国家治理转型、村庄社会类型差异与基层治理重构——基于国家治理转型与村庄社会基础耦合适配的分析视角.pdf

如何理解当前基层治理实践中的形式主义问题，事关基层治理现代化的道路选择。既有研究多从国家治理转型和村庄社会基础视角探讨基层治理现代化的重要性和特殊性，难以有效回应基层治理实践的复杂性。基于国家治理转型与村庄社会基础上下适配的分析视角，研究表明：在国家治理转型的大背景下，治理目标由低向高、由少转多，且治理过程规范化是基层治理的鲜明特征和重要趋势。面对存在明显区域差异的治理基础，各地基层治理普遍出现结构重塑、主体再造和规则更新这一明显变化。在治理基础尚不稳定且逐渐简约化的当前阶段，基层治理体制需要保持一定的体制弹性和治理主体性。刚柔相济，理应成为国家治理转型背景下面对村庄社会类型差异的情况下基层治理现代化的战略智慧。关键词 国家治理；基层治理；治理基础；区域差异；基层治理主体性 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）国家治理现代化，短板在基层，困难在农村。近年，我国国家治理领域动作频繁、成效显著。然而，我们在基层调研时，均难以忽略以下事实：自中央提出为基层减负以来，基层文字报表台账工作仍然不少，“文山会海”现象仍未得到根本扭转，各类督查检查名目泛滥，基层工作负担沉重，以至于广大基层干部普遍感受到形式工作太多、实质工作太少，干事创业积极性受挫明显，基层疲惫现象日益突出。针对“文山会海”“处处留痕”“以材料论英雄”“指尖上的负担”等一系列形式主义现象，有中华第一大刊之称的 半月谈 近年的专题报道也多有涉及 。笔者称之为基层治理中的形式主义，主要表现在以下方面：一是当前基层普遍讲究痕迹管理，以致文牍负担沉重；二是各类办公、管理、学习类 层出不穷，指尖上的负担同样并不轻松；三是从党委到政府，从人大到政协，乃至工青妇等群团组织，各口、各条线均在向下布置任务，追求创新，热衷创建，以致基层干部分身乏术。从工作内容看，形式工作泛滥；从工作形式看，形式主义仍然存在 。既有研究多从工作作风角度 做出解释，固然有其可取之处，但难以回答的是：在共享同一个大一统体制的情况下，为什么近年包括基层干部、广大群众在内的社会各界对形式主义问题感受却更为强烈？如何理解当前阶段基层治理中的形式主义问题，成为我们在理论和实践上必须做出有效回应的时代命题。一、文献综述与分析视角（一）文献综述关于当前基层治理中的形式主义问题以及基层治理现代化的转型路径，既有研究主要从以下角度展开分析。一是国家治理转型视角。有学者认为，传统乡土社会简约治理模式的优势是简约高效低成本，但中央对基层信息掌握往往不充分，不规范问题突出，政策执行偏差普遍，面向基层治理合规化的治理转型有其合理性 。在迈向基层治理现代化的过程中，制度优化、流程再造、技术赋能、监督下乡等成为必要环节，正规治理成为基层治理现代化的基本目标 。与此同时，匹配正规治理的制度、程序、流程以及必要的文字档案工作应运而生，过度留痕等部分形式主义工作同步衍生 。二是村庄社会基础视角。有学者指出，当前我国基层治理区域差异明显 。对占比绝大多数的中西部一般农业型村庄而言，人口外流明显，村庄事务细碎且不规整，内生性治理事务密度不高，面向现代社会治理的体制与村庄经济社会基础并不匹配，形式主义是其衍生现象之一 。基于此，有研究指出，我们必须充分重视基层治理现代化的治理基础差异问题，传统简约治理模式仍有其时代合理性和实践正当性，传统治理智慧不容忽视，在此基础上，善用网格化、区块链等现代治理理念和工具 。纵观既有研究，学术界对当前基层治理中的形式主义问题及其现代化转型路径已有丰富研究，但值得商榷的地方在于：国家治理转型视角下的相关研究，对基层治理现代化的基本理念和发展方向已有充分论述，但对我国各地区域差异问题关注不足，忽略了经济社会基础对基层治理转型的基础性影响，有待进一步挖掘；村庄社会基础视角下的相关研究，从治理基础反思治理体制，指出了当前基层治理主体性式微以及相关的形式主义问题，但对传统简约治理困境讨论不足，且对基层治理现代化的转型路径相对保守，似乎不愿面对国家治理转型背景下基层治理业已普遍出现的技术治理等诸多新理念、新事物。基于此，本文拟在当前国家治理转型的统一大背景下，建构起匹配各地村庄社会类型差异的分析框架，在此基础上进一步讨论结构重塑、主体再造、规则更新等基层治理向何处去这一时代命题。