集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究——基于2020—2021年259份典型司法案例分析.pdf

土地经济研究2 0 2 2(2):5 1 7 2J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:王恒伟,周香梅,雷梦媛,等.集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究 基于2 0 2 02 0 2 1年2 5 9份典型司法案例分析J.土地经济研究,2 0 2 2(2):5 1 7 2.WA N GH e n g w e i,Z HO UX i a n g m e i,L E IM e n g y u a n,e ta l.A ne m p i r i c a l s t u d yo nd i s p u t e so v e rt h et r a n s f e r o f r u r a l c o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o n l a n du s e r i g h tB a s e do n t h e a n a l y s i s o f 2 5 9 t y p i c a l j u-d i c i a l c a s e s i n2 0 2 0 2 0 2 1J.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(2):5 1 7 2.集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究 基于2 0 2 02 0 2 1年2 5 9份典型司法案例分析蠭王恒伟1,周香梅1,雷梦媛1,严金明2(1.西南大学资源环境学院,重庆4 0 0 7 1 5;2.中国人民大学公共管理学院,北京1 0 0 8 7 2)摘 要 探究集体经营性建设用地使用权入市流转中的核心问题,为完善集体建设用地市场机制、实现城乡统一的建设用地市场提供参考。本文通过总结近两年来2 5 9份典型司法判例,采用扎根理论和判决书统计分析的方法,分析农村集体经营性建设用地使用权入市流转过程中纠纷形成的特征、诉讼理由和诉讼原因。研究结果:(1)农村集体经营性建设用地使用权流转方向多为农村集体经济组织将使用权流转给自然人或法人;(2)诉讼理由包括土地性质、土地权属和合同效力等;(3)诉讼原因主要在于相关监管制度不健全、规划的频繁调整,相关法律法规相对滞后,流转交易过程缺乏指引。研究结论:集体经营性建收稿日期:2 0 2 2 0 7 1 5基金项目:国家社会科学基金重大项目 国土空间规划体系下土地要素市场化改革研究(2 1&Z D 1 2 1);国家自然科学基金项目 地球表层国际公地治理模式与政策研究(7 2 1 3 4 0 0 8);重庆市社会科学规划项目基金“乡村振兴战略背景下重庆农村集体经营性建设用 地 市 场 化 配 置 的 改 革 模 式 与 路 径 研 究”(2 0 1 9 Q N G L 2 1)、国 家 留 学 基 金 委(C S C 2 0 1 9 0 6 9 9 5 0 4 9)资助。作者简介:王恒伟(1 9 8 5),女,西南大学资源环境学院副教授,管理学博士。研究方向为土地法学、土地经济与政策。E-m a i l:h e n g w e i w a n g 1 6 3.c o m。通讯作者:严金明,中国人民大学公共管理学院院长、长江学者特聘教授、博士生导师。E-m a i l:y a n-j i n m i n g r u c.e d u.c n。设用地使用权流转出现的纠纷大多都涉及行政机关,流转程序的完善是目前制度建设中值得探究的部分,其次是完善法律制度,保证法律的应用与社会发展同步是激发集体建设用地市场活力的重要手段。关键词 土地法学;土地使用权流转制度;扎根理论;集体经营性建设用地1 引言随着农村社会经济的发展和城镇化步伐的加快,农村小型工业企业以及农业企业数量增多,对厂房、仓库等建设用地的需求增多。在工、农业产业发展过程中,土地要素充当了基石的角色,人民群众对农村集体建设用地的需求大大增加。农村集体建设用地包括宅基地、集体经营性建设用地、乡村公共设施和公益事业建设用地等,其中集体经营性建设用地为建设用地的重要组成部分,对乡村的发展起到举足轻重的作用。