建立水务安全生产风险管控与监督检查机制的思考.pdf

78PROJECTMANAGEMENT建设风险管理建立水务安全生产风险管控与监督检查机制的思考宋凯（上海华城工程建设管理有限公司，上海530020)摘要：水务工程建设过程有着较高的危险性，做好安全生产工作是水务工程建设领域的重点。为切实保障水务工程建设过程的安全性，以上海市水务生产为例，探讨水务工程建设过程中以参建单位为主体的安全风险管控和隐患排查治理相结合的双重预防机制，以及政府管理部门牵头、企业参与的监督管理体系，以期减少乃至杜绝水务生产安全事故的发生。关键词：水务安全生产；风险管控；双重预防机制；监管体系中图分类号：F407.9文献标识码：B文章编号：10 0 7-410 4（2 0 2 3）0 7-0 0 7 8-0 30引言近年来，上海市随着污水处理厂站工程以及郊区水务“小微”工程大面积铺开，水务工程建设领域事故多发。据统计，2 0 18-2 0 2 0 年，上海市水务工程建设领域共发生安全生产责任事故18 起，死亡2 1人，责任事故与死亡人数呈现上升趋势。针对当前水务工程建设领域严峻的安全生产形势，作为安全管理责任主体的各参建单位和作为安全监督部门的政府，如何建立健全安全监管长效机制，以减少安全生产责任事故发生与降低人员伤亡，值得思考。1水务工程事故原因及本文研究内容1.1事故原因探析上海水务工程建设领域事故多发，对于污水处理厂站工程，是由于其工程类别较多，施工环境复杂，投入的施工设备多，工程交叉作业多，作业人员工种多、人数多，通常工期也紧；对于郊区水务“小微”工程，是由于其总包单位配备的管理力量不足，乡镇政府或其相关部门直接作为项目法人，管理经验不足。水务工程建设领域还普遍存在施工人员老龄化突出、安全意识淡薄、现场安全管理力量不足等问题。另外，近些年来，上海市水务建设工程投资力度加大后，安全监管工作任务日益繁重，监管部门部分工作人员年轻且缺乏专业知识，监管人手少且手段落后，安全监管工作落后于当前形势的发展。1.2本文研究内容从上述的事故原因分析可以看出，部分事故是技术、安全教育、施工人员聘用等方面的原因引起的，该部分内容不在本文的讨论范围。本文主要侧重于分析水务工程建设的监管，通过对监管机制的探讨，为上海市及其他地区水务建设工程的安全生产提供参考。我国的安全生产工作监督责任在政府，管理责任在各参建企业。要健全水务建设工程安全监管长效机制，就需要从以上两个责任主体着手。参建单位是水务工程风险管理的执行者，因此，依据风险管理理论，针对上海市水务工程安全风险管理，研究建立以参建单位为主体的水务工程安全风险管控与隐患排查治理双重预防机制。政府监管部门是水务工程风险监督的执行者，其主要职能是风险的监管，因此需要政府管理部门牵头、企业参与，研究构建“两线一平台”的监管体系，并借助先进技术，实现上海市水务工程安全风险管理及隐患排查治理监督规范化、系统化与网络化，提高监管效率，从而实现减少水务工程事故发生的目标。2建立以参建单位为主体的双重预防机制2.1双重预防机制内涵由风险理论可知，水务工程中的风险源是指非正常状态下的人、机械设备、材料、施工环境及施工方法。安全管控缺失的风险源就会转化为事故隐患，隐患在特定条件下就会导致安全事故发生。“风险源事故隐患一事故”的传递79PROJECTMANAGEMENT风险管理建设链，如图1所示。人不安全行为管理缺失诱因激发安全隐患事故机器设备、材料施工环境、方法不安全状态不安全条件风险源安全隐患事故图1风险源、隐患与事故的关系从图1可以看出，只要有工程项目，风险源也就必然存在，不可能完全消除风险源，但是也只有监管不到位的风险源，会在特定因素下会导致事故发生。