（二）分析视角：国家治理转型与村庄社会基础耦合适配费孝通先生晚年有一个设想，即通过微观社区研究，逐步获得对其所代表的典型区域的中观认识，进而获得对整个中国社会的总体理解 。贺雪峰等学者沿袭这一思路，将我国农村划分为三种理想类型：小亲族村庄、原子化村庄和宗族性村庄 。从笔者及所在研究团队同仁在基层的调研来看，具体到基层的国家治理可大体划分为以下两种形态：一类是传统简约治理样态，治理事务不多，重在中心工作，治理过程简约灵活，结果导向鲜明；另一类是现代正规治理样态，治理目标较高，各类治理事务密集下沉，多中心工作并行，且常规工作正规化程度也很高，过程管理与结果导向并重。在村庄社会基础维度上，具体地讲，我国农村既存在社会结构视角下的南北差异，也存在区域文化意义上的中心与边缘的区分，同时存在经济分化维度上的东西之别。就治理基础而言，主要体现在东西分化：对区域经济发达地区的农村而言，经济活动丰富，人口流动频繁，治理事务密度高、复杂性强，传统简约治理样态难以为继，呼唤现代社会治理模式；对区域经济欠发达地区的农村而言，产业单一，就业不充分，人口流出普遍，治理事务细小琐碎，且阶段性强，传统简约治理模式仍然富有生命力，与正规却高成本的现代社会治理模式张力较大。本文指向的耦合适配的灵感来自世界交通运输领域的“翟模型”。它由西南交通大学翟婉明院士首创，属于“车辆轨道耦合动力学”全新理论体系，其核心模型“车轨耦合”，已成为国内外轨道交通动力学研究的基本方法，也是中国高铁速度不断提升的重要理论支撑。“翟模型”在基层治理领域同样适用，核心指向治理体制和治理基础的有效适配。唯有如此，方可实现有效的基层治理。基于此，我们可建构起如下分析框架（见表 ）。表 基于国家治理转型与村庄社会基础的二重分析框架类型 ：匹配发达地区农村的现代正规治理。国家治理转型、村庄社会类型差异与基层治理重构 基于国家治理转型与村庄社会基础耦合适配的分析视角这类地区，主要分布于长三角地区，以沿海城市带农村和大中城市城郊村与城中村为代表，区域经济发达，经济活动活跃，人口密集，治理事务密度高、复杂性强，天然匹配复杂治理体系，与正规治理有适配性。类型 ：匹配发达地区农村的传统简约治理。鉴于这类地区治理事务密度较高、复杂性强，传统简约治理模式治理成效不佳，难以为继。类型 ：匹配欠发达地区农村的传统简约治理。这类地区主要分布于河南、四川等中西部省份，区域经济发展一般，产业结构单一，经济活动单调，在地经济机会不多，人口流出普遍，在地治理事务稀疏，内在匹配传统简约治理模式。类型 ：匹配欠发达地区农村的现代正规治理。对欠发达地区农村而言，相对落后的经济社会基础跨越性地配置了现代正规治理体系，容易出现基层超载等不适应症状。本文经验材料均来自笔者近年在各地基层的调查。在调查期间，笔者主要采用半结构式访谈法和参与式观察法，获得了大量第一手资料。在具体分析上，本文主要采用案例分析法。本文行文结构如下：在对既有研究进行梳理并建构起契合一线治理场景分析框架的基础上，笔者首先展示并分析当前国家治理转型给基层带来的普遍变化；其次，基于村庄社会类型差异，对各地基层治理的经济社会基础展开分析；再次，讨论基层治理重构的若干维度和发展方向。揭示并阐释当前我国基层治理的区域差异、影响机制及其演进路径，是本文的目的所在。二、国家治理转型与基层治理超载新时代，国家治理转型明显：逐步迈向基层治理的强国时代。笼统地讲，所谓基层治理的强国时代，指国家基础性能力的全面提升。桂华指出，近年，随着“三农”工作总体形势变化，乡村治理活动的制度外空间被压缩，乡村治理逐步进入体制化管理 。（一）国家治理转型从笔者及所在研究团队同仁在各地的调研来看，国家治理转型主要表现在以下方面。治理目标由低向高、由少转多国家治理转型，首先体现在治理目标变化上。在传统税费时期和后税费时期，基层干部主要处理两类工作：一是催粮派款、刮宫引产等有限的阶段性中心工作；二是信访维稳等底线性工作。在这一时期，基层治理以下特征突出：一是中心工作并不多，且阶段性强；二是民政、人社等条线常规工作处理起来比较灵活，要求不高；三是过程考核不多，基层干部主要对工作结果负责。