为建立城乡统一的建设用地市场,2 0 1 9年,我国第三次修正 中华人民共和国土地管理法(以下简称 土地管理法,2 0 2 0年1月1日实施),该法首次从国家立法的层面,允许集体经营性建设用地使用权流转,新 土地管理法 第六十三条确立了集体建设用地使用权出让制度,并删除了集体用地不得用于非农建设的规定。新 土地管理法 对集体经营性建设用地入市做出了明确的定义:土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。本文中集体经营性建设用地使用权流转指的是土地使用权的设立与允许流转的过程,集体经营性建设用地使用权流转既包括土地所有者流转给土地使用者,也包括土地使用权在使用者之间的流转,具体表现为出让、转让、租赁、入股,以及破产兼并等形式。农村集体建设用地大量进入市场,打破了城乡土地二元分割局面,使得可利用的建设用地面积增多,进一步满足了工业推进和城镇化发展的用地需求。当前,深化农村土地制度改革的重点之一即结合新 土地管理法 的修改,进一步探索集体经营性建设用地使用权流转中出现的问题,并建立健全集体经营性建设用地使用权流转制度1。当前我国学者已从多方面对集体建设用地使用权流转展开了研究。从流转25土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)模式的角度出发,根据地区具体制度的差异,可以将流转模式分为南海模式、苏州模式、芜湖模式、天津模式2、成都郫县模式3及重庆“地票”模式等;根据流转对象可分为实物交易和土地发展权交易两种模式4;而从影响流转收益分配的产权让渡及市场化出发,将集体经营性建设用地流转更细致地划分为6种模式5。对于入市交易机制方面,有学者建议应当畅通集体经营性建设用地获得路径,扩大入市规模;缩减征地数量,坚持民生导向;加强相关配套制度建设,助推入市流转6。政府在入市进程中主要在制度供给、市场培育、准入管理、收益分配、市场秩序维护等方面扮演重要角色,因此,入市中地方政府可能出现的角色失当也应引起重视7。集体经营性建设用地入市流转的实现,关键在于理顺国家、集体、集体组织成员间的利益配置比例关系8。目前对于收益分配机制的改革重点是明确流转收益分配主体、平衡利益主体之间的分配比例以及确定流转收益分配方式。遵循“谁流转、谁收益”原则,探索集体经营性建设用地流转的税费制度,维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益3。完备健全的制度体系是集体经营性建设用地入市的必要保障。学者分别从不同角度提出相应的建议,如有的学者从经济学角度,给出制定科学合理的农村集体建设用地定价机制、完善农村集体建设用地流转交易市场等建议9。对于改革范畴的扩大,经营性建设用地流转要实现从“存量”到“增量”的突破,实现流转方式多元化,探索建立农村集体经营性土地与国有土地平等入市、规则统一的城乡建设用地市场与交易平台1 0。另外也有大量学者从制度施行出发,在各个方面提出建议,如积极争取上位法支持、构建地方政策体系和实施细则、明晰产权和权利主体的权责关系等。已有研究主要从形成模式、影响机制、体系建设等不同方面对农村集体建设用地流转和入市交易制度进行了研究并给出了建议,但基于集体建设用地流转纠纷进行的研究还相对欠缺。随着2 0 2 0年1月1日 土地管理法 实施,集体经营性建设用地入市有了实体法依据,全国各个省份也将陆续推进集体经营性建设用地的入市实践,并将有大量集体经营性建设用地进入市场。对集体经营性建设用地入市流转中出现的问题和纠纷进行研究,不仅可以完善相关法律法规,还有助于为其他地区集体经营性建设用地入市流转提供指导和参考。本文在前人对集体建设用地使用权流转研究的基础上,分析近两年判决的集体经营性建35集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究设用地使用权流转纠纷案例,以期从中发现纠纷产生的原因及背后的制度漏洞,为建立完善的城乡统一建设用地市场提供参考。2 研究案例选择及分析2.1 案例选择笔者在中国裁判文书网中以“集体建设用地使用权”为条件进行检索,审结日期为2 0 2 0年1月1日2 0 2 1年1 2月3 1日,得到的结果包括一审、二审和再审的法律文书。经过筛选,去除宅基地流转等不相关案例以及相同案件,并对同一法院同一被告的多个案件择其一,最终得到2 5 9份典型案例作为分析样本。本文所选案例分布在全国2 0个省、自治区和直辖市。地理分布上包含东北(8例)、华北(2 5例)、华南(1 1 1例)、华中(2 8例)、华东(5 8例)、西南地区(2 5例)和西北地区(4例),在地理位置、地形地貌、农业要素等方面具有一定代表性。从案例分布来看,虽然各地区均有分布,但是各地案例数量差距较大,华南地区尤其是广东省案件数量最多,其次为华东地区,西北地区和东北地区案例均为个位数。