的国家，已经建立集行政、科研、社团、信息、咨询等相关府际部门在内的健康服务平台。该平台充分利用了行政部门的权威主导能力，科研部门和社团组织的协同治理能力以及信息机构和咨询机构的联动效果，大力推动了府际合作与资源共享，并指导工商、教育等部门具体的实施办法。健康服务平台的建立促进了多元主体间信息、技术、科研成果交流，使府际间沟通更便捷、资源利用率更高、信息共享更及时11。然而由于我国府际间的职责分工不同，还未搭建府际间联合信息和资源共享平台。3.4有效的府际协同机制尚未建构府际合作治理的意义在于整合协同机制，消除不同职能部门的矛盾，体医融合府际合作治理的意义是为了建构有效的协同机制，化解体育部门与医疗部门以及相关部门之间的冲突2。然而在要求府际合作治理的前提下，我国体医融合并没有建立有效的府际协同机制。首先，缺乏组织协同机制。传统科层制强调的专业化分工导致府际合作治理困难，我国现行的体制机制中体医融合部门呈现出条块化管理模式。体育和医疗部门由于分属于不同的行政管理系统，运营模式也存在差异，很难做到相互协作。营利与非营利组织也呈零散状态，长期各自为政的局面造成现在融合出现很多问题，体制机制缺失，人才流通受阻，资源配置不合理，信息共享不及时等，阻碍体医融合进展。其次，缺乏技术创新协同机制。制定运动处方是非医疗手段干预的核心技术，运动处方的制定要求运动健身指导人员和全科医生打破自身知识框架，了解交叉学科知识，以健康促进为中心，综合运用医疗手段与非医疗手段实施健康干预；同时也要求体医融合府际部门协同创新，联合攻关运动处方关键问题，使运动处方符合临床标准与规范，推动体医融合核心技术创新。然而，目前运动健身指导人员由于缺乏必要的医学知识，无法根据患者的身体状况，科学制定运动处方有效规避运动风险。全科医生也由于缺少基本运动技能与知识在医疗处方的制定中，无法给出具体的运动指导。以医疗部门和体育部门为核心的体医融合府际部门更是缺少技术创新协同机制，缺乏运动干预疾病的医学依据循证。最后，缺乏监督、考核与评价机制。一方面体现在府际合作治理是一个全面的跨部门协作过程，不仅要在具体操作层面促进府际部门优势互补，还要在制度上监督、考核与评价府际合作深度。体育部门与医疗部门在政策制定过程中很难分享各自的决策权进而影响体医融合进程，所以需要对合作治理深度予以监督、考核与评价。另一方面体现在针对服务供给质量，体医融合府际部门缺乏联合监督、考核与评价机制。运动处方的可持续性、安全性和有效性是决定服务质量的关键因素，受限于认知领域差异，仅从单一部门的监督评价体系衡量供给质量存在片面性、局部性等问题，需要通过加强府际合作进行联合监督、考核与评价。4府际合作治理视域下我国体医融合的优化路径4.1完善政策法规，构建体医融合府际合作的制度保障体系体医融合推进过程需要政策法规的引领、规范 202023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径和保障。实现体医全面融合，必须着眼于相关政策法规体系的构建，只有相对完善的体系支撑，多元主体才能做到耦合协同、共同发展，从而建立起高效规范的治理体系。因此，在政策法规层面需要提供强有力的保障。首先，通过设计、修订体医融合相关政策法规，将体医融合政策法规从各个政策法规中提炼出来，健全专项具体的政策法规并细化工作要求，加快形成垂直面的政策法规体系以及横向部门的具体操作制度。其次，完善 “健康中国2030”规划纲要 健康中国行动（20192030年）中国防治慢性病中长期规划（20172025年）等政策配套的实施细则12。通过进一步优化体医融合政策法规体系，强化政策的导向作用，建立规章，从而解决体医融合中由于隶属于不同部门而形成的观念淡薄、组织涣散、业务分离等融合程度不高的问题。最后，有效衔接健康、健身、康复等领域相关政策法规，形成以“体”“医”为主，其他相关领域为辅的政策法规体系，并对场地、活动、组织、科技、人才、资金等方面的政策进行完善，健全体医融合行业标准指南。4.2积极引导社会力量参与，形成多元主体的府际合作网络府际合作治理形成的关键在于将现有的主体和潜在的主体整合，形成多元主体的合作网络。且府际合作治理是利害关系人导向，特别注重多元主体参与的自发性，因此要从外因上引导潜在主体参与。体医融合的现有主体主要是体医部门，潜在主体有企业、营利组织与非营利组织等多种社会力量，调动社会力量参与，形成多元主体的府际合作网络是体医融合未来的发展方向，有利于促进资源整合，实现府际互利共赢，深化体医融合进程。首先，加快政府职能转变，深化简政放权，建设“有限政府”。发挥政府在体医融合推进过程中的主导和监管作用，通过行政手段赋予社会力量在发展过程中的权利与职责，不仅能提高发展质量，还能加快自身建设，满足多方利益。其次，激发社会力量参与积极性。通过减免税收、政企合作等方式促进不同社会力量参与国民体质健康监测，科学运动健身指导等服务，促进资源有效流通。最后，密切联系社会力量，利用社会资本。加深与社会力量的对话，提高彼此间信任，构建良性府际合作过程，通过不断帮助社会力量完善服务功能，将医疗产业与运动健康产业协调发展，巩固发展成果，促进体医融合产业高质量发展。