因此，要预防水务工程建设事故的发生，就要切断风险源到事故的传递链，即要先对工程项目中的风险源进行辨识与管控，后对工程项目进行隐患排查与治理。这就是风险源辨识、管控和隐患排查治理双重预防机制，如图2 所示。根据双重预防机制，水务工程建设生产的安全管理工作需要把预防事故发生的重点放在工程施工之前的风险源辨识、管控与施工过程中隐患排查治理上，只有这样，才能有效减少水务工程建设事故的发生。?风险源安全隐患事故(受控的风险源）（管理缺失的风险源）不风险安全隐患分级管理排查治理第一道预防防线第二道预防防线图2风险源辨识、管控与隐患排查双重预防机制2.2风险源管控机制上海市水务工程主要涉及4个方面：（1）水利设施工程，如水库、水闸（泵闸）、海塘、堤防、河道等；（2）排水设施，如雨水泵站、污水泵站、污水厂及其管网；（3）给水设施，如自来水厂及其管网；（4）郊区水务“小微”工程。这些水务工程的技术难度与工程量大小存在较大的差异。因此，为了对不同种类的水务工程进行有效管控，首先需要对不同技术难度与不同体量水务工程的风险源进行识别，确定重大风险源、评定风险等级；然后，由政府监督，在建设单位的统一管理领导下，各参建单位依据“风险越高，管控级别越高”的原则，制定各自的水务工程建设项目中的分级管控措施，并报送政府监督部门，从而实现风险源管控的全员参与、全方位管理、全过程控制。2.2.1风险源辨识与评估水务工程安全风险管理的重点是在工程施工阶段。因此，作为工程建设责任主体的建设单位，在项目开工之前，要组织施工单位与监理单位对项目的风险进行识别和评价。组织施工单位各工种技术人员、监理单位主要技术人员参加，采用头脑风暴法、故事情节法、经验法或者检查清单法等方法，依据项目施工图，识别项目中可能存在的风险源。对项目中的关键风险因素，要组织现场踏勘或者专题讨论，确定其存在的可能性及危害。根据风险事件发生的概率和后果，将水务工程安全风险分为极高、高度、中度、低度四级。最终由施工单位形成风险源识别与评估报告，提交给建设单位与监理单位审核。2.2.2各参建方风险源分级管控为落实水务工程中的风险源分级管控，在风险源识别与评估完成后，建设单位、施工单位与监理单位应结合单位情况，建立自身的风险源分级管控制度。建设单位全面负责水务工程的安全风险管控工作。项目开工前，建设单位要成立安全风险管控领导小组，组织专人根据水务工程安全风险等级，编制水务工程安全管理实施细则，确保风险管控责任落到实处。施工中，建设单位要督查各参建单位风险管控措80楚理PROJECTMANAGEMENT建设风险管理施落实情况。施工单位作为安全风险控制实施主体，要根据水务工程安全风险等级编制风险管控实施细则，建立相应的安全风险管控体系，如“公司一项目部一专业施工队”三级管理模式；对于郊区水务“小微”工程，可以考虑建立“公司直管部一专业施工队”两级管理模式。设置安全风险管控小组或专职人员，把工程安全风险管控落到实处。监理单位在项目施工前，不但要参加建设单位组织的风险识别和评价，审核风险监测方案以及应急预案，还要结合项目安全风险管理制定项目的监理实施细则，建立风险管控小组，配备专职安全人员，在项目实施过程中，时刻督查风险防控措施落实情况。项目的极高度风险工点，由建设单位分管领导负责、施工单位主要领导负责、监理单位主要领导负责。项目的高度风险工点，由建设单位部门负责人负责；施工单位项目部班子成员负责，项目分部或专业施工队领导和干部带班作业，执行技术和安全管理人员跟班作业制度；监理单位由项目部领导班子成员及部门负责人包保，总监理工程师需到现场检查指导。总之，各参建方需要将“风险越高，管控级别越高”的原则落到实处。2.3隐患排查治理机制隐患排查治理是指根据识别的风险源，结合施工现场的情况，对水务工程的隐患进行排查与治理，以降低事故隐患转化为事故的可能性。