数据上的差距说明各地区在推广集体建设用地使用权流转方面的力度也有很大不同,广东省的推广力度明显强于其他省份,农村集体经营性建设用地使用权除部分试点地区外仍然难以流转,价格也未显化,整体市场尚未形成1 1;同时也说明各地在落实集体建设用地使用权流转政策过程中出现的问题没有被完全挖掘,不利于集体建设用地使用权流转政策的完善。2.2 诉讼主体分析农村经济合作社和自然资源局是农村集体经营性建设用地使用权纠纷中重要的部分,纠纷涉及主体范围较广,包括政府、村委会、企业、自然人等多种主体。本文所选2 5 9份案件中:对诉讼当事人进行统计,3 2例案件诉讼当事人为自然人,1 5例案件诉讼当事人为公司企业,3 3例案件诉讼当事人为公司企业和自然人,2 0例案件诉讼当事人为公司企业和农村经济合作社,3 5例案件诉讼当事人为自然人和农村经济合作社,7例案件诉讼当事人为自然人、公司企业与农村经济合作社,7 9例案件诉讼当事人为个人与公权力机关(包括人民政府、规划和自45土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)检索日期为2 0 2 2年1月2 0日。然资源局等),3 0例案件诉讼当事人为法人和政府部门,8例案件诉讼当事人为农村经济合作社和公权力机关。在集体经营性建设用地入市中,相关纠纷主要与公权力机关有关;在集体经营性建设用地使用权流转中,农村经济组织经常以转出方的身份出现,集体建设用地使用权流转方向多为农村经济组织将土地使用权转让或出租给自然人、法人。2.3 诉讼期限分析多数案件在被诉行为发生多年后提起诉讼。如图1所示,从时间上来看,被诉行为最早发生在1 9 8 7年,最晚发生在2 0 2 1年(被诉行为连续的或者有多个连续行为的,选取行为开始时间点或流转合同成立时间点),一审判决时间最早为2 0 1 5年,一审判决距离流转时间最长3 3年,平均时长为1 1年。起诉时间与被诉行为的时间差可能导致超过诉讼时效、证据难以取得等问题。211111987 1991 1992 1993 1994 199519961997 19981999 2000 200120022003200420052006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132014 20152016 2017 2018 2019 2020 2021246668255519159126415151521911291461320127111191010106160140120100806040200图1 案例时间分布3 研究设计3.1 研究方法扎根理论研究方法(G r o u n d e dT h e o r yM e t h o d o l o g y)是一种定性研究方法,于1 9 6 7年由美国学者G l a s e r和S t r a u s s在 扎根理论之发现:质化研究的策略T h eD i s c o v e r yo fG r o u n d e dT h e o r y:S t r a t e g i e s f o rQ u a l i t a t i v eR e s e a r c h中首次提出。扎根理论是将可被观察、认知的经验事实转化为可测量的变量,通过统计方法验证假设并寻求因果解释的理论方法,其核心是通过对原始资料直接进55集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究行提炼概括,避免研究者有先入为主的假定,并对数据进行归纳、提炼与比较,能够最大程度地挖掘数据与资料。扎根理论的优势在于操作相对规范,具有一套完整、相对规范的操作流程,科学性和实用性较强。扎根理论适用于政策分析、危机管理、政治参与、政府治理等与因素识别有关的公共管理议题。农村集体建设用地使用权流转纠纷能够反映土地流转法律制度、政策的问题,应用扎根理论对土地流转纠纷判决书进行分析,探索集体经营性建设用地使用权流转中存在纠纷的原因,对于集体经营性建设用地使用权流转政策的发展和完善具有重要价值1 21 4。3.2 案例分析过程3.2.1 开放编码开放编码是基于2 5 9份判决书的内容,对判决书中独立完整的信息碎片进行提炼,作为最小的编码单元,并将相近概念进行合并整理形成范畴化概念的过程。本文将判决书中出现与集体经营性建设用地使用权流转纠纷相关的诉求、争议焦点和司法回应等内容抽象成概念(表1),对相似的概念进行合并最终形成1 3个范畴化概念(表2)。