4.3政府主导加强顶层设计，搭建府际信息与资源共享平台府际合作治理的基础是互动式政策工具，而信息与资源交换平台是这种政策工具的基本要点之一，这种交换平台是府际合作参与者成为治理网络中“节点”的重要方式2。体医融合相关信息与资源共享使相关主体快捷、高效、互惠的参与合作，化解信息与资源流通缓慢的劣势，维护并增进多方利益的重要手段，因此要加快建设信息与资源共享平台。一方面要搭建智能化信息共享平台。依托医疗部门与体育部门能够掌握最新数据信息的优势和政府的权威优势，建立个人电子健康档案、公共体育数据库和医疗服务数据库等信息整合平台。除相关参与主体通过平台能及时掌握大众身体状况并做出调整外，还要聚集各领域专家通过数据分析运动与健康的关系，为推进体医融合建立科学支撑与理论框架。另一方面要搭建资源共享平台。体医融合资源主要包括技术、人力与物质三个部分，政府要发挥领导各部门的优势，促进府际间技术交流、联合人才培养和物质合理分配等方式搭建资源共享平台，促进资源相互渗透。4.4健全府际协调机制，促进体医融合长效运行政策工具使用的便利性是府际合作治理理念设计政策的原则之一，是指重复考虑公共政策能否适用环境、政策目标以及实际运行的效率与持续性2。公共政策在不同时期会有不同的效果与影响，因此，制定公共政策时必须充分考虑其是否具有常态化长效机制、及时调整与灵活应对的能力，以期能够持续高效的发挥作用2。设立第三方领导机构为各部门的联合行动提供平台，是针对体育部门与医疗卫生部门缺乏统筹协调机制而制定。然而如果没有为领导机构提供系统化和规范化的协同机制，那么领导机构的存在没有任何意义。因此，应当为领导平台做出系统化、规范化的协同机制，并对机制做出明确规定。首先，建立府际部门协同机制。体医融合的服务对象大致分为三类：健康人群、慢性病患者和疾病患者，根据服务对象的健康需求来确定由体育部门或是医疗卫生部门牵头。此外，宏观层面与微观层面都要建立相应的以体育部门和医疗部门为核心的府际间联合会商机制，包括财政部门，为体医融合发展提供财政支持。其次，建立府际技术协同创新机制。运动处方作为体医融合的核心技术需要满足多样化的健康需求，这对运动处方的制定提出了较高的要求。运动处方的制定应该由体育专家、临床 212023 年第5期总第239期府际合作治理视域下我国体医融合的现实困境及优化路径医学专家、慢性病专家、人工智能专家、影像专家等不同部门人员组成，通过大样本、多中心的随机对照实验，深入挖掘非医疗手段干预健康的机制。在体医融合领导机制下，建立体医融合技术层面的协同创新机制，如北京市体育局和卫健委联合成立的体医融合实验室和江苏省成立的“江苏省抗衰弱体卫融合工程研究中心”，聚集了体育科学、基础医学、临床医学等方面的专家，联合开展体医融合的关键技术攻关，推进体医融合的理论和实践创新。最后，建立府际监督、考核与评价机制。缺乏监督、评价与考核机制是体医融合府际合作治理发展缓慢的重要原因。一方面，府际部门联合制定相关参与主体的绩效考核机制和问责机制，监督府际合作过程中相关主体的参与情况，防止出现浅度融合、消极推诿等问题；另一方面，以体医部门为主导，联合多部门共同制定体医融合服务行业的监督、考核与评价机制，着重加强对服务质量的监督，探索第三方体医融合服务考核标准，构建体医融合行业评价体系。5结束语随着促进国民健康水平进程的加快，深化体医融合成为促进国民健康水平的必然要求，也是进一步深化我国医疗卫生事业工作的并经之路13。府际合作是体医融合全面发展的有力支撑，是促进体医深度融合的重要保障，是推进体医融合长效运行的必然要求。在促进体医融合府际合作的过程中依然存在府际法律法规政策细则尚未完善，多元主体的府际合作网络尚未形成，府际间信息和资源共享平台尚未搭建，有效的府际协同机制尚未建构。据此提出完善法律法规，构建体医融合府际合作的制度保障体系；积极引导社会力量参与，形成多元主体的府际合作网络；政府主导加强顶层设计，搭建府际信息与资源共享平台；健全府际协调机制，促进体医融合长效运行等措施，促进体医深度融合，加强体医府际合作，推动健康中国建设。参考文献：1韩磊磊，周李，王艳艳，等.跨领域合作视角下中国体医融合的路径选择J.武汉体育学院学报，2020，54（9）：5-9，15.2何精华.府际合作治理生成逻辑、理论涵义与政策工具J.上海师范大学学报，2011，40（6）：41-48.3章强，殷明.基于府际合作的长三角港口群整体性治理研究J.北京交通大学学报（社会科学版），2021，20（3）：80-88.4栾文敬，郭少云，王恩见，等.府际合作治理视域下医养结合部门协同研究J.西北大学学报（哲学社会科学版），2018，48（3）：64-73.5薛欣，徐福振，郭建军.我国体医融合推行现状及政策问题确认研究J.体育学研究，2021，35（1）：20-28.6张阳，吴友良.健康中国战略下体医融合的实践成效、困境与推进策略J.中国体育科技，2022，58（1）：109-113.7江苏省体育局 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