新时代，相比之下，基层治理发生明显变化：一是单中心工作向多中心工作并行转变，如基层党建工作、脱贫攻坚工作、人居环境整治工作等，中心工作不仅多，而且每一件都很重要，基层干部丝毫不敢懈怠；二是常规工作正规化程度提高，之前可以灵活处理的条线工作，目前越发正规，均需要基层干部付出相当多的时间和精力才能处理到位；三是在工作考核上，结果考核和过程考核并重，不仅要求工作结果可靠，同时要求工作过程合法依规；四是在既有规定动作之外，创新竞赛明显。基于此，我们不难发现，当前阶段基层治理目标明显不同于以往：由低向高、由少转多。治理规则由不规范转向规范化国家治理转型还表现在治理规则的规范化程度上。在传统简约治理时期，基层治理最大的特点是高度灵活，但可能会产生基层治理的不规范问题，如财务支出不规范、办事流程不规范、援引依据不规范等现象，在基层治理的传统时期是比较常见的。随着国家治理理念的进步和国家治理能力的提升，加之大数据等现代信息技术的日益成熟，基层治理的不规范问题日渐成为一个亟待解决的现实问题。基于此，面向基层治理合规化的各项举措纷纷出台：一是辅以痕迹管理，强化过程管理；二是推动监督下乡，加强规范治理；三是引进线上办事平台等新技术手段，推动实现流程透明化、规范化。通过以上方式，各地差异明显的基层治理样态逐步纳入全国统一的治理框架。当前，基层治理规范化程度明显提高。值得一提的是，在国家治理转型实践中，鉴于治理目标就高不就低、治理规则的合规化，对治理资源和治理成本提出了更高要求。因此，各地同时出现了治理资源密集下沉和治理成本抬高的衍生现象（见表 ）。学习论坛 年第 期表 国家治理转型一览表（二）基层治理超载基层是国家的“神经末梢”，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的“最后一公里”，是强国建设的基础性工程。国家治理转型中的治理目标向高转变和治理规则合规化，最终将一一体现在基层治理实践上。治理事务密集随着国家治理目标的显著转变，基层治理事务首先发生变化。具体表现在：一是多中心工作并行特征明显。以近期工作为例，基层干部需要同时做好基层党建、乡村振兴、人居环境整治、移风易俗、疫情防控、信访维稳、安全生产等各项中心工作，不仅每项工作都要抓，而且每项都要抓好。二是常规工作常态化实施普遍。之前可以灵活处理的民政、计生等工作，目前必须按照上级职能部门要求一一落实到位；之前工作较少或并未下沉的科协、档案甚至邮政等条线工作，目前也必须有所体现；之前并不存在的新时代文明实践站（所）等工作，目前也成为基层干部必须做好的重要工作。三是面向治理的创新竞赛层出不穷。在考核强度较大的情况下，常规工作已经很难区分基层干部工作差异。因此，创新工作便成为各地基层、各条线工作内容的竞争重点。调研期间，多位基层干部向笔者反映（访谈记录：）：“十八大之前，我们这里是上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌；现在，我们很多干部几乎天天加班，周六保证不休息，周日休息不保证，上班时间全是中心工作，下班后加班加点才有时间做自己负责的具体业务工作，一个字，忙！”基于此，从全国来看，当前各地基层治理中治理事务密集是其突出特征，也是基层干部负担的重要来源之一。治理形式完备除了治理事务密集，治理形式完备是当前基层治理转变的另一重要方面。首先，之前的基层治理工作对文字、档案、报表等台账工作要求不多，目前几乎所有工作均要求办事留痕。做好痕迹管理，成为基层治理工作的基本要求。其次，之前的基层治理工作对办事流程等强调有限，治理过程高度灵活自主，目前自上而下的流程必须一以贯之，要求不仅完备，而且必须规范。再次，随着技术手段的日益成熟，各类 、政务小程序等被引入基层治理一线场景，不少工作不仅要求线下流程完备，线上操作也必须完整规范。与此同时，随着治理形式的完备，不少文牍负担、指尖上的负担等负面问题产生。值得进一步讨论的是，具体地看，工作内容的密集下沉和工作形式的完备合规，似乎是一对衍生关系，并不能截然区分，也很难真正区分开。从笔者及所在研究团队同仁在各地的调研来看，治理形式是依附于治理事务而存在的，治理事务的密集下沉，势必导致若干形式主义问题；如欲彻底清除基层形式主义问题，必须对自上而下转移下来的治理事务和治理要求做减法。但如此一来，基层治理的合规化又将成为一个老大难问题。