3.2.2 主轴编码开放编码将原始资料分成了不同的开放性范畴,主轴编码就是找出开放性范畴之间的各种联系,将范畴进一步归类。经过主轴编码后,概念与类属之间的关系将更为明确。本文对开放编码形成的1 3个范畴进行主轴编码,在此基础上形成包括入市地块范围合理性、行政机关程序、农村集体经济组织表决程序、流转合同内容、土地性质争议、土地权属争议和流转合法性在内的7个轴心(表2)。3.2.3 选择编码选择编码是以主轴编码的核心编码为中心,将已发现的概念类属重新归类,找到核心类属的过程。选择编码通过找到不同类属之间的中心概念,找到概念之间的逻辑关联,将概念整理为一个有逻辑和条理的理论整体。围绕集体经营性建设用地使用权流转纠纷这一核心范畴的故事线:按照集体经营性建设用地入市的流程步骤,选定入市范围,对所选地块进行确权登记,进入土地市场进行流转,规范各流转程序,最后签订入市流转合同,明确其流转效力。本文确定的核心范畴为入市范围、流转程序、流转客体和流转效力,集体建设用地使用权入市和流转的客体即该块土地的使用权能本身,在经过法定流转程序后产生效力(表2)。65土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)表1 概念提取过程序号原始文本初始概念案件标题1其承包地2 1 3.7 8亩被花乐园公司的花乐园项目和正峰公司的春肆项目违法占用,相关单位未依法取得手续,占用该社土地用于施工建设未经法定程序使用集体建设用地成都市郫都区团结镇石堤村第十农业合作社、成都市郫都区规划和自然资源局其他行政管理其他其他判决书2原审判决对涉案厂房的客观事实认定不清,申请人在原审中提交的相关证据证明了申请人建设厂房的合法性,原审法院认为该证据无法证明涉案厂房系合法建筑不当集体建设用地合法性出现纠纷安吉县盛源竹木工艺厂、安吉县综合行政执法局、湖州市综合行政执法局行政复议再审行政判决书3丁堰镇政府不服提起上诉称,陈宏与其岳父纪广贵实为一户,在二轮土地确权时陈宏的宅基地份额和纪广贵一起确认在老宅基地处,陈宏的老房子仍然在原址没有拆除,案涉房屋所占土地并非陈宏的宅基地,而是皋南村1 4组的集体土地宅基地和集体经营性建设用地的土地性质认定不一致如皋市丁堰镇人民政府与陈宏不履行法定职责二审行政判决书4上诉人于2 0 0 4年与原双流县彭镇福田村村民委员会签订 土地租赁合同,并约定租用期限为2 0 0 4年6月1日至2 0 2 8年6月1日止,且根据 双流区土地利用总体规划(2 0 0 62 0 2 0年)上诉人租用的土地属于集体建设用地,符合双流区土地利用总体规划,上诉人通过租赁的方式取得案涉土地,符合法律规定,不属于非法占用土地的情形,应当适用2 0 2 0年1月1日施行的 中华人民共和国土地管理法 第六十三条之规定,上诉人取得集体经营性建设用地的方式系合法有效新 土地管理法出台之前集体建设用地使用权流转 问 题 的 法 律适用成都双流中宁钢构有限公司、成都市双流区规划和自然资源局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书5市规划和自然资源局未履行变更“余杭市公路工程公司土地证”的法定职责,明知“杭州金中公路工程有限公司”无证建房,却在诉讼期间违法同意继续使用余集用(2 0 0 0)字第12 6 2号集体土地证违法建房行政部门违法同意第三方使用集体 经 营 性 建 设用地余杭区南苑街道天万社区一组、杭州市规划和自然资源局、杭州金中公路工程有限公司等行政登记二审行政裁定书75集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究续 表序号原始文本初始概念案件标题6本案无证据证明两份集体土地流转合同的签订已经过集体经济组织表决通过,且大部分村民表示不知道案涉土地已流转给卢某或作新公司使用权流转未经过集体经济组织和村民代表审议程序曹志信、佛山市顺德区勒流作新物业管理有限公司等土地租赁合同纠纷民事二审民事判决书7一审法院根据案涉合同的约定及履行情况,判令 物业使用权益转让合同 约定的物业使用权转让期限超出二十年的部分无效及红潮公司退还相应的转让款本金及利息,于法有据,本院予以维持租赁合同中租赁期限超过2 0年部分无效唐小鸣与佛山红潮投资有限公司、广州品耀企业管理咨询有限公司租赁合同纠纷一案民事二审判决书8第一,无论是佛山市南海区国土城建和水务局向一审法院的复函还是孔庆文、叶灿全一审中提交的 佛山市南海区土地利用总体规划(2 0 1 02 0 2 0年)均能显示涉案土地属于建设用地而非一审法院认定的农用地,甚至涉案的 土地出租合同 