对于水务工程的隐患排查治理，应当建立隐患的“排查分级治理验收及销号”全过程闭环管理机制。依据隐患排查治理全过程闭环管理机制，水务工程施工过程需建立由建设单位牵头，建设、施工和监理三个单位都参与的事故隐患排查治理机构，统一领导事故隐患排查治理工作。施工单位作为隐患排查治理主要力量，要制定排查制度，加强对项目中风险源的排查。建设单位、监理单位要根据要求，加强对项目中风险源的监督与管理。对项目中存在的隐患，由施工单位组织相关技术与主要负责人员，采用LEC评价法进行隐患评估分级。该评价法中，施工条件的危险性D（D a n g e r）=L（Li k e l i h o o d，事故发生的可能性）XE（Ex p o s u r e，人员暴露于危险环境中的频繁程度）C（C o n s e q u e n c e，一旦发生事故可能造成的后果），D值越大，表明施工的危险性越大。对技术人员评估后、被施工企业审查确认的重大隐患，要及时报监理单位和建设单位审查备案。对隐患的治理，一般隐患可由施工班组或作业人员根据隐患排查通知单和治理措施要求进行治理；重大隐患，施工单位要制定详细的治理方案。重大隐患治理方案中，除了治理目标、措施、资金、负责人以外，还应包括安全措施和应急预案；由建设单位、监理单位和施工单位三方审核批准后，项目部组织实施。所有隐患的治理应做到有领导负责、有专人治理、有专人检查验收、有专人登记建档、有专人汇报治理情况。当施工企业完成隐患治理后，一般隐患，由施工企业依据事故隐患治理制度制定验收方案进行验收；重大隐患，应通知建设、监理等相关单位参加验收工作；对未完成治理或者新发现的隐患，验收组要提出处理意见，并在下一轮隐患排查治理后再核查；对治理完毕的安全隐患，要及时销号并做好记录。3构建政府牵头、企业参与的监管体系3.1建立安全监督管理配套制度体系为保证上海地区水务工程安全风险分级管控和隐患排查治理各项工作有效落实，政府监督部门需要以提升监管有效性、降低执法成本为目标，对水务工程安全风险管控和隐患排查治理等作出明确规定，制定章程，并制度化，以指导水务工程参建各方开展项目的安全风险分级管控和隐患排查治理，同时也规范政府的监督工作。3.2构建“两线一平台”利用先进的计算机与网络技术，是提高政府与企业管理水平与效率的有效手段。例如，上海市水务局基于计算机网络技术构建的“水务建设工程安全质量监督管理平台”，可以实现质量监督管理的全流程信息化，极大地提高了监督执法的整体能力。因此，为了确保水务建设工程中各参建方风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制落实，并实现项目的安全管理，监管部门可以在现有质量安全监督检查基础上，基于项目安全监督管理体系的要求，创新监管模式，构建“两线一平台”。“两线一平台”建设，由政府管理部门牵头、企业参与，以上海市水务工程的风险管控为核心，充分利用移动互联网、云计算、物联网、人工智能等先进信息化技术，建立“政府一企业”两级风险管理与隐患排查治理监督管理平台，即构建“一平台”；而“两线”，即依托平台，监管部门与企业依据其职责，同时对水务工程的风险及隐患进行监管。“两线一平台”的建设与应用，将实现水务工程的风险及隐患监管由传统的静态管理模式向实时动态管理模式的转变，从而提高监管效率。4结语当前，上海水务工程种类繁多，技术难度与工程量大小差异较大，还存在着施工环境复杂、投入的施工设备多、工（下转第9 0 页）90职于上海华城工程建设管理有限公司。作者简介：（学本科，研究方向为工程质量控制与管理，任收稿日期：2 0 2 3-0 2-0 9.上接第8 0 页）.