也明确孔庆文、叶灿全租赁的地块“石头山”从未用于农业生产,而益北股份社未曾提交证据证明涉案土地属于或曾经属于农用地,故一审判决对涉案土地的性质认定有误农用地和集体经营性建设用地的土地性质认定不一致孔庆文、叶灿全与佛山市南海区狮山镇永安村益北股份合作经济社租赁合同纠纷一案民事二审判决书92 0 1 3年,杜桥镇良种村村委会在未经有关部门审批、未经村民会议民主决策、未经评估、未依法履行招标投标程序的情况下发布 招租公告 公开对外出租3 3 1 0 8 2 1 1 2 2 0 3 0 1 0号宗地村委会未经法定程序流转集体经营性建设用地朱锦超、临海市杜桥购物中心投资开发有限公司等与临海市自然资源和规划局等资源行政管理:其他(资源)一审行政裁定书1 0莱恩斯公司取得集体土地使用权存在程序违法,虽然其提供的与奉桦公司、郭大桥村委会签订的协议中,写明经村委会研究通过使用权转让事宜,但是并未提供任何书面证据证明,且转让事宜属于涉及村民重大利益,不只需要经村委会讨论决定,还应当经村民代表大会讨论决定,故该协议书约定的转让内容违反 村民组织法 关于涉及村民利益决策程序的相关规定,莱恩斯公司取得案涉土地使用权程序违法,应当予以收回集体建设用地使用权的流转只经过村委会而非村民代表大会沈阳莱恩斯体育设施工程有限公司、沈阳市于洪区人民政府二审行政裁定书85土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)续 表序号原始文本初始概念案件标题1 1原告系郫都区团结镇太和村村民,在本村有合法的承包地、宅基地。因案外人违法占用太和村的耕地、宅基地用于商业开发建设集体经营性建设用地使用权的设立侵犯他人土地承包权、宅基地使用权兰兴作、杨德华等与成都市郫都区规划和自然资源局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)一审行政判决书1 2准格尔旗人民法院于2 0 0 9年9月1 0日裁定成立清算组并确定了清算组成员。以后公司一直在清算中,因清算组成员对清算方案意见不同,也一直未作出清算报告。准格尔旗鑫发煤焦化有限责任公司使用的集体土地使用权一直属于该公司公司解散导致集体建设用地使用权权属产生纠纷准格尔旗鑫发煤焦化有限责任公司解散清算组与准格尔旗自然资源局其他行政行为一审行政判决书表2 范畴发展与质性编码过程概念化范畴化主轴编码选择编码1.村民与施工单位冲突;2.使用权设立侵犯他人权利1.入市地块纠纷1.入市地块范围合理性入市范围3.文件审核不透明;4.流转程序不规范;5.集体建设用地流转信息不公开;6.未经集体经济组织和村民代表审议;7.流转只经过村委会而非村民代表大会;8.租赁期限超过法律规定期限2.相关文件审核程序3.登记程序4.土地信息平台5.集体经济组织程序6.村民代表大会表决程序7.合同约定土地租赁时间2.行政机关程序3.农村集体经济组织表决程序4.流转合同内容流转程序9.土地性质认定不一致;1 0.公司分立;1 1.错误登记;1 2.土地使用权未颁证;1 3.土地实际位置不明8.土地性质认定不一致9.土地使用权权属产生争议1 0.土 地 所 有 权 权 属不明5.土地性质争议6.土地权属争议流转客体1 4.集体建设用地在旧法中不允许流转;1 5.新 土地管理法 出台之前集体建设用地使用权流转问题的法律适用;1 6.农用地非法转让;1 7.企业非法占用1 1.集体建设用地流转不合法1 2.土地管理法 适用问题1 3.其他用地违法流转7.流转合法性流转效力95集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究3.2.4 理论饱和检验当在收集到的数据资料中发掘不到新的概念、范畴或关系时,就可以认为该理论已经达到了饱和1 5。鉴于此,在已有样本基础上,继续补充1 2份有关集体经营性建设用地使用权流转纠纷案例作为新样本资料,进行理论饱和度检验。经过开放式编码和范畴化分析,得到的4个范畴(相关文件审核程序、村民代表大会表决程序、合同约定土地租赁时间、流转登记程序)与研究得到的1 3个范畴重合,且并未有新的概念和范畴出现,可认为该理论模型通过了饱和度检验。4 集体经营性建设用地使用权流转纠纷分析与集体经营性建设用地使用权流转有关的纠纷争议焦点主要出现在入市范围、流转程序、流转客体和流转效力四个方面。4.1 入市范围集体经营性建设用地在流转之前,部分土地入市表现为其他性质的土地转换为集体经营性建设用地。部分地区由于实行闲置农用地、宅基地整理和集体土地入市等项目,会对其他性质的土地或者农用地进行拆迁、集体收回,而集体经营性建设用地的入市范围出现问题往往会影响后续使用权的流转。如李某兰与被告北流市公安局不服治安管理行政处罚决定及被告北流市人民政府行政复议决定一案 案号:(2 0 2 0)桂0 9 8 1行初8 0号 中,原告北流镇河泉村村民与某公司对农地入市项目中被强行入市的集体土地产生争议。该公司在取得建设用地规划许可权后,对上述地块进行平整土地施工时,多次遭到河泉村部分村民阻挠,村民以身体阻拦挖掘机、运泥车行进的方式阻碍施工。争议产生的原因主要在于农户认为入市地块是其赖以生存的果园、林地和农田,不属于农村集体经营性建设用地,不属于农地入市范畴,农地入市材料是采用欺骗、串通的方式非法制作的,但入市地块已经过相应审批程序,合理合法。本案争议是入市土地范围的合法性,不难发现,入市地块的划定范围也会影响集体经营性建设用地使用权的流转。当集体经营性建设用地使用权的设立与其他在先权利冲突时,可能会导致使用权后续流转不畅通,导致在先权利人、土地所有人和使用权所有人三方06土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)新样本选取范围为2 0 2 2年4月1日2 0 2 2年7月1 7日流转案例,查询日期为2 0 2 2年7月1 8日,与原有案例无交叉。的利益均受到损害。长此以往,使用权的使用人对集体经营性建设用地的态度会更为谨慎,集体经营性建设用地使用权的流转价格也有可能被压低,不利于城乡建设用地的同权同价。4.2 流转程序入市流转程序存在的争议主要集中在合同合法性和行政行为合法性两个部分。4.2.1 合同合法性争议集体建设用地使用权在二级市场流转的过程中,合同签订是必不可少的一步。合同合法性争议的焦点在于合同约定的流转时间是否符合法律规定,存在争议的案件,一般是合同签订时约定的年限过长,由于土地溢价超过合同中约定的租金价格,出租方为使自己的损失最小化而提出合同时间效力问题。或者在签订合同时集体建设用地的规划用途改变、其使用用途与规划用途不符被相关政府部门勒令整改等原因,导致承租方无法对租用的土地进行使用,承租方为使自己的损失最小化而提出合同时间效力问题,认为根据 中华人民共和国合同法(以下简称 合同法)规定租赁合同时间不应当超过2 0年,以此为根据请求法院认定超过2 0年部分无效。如东莞市某公司与东莞市某投资有限公司、东莞市某钢材有限公司租赁合同纠纷一案中 案号:(2 0 2 0)粤1 9民终3 4 4 4号,原告公司就因土地价值的增长远超预期而多次要求增加租金,双方协商未果,原告则提起诉讼。针对此类问题,法院的处理方式主要有三种。一是根据 合同法和 民法典 合同编,判定超过2 0年部分无效。二是根据现行 土地管理法 第六十三条第四款的规定,集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行,认定工业用地不超过5 0年、商业用地不超过4 0年等。且一些地方规章也对集体建设用地使用权超过2 0年的转让期限予以肯定,以广东省为例,广东省集体建设用地使用权流转管理办法 及广东省高级人民法院 关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复 的规定,集体土地的租赁期限本身就可以突破 合同法 中“租赁期限不得超过2 0年”的规定,但不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。三是认为充分考虑涉案财产的经营性价值、法律法规16集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究 中华人民共和国民法典(以下简称 民法典)自2 0 2 1年1月1日起实施,有关合同的法律规范由 民法典 中的合同编替代,原 合同法废止。适用的衔接性和社会效果的稳定性,认为只要不违反公序良俗则可以根据当事人真实意思表示决定,不认为合同约定流转时间存在效力问题。4.2.2 行政行为合法性本文认为行政行为合法性存在争议的案例在集体经营性建设用地入市和流转的过程中均有涉及。由于集体建设用地入市和流转过程中多项流程需要两个组织协同:一是行政部门,如地方自然资源局;二是农村经济组织,需要其与当地村委会、村民代表大会对接,集体土地使用权转让给其他的公司或者个人必须经过土地所有权人的同意并经过村民代表三分之二及以上集体讨论通过。所以相关行政部门和农村土地经济组织在一定程度上占据了土地流转过程的主导地位,土地使用权受让人变得十分被动,即使在合同中约定了农村土地经济组织的相关义务,也无法监督其是否完成流转程序,在诉讼中关于程序是否完成的纠纷也层出不穷。