楚理PROJECTMANAGEMENT建设质量安全节能环保假质量验收资料，未执行GB50164-2011混凝土质量控制标准及国家相关建筑工程材料质量管理施工规范和标准；在施工活动中技术措施不当，违反操作规程，对混凝土施工养护不到位；对浇筑的混凝土半成品未实事求是做好检测和施工试验，对混凝土强度检验造假；工程质量控制资料不真实，与工程进度不同步；施工单位管理人员法律意识淡薄，无视上级监管部门下发的管理文件，施工总包单位的质量管理体系不健全，对质安监管理部门下达的暂停令不执行，造成此开发项目质量严重不合格，最终造成18 栋主体完成的住宅楼被迫全部拆除重建。(2）监理单位管理不到位。根据相关规范要求，监理单位在实施项目监督管理过程中，对关键部位、关键工序的施工必须执行旁站制度。在混凝土浇筑过程中，施工单位往混凝土里加水，监理人员未及时制止，现场监理质量控制体系不健全，对建设工程施工中存在的质量问题视而不见；并且在建设行政主管部门已下达停工令后，施工单位仍继续浇筑混凝土的情况下，没有按照监理规范要求执行现场监理职责。在明显存在质量隐患的情况下，监理机构必须要求施工单位立即整改，施工单位整改符合复工条件后上报复工申请，待监理下发复工令后才允许复工。该开发项目在浇筑混凝土过程中，上级主管部门已下达停工令的情况下，仍不停止施工，现场项目监理机构没有及时向本项目的监督管理部门报告，对施工单位违规施工不管不问，导致该开发项目18栋主体质量不合格。(3）建设单位管理不到位。建筑法明确规定，建设单位是工程质量第一责任人。该项目建设单位对施工企业资质非法挂靠、将企业资质出借给自然人的情况未进行监督管理；在混凝土施工严重违规的情况下，建设行政主管部门已下达停工令后，未对施工单位采取任何措施制止其施工，在无复工令的情况下对施工单位擅自施工不管不问，在现场质量管理中未认真监查施工单位的各种施工行为；建设单位程交叉作业多、作业人员工种多及人数多、工期紧、施工人员老龄化突出且安全意识淡薄、现场安全管理力量与管理经验不足等诸多问题。依托以参建单位为主体的水务工程安全风险管控与隐患排查治理双重预防机制，由政府管理部门牵头、企业参与，构建“两线一平台”，实现水务工程安全风险分级管控及隐患排查治理全过程、全方位监督，及时发现并处理危险源与隐患，将有利于减少乃至杜绝水务生产只为了抢工期，质量意识淡薄，不重视现场质量管理，且对监理单位未对进场材料进行严格把关验收这一行为未实施追责措施，造成现场施工质量管理混乱。3.2应吸取的教训从业者应从这起事故中吸取教训：施工质量管理中的各个环节均不能掉以轻心；一旦某个环节出现问题，可能会对整个工程的质量及安全造成不可估量的后果。施工项目现场质量控制的主体是施工总承包单位，在招标过程中，施工总承包单位应从管理及技术方面出发，选择重视质量安全的施工单位。在现场质量管理的过程中，建设单位与监理单位必须认真履职；对于在现场质量管理中出现的问题，应该及时发现，及时解决，及时改进，消除建筑施工质量管理中的隐患。4结语建设工程项目现场的质量控制及出现质量问题后采取的正确处理措施与对策是施工过程中的重中之重。施工现场质量管理中，任何环节出现问题或出现问题后采取的措施不当，都可能会对整个工程的质量及安全造成不可估量的后果。因此，在施工过程中，建设单位、施工单位、监理单位应加强对建筑工程的现场质量管理，提高管理层与施工层的管理水平。收稿日期：2 0 2 3-0 2-2 0作者简介：李琪，注册监理工程师、一级注册建造师、注册咨询工程师（投资），任职于上海智通建设发展股份有限公司。通信地址：上海市浦东新区高科西路52 4号3 楼上海智通建设发展股份有限公司。安全事故的发生。通信地址：上海市闵行区田林路12 8 5弄58 号上海华城工程建设管理有限公司。