如曹某因与佛山市某物业管理有限公司、第三人佛山市某村村民委员会土地租赁合同纠纷一案中 案号:(2 0 2 0)粤0 6民终1 1 2 8 6号,原告认为被告公司所提交的两份集体土地流转合同不符合集体土地首次流转的相关规定,两份合同未经国土部门备案,不能生效。且本案无证据证明两份集体土地流转合同的签订已经过集体经济组织表决通过,大部分村民表示不知道案涉土地已流转给被告公司。因此,案涉土地的流转不符合法律规定。集体建设用地流转的程序不合法使得村集体和土地受让方的利益都受到了损失,流转的集体建设用地使用权也处于不稳定状态。4.3 流转客体集体经营性建设用地使用权入市流转客体存在的争议主要集中在土地性质和土地权属两个方面。4.3.1 土地性质争议流转客体的争议主要是对土地性质的争议,起诉方的诉讼理由主要是认为集体建设用地和其他农村集体用地的土地性质被混淆。我国对集体建设用地性质认定的主要依据是土地使用权登记,根据 土地管理法 第四十四条的规定:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。而办理供地手续、领取土地使用权证一般属于农村经济组织的义务,如果农村经济组织在手续审批完成之前就将土地使用权转让或租赁以获得经济利益,而后又怠于承担报批的义务,就会出现在发生争议时没有土地使用权登记证明的情况。如广州市某投资有限公司与广州市某经济合作社因租赁合同纠纷一案中 案号:26土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)(2 0 2 0)粤0 1民终2 2 3 3 8号,原告认为因涉案地块绝大部分没有建设用地手续且建设方没有用地指标,应属于农用地,故土地性质不符合合同约定;而被告认为国土资源部门所公示的土地性质为建设用地过渡地,不论建设用地过渡地是否属于建设用地,但是至少不属于农业用地。对于此类纠纷,法院内部持有不同观点:一种观点认为土地的实际用途与规划用途不同,违反了法律强制性规定;另一种观点认为合同履行期间当事人并未提出土地性质的问题,诉讼期间提出违背诚实信用原则,故过去的土地流转依旧有效。4.3.2 土地权属争议确定集体经营性建设用地使用权的权利归属是流转的基础,对土地权属人或内容的错误登记会对后续土地流转合同效力产生影响,错误登记土地权属人会造成土地流转合同无效,可能造成交易不稳定、带给正当的土地权属人经济损失等问题。土地权属争议的案例主要是对土地所有人和土地使用权人产生争议。其中,对土地所有人产生争议主要是因为确权程序不规范,如东莞昌和某有限公司与李某锋建设用地使用权转让合同纠纷一案中 案号:(2 0 1 9)粤民再4 3 7号,该公司因为涉案土地没有办理建设用地审批手续和土地使用权登记证书,权属不明存在争议,所以诉称申请人对于涉案土地是无权转让。而对土地使用权人产生争议主要是因为使用权人处于不稳定状态,如解散、分立等。如准格尔旗某煤焦化有限责任公司解散清算组与准格尔旗自然资源局行政其他纠纷一案中 案号:(2 0 1 9)内0 6 0 3行初2 4 1号,原告公司处于解散清算期间,原被告就涉案集体土地使用权是否继续属于原告公司产生争议。由于使用权所有人的清算状态在一段时间内维持,土地管理法 中对收回的土地何时进行注销登记并未规定具体时间,收回时间一般取决于当地自然资源局做出收回的行政行为时间,这段时间土地使用权的不稳定性可能导致原土地使用权人的权利受损,土地使用权的再次流转也会受到阻碍1 6。4.4 流转效力争议流转效力争议主要在于集体经营性建设用地使用权转让行为本身是否违反法律强制性。一般是签订 土地流转协议 后,一方反悔想要收回土地使用权或不想继续承担得到土地使用权的费用,以合同无效为理由,被告订立合同的行为属于违反2 0 0 4年 土地管理法 强制性规定的无效民事行为,请求法院依法宣告原、被告签订的合同为无效合同。如东莞市某物业投资有限公司诉东莞市某油脂工业有限公司确认合同无效纠纷一案中 案号:(2 0 2 0)粤1 9 7 3民初6 0 1 6号,36集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究原告主要依据 土地管理法 第六十三条请求宣告合同无效。2 0 1 9年新修正的 土地管理法 删去了对农民集体所有的土地的使用权的限制性规定,并在第六十三条中规定了集体建设用地的出让可以参照同类用途的国有建设用地执行。新 土地管理法 回应了关于集体建设用地使用权流转有效性的问题,为集体建设用地使用权流转提供了法律依据。但是由于被诉行为(合同的签订)的时间与诉讼时间有一定时间间隔,被诉行为发生的时间往往在新 土地管理法 出台之前,有当事人提出应该应用法不溯及既往原则,采用2 0 0 4年 土地管理法 进行裁定。对此法院也有不同的观点:一是依据2 0 0 4年 土地管理法 认定合同无效,即便当时地方已经出台集体建设用地使用权流转管理办法,但是其不能作为判案依据;二是考虑到新 土地管理法 出台后法律的衔接性及适用性,法院采取不同的说理方式,引用地方行政规章进行说理,对集体建设用地使用权的流转进行了肯定。更多的法院采取这种说理方式,认为法律是服务于社会发展的,不能成为经济发展的阻碍。5 纠纷原因分析诉讼理由除了可以直观反映出纠纷的内容,也可以反映出纠纷的原因。对于纠纷原因的分析可以发现土地流转中的不稳定因素,有利于掌握集体建设用地使用权流转市场存在的问题,为政策建议提供理论支撑。5.1 集体经营性建设用地确权制度不完善,土地规划的变动性有学者认为,自然资源资产所有者不到位、权责不清、权益不落实、监管保护制度不健全等问题是近年来产权纠纷多发的重要原因1 7。我国现行土地立法中,新出台的 民法典 中没有关于集体建设用地使用权范围的明确规定,民法典 物权编所规定的“建设用地使用权”一般指的是国有土地使用权1 7。但在现实中农村集体建设用地使用权不仅普遍存在,而且亦被国家有关行政主管部门的行政规章和一些地方性法规所肯定,并在具体行政行为中予以实现。本文所选案例中最早于1 9 9 0年就有地方政府对集体土地使用权开展确权活动,其后集体建设用地使用权确权活动也陆续在全国开展,但始终没有上升到国家法律层面,更没有制定规范的确权程序。土地利用规划的变更会导致土地性质变更,原有土地无法继续利用时,企业需要拆迁,其厂房、设施设备、经营场所等都无法得到保障。大部分使用集体经营性建设用地使用权的企业为个人独资企业或者小46土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)型企业,以家庭为生产单位,抗风险能力较小,无法保障自己的合法权益。且在颁发土地使用权证明时,一般只写有集体建设用地的字样,没有更明确地划分其为宅基地、经营性建设用地等。在诉讼中无法直接通过使用权权属证明确定土地的性质,只能通过相关部门的土地规划查询,当土地性质因为开展项目而变化时,由于政府信息更新有一定滞后性,也可能导致企业无法继续利用该土地。5.2 人民日益增长的农村建设用地需求和相关法律规定间的不协调在城乡一体化的发展进程中,随着建设用地相关政策的收缩,以及农用地保护相关政策的出台,国有建设用地的供给已不能满足人民实际建设的需求。而对农村建设用地使用的传统方法是先将集体建设用地征收为国有建设用地,再投入使用,虽然2 0 1 9年修正的 土地管理法 将征收必须符合社会公共利益的目的性要件的相关规定删除了,但其数量仍然不足以支撑城市快速发展以及城乡一体化对建设用地的需求。另外,按照2 0 0 4年 土地管理法 第六十三条的规定,只有在符合土地利用总体规划且依法取得建设用地的企业破产、兼并时,集体土地使用权才可依法发生转移,该规定将集体用地使用权流转的范围框定在相当小的范围内。2 0 2 0年修改的 土地管理法 删去了该项规定,可以看出,国家正在逐步放宽集体土地使用权流转的限制。但是,民法典 物权编并未明确集体土地使用权,虽然国务院出台的条例以及地方行政性文件规定了该种权利,但是审判时一般依据狭义的法律进行审理。所以,集体土地使用权流转的相关法律仍然处于起步阶段。1 9这会导致建设用地的供需不平衡,从而催生出隐性市场。隐性市场存在于合法、规范市场外,游离于各种制度之间且得不到已有法律认可、逃避各种制度管制2 0,会造成“劣币驱逐良币”的现象,给集体土地使用权流转的规范化带来一定困难。5.3 流转交易缺乏指引,土地低效无序使用我国目前并没有出台全国统一的集体建设用地使用权流转的程序性规定,仅是以地方政策的方式在各地开展集体建设用地使用权流转试点,各地信息公开并不及时,难以形成有效的沟通交流,各地农村在实施流转的过程中仍缺乏及时、准确的指引,对于流转的手续、流程并不清晰。农村集体经营性建设用地使用权流转主体并不明确,案例中包括农民集体经济组织、村民委员会、土地股份合作社、农民个体等各种类型的主体2 1。一些集体经济组织在引导流转过程中也没有统一的流程,各地入市的集体建设用地不少处于低效利用的状态,其中大多处于“于法无据而消除成本过高”的尴尬状态,甚至是违规违法的法外存56集体经营性建设用地使用权流转纠纷实证研究在2 2。关于转让程序的纠纷大多是由于集体经济组织在履行转让程序时的不规范造成的,由于集体经济组织在办理转让程序时与公权力更为接近,受让方对相关流程不熟悉,作为城乡统一的建设用地市场,没有进行统一监管2 3。另外,经常变更土地规划用途也会使得某种土地利用方式的年限缩短。在这种情况下,土地