因此，我们必须全面看待当前基层治理中的形式主义现象和基层减负悖论（见表 ）。表 基层治理超载一览表基于以上分析，国家治理转型所导致的基层治理事务密集和治理形式完备，以及由此所产生的形式主义难题和基层减负悖论，被笔者称为基层治理超载以及由此所产生的治理悖论现象。同时，值得进一步讨论的是：新时代，基层治理的国家化特征明显，同时主体性却在逐渐萎缩，这是基层治理中的“一体两面”。如何处理好基层治理规范化和基层治理主体性之间的张力，则需要各地基层领导干部充分发挥一线治理智慧予以把握。一线实践智慧的问题，很难通过制度规定来完美解决，否则又将产生新的形式主义问题。国家治理转型、村庄社会类型差异与基层治理重构 基于国家治理转型与村庄社会基础耦合适配的分析视角三、人口流向与村庄社会类型差异从自上而下的视角看，国家治理转型意义重大；从自下而上的视角看，各地农村经济社会基础同样影响深远。起点在于各地区域经济发展水平，人口流向是其显著特征，村庄社会类型差异是其衍生结果，进而影响本地基层治理事务密度和复杂性，并最终要求匹配不同的治理模式。（一）人口流出与简约社会对占比绝大多数的中西部一般农业型村庄而言，其典型特征如下：区域经济发展水平一般，本地二、三产业发育有限，在地经济机会不多，就业不充分，中青年人外流普遍，多到长三角、珠三角等沿海发达地区务工经商，打工经济是当地经济社会常态，留守型村庄特征突出 。笔者调研之地 湖北 村，位于鄂东南低山丘陵地区，下辖个村民组、户、人，水田 余亩、旱地 亩、荒地 亩、山林若干，人均耕地 亩，以水稻等传统粮食作物种植为主，口粮农业特征明显。本地二、三产业发育有限，市场机会稀薄，中青年人多外出务工，打工经济发达。在村人口以留守老人和留守儿童居多，合计仅有 多人在村，留守现象突出，可谓中西部留守型村庄的典型代表（见表 ）。表 人口流动视角下当前中西部一般农业型村庄湖北 村在村人口一览表基于以上分析，在中青年人口普遍流出的大背景下，基层治理中的内生性治理事务发生明显变化：一是治理事务稀疏，不稳定性强，季节性明显，以开办证明、缴纳新农合和新农保等有限事务为主；二是治理事务简单，复杂性不高，在既有基层组织治理体系中可以得到较好处理；三是对于少数可能外溢出基层治理体系的有限事务而言，村“两委”干部也可通过人情、面子、关系等内生性治理资源将其很好地消化掉。从治理事务复杂性这一维度看，以湖北 村为代表的中西部一般农业型村庄，保持了简约社会的一般特征。既有简约治理模式可以较好地匹配人口普遍流出背景下的简约社会治理需求及其经济社会基础。（二）人口流入与复杂社会与人口流出背景下的简约社会相对应，以长三角、珠三角农村为代表的发达地区农村，区域经济发达，就业充分，不仅较好地解决了本地人就业，而且吸纳了来自中西部一般农业型村庄的大量剩余劳动力，成为我国人口净流入地区。笔者调研的浙江 村，位于绍兴、诸暨、萧山三地交界处，为诸暨市副中心。当地经济从 世纪 年代初由农机制造起步，经 年代中后期私人经济发酵，年代迎来第一波民营经济大发展，年前后海亮、盾安等民营企业脱颖而出，与当地众多小作坊、小工厂互为支撑，成就了当地水暖、汽配、五金等特色块状经济，年开始成为浙江省首批 个小城市培育试点，已经连续多年蝉联浙江十强镇、全国百强镇。笔者调研所在的 村，于 年由上一、新一、上二、新二等个自然村合村并组而成，目前下辖 个自然村、多户、多人，还有外地人口 人左右，主要为安徽人、江西人和贵州人，本外比例 。随着当地五金、水暖、汽配等产业链条的不断延伸发展，目前形成了以家上市企业为龙头、以 多家规模企业和三四十家成长型企业为中坚、以约 家小工厂和约 家小作坊为底色的多层次产业发展格局（见表 ）。表 浙江 村所在镇产业发展格局一览表资料来源：根据访谈内容整理。在本地人口较少流出、外地人口普遍流入的大背景下，当地基层治理事务发生较大转变：一是治理事务数量众多，稳定性强，几乎每天都有治理事务汇总到村“两委”干部处，不仅要服务好本地人口，同时要管理服务好外来人口，客观上需要基学习论坛 年第 期层干部坐下来稳定地提供公共管理和公共服务，这也是当地实行坐班制的客观治理基础；二是治理事务复杂性强，传统的简约治理模式难以为继，客观上需要匹配现代治理理念和治理技术。针对人口普遍流入的发达地区农村，治理复杂性大大增加，笔者称之为复杂社会，其复杂治理需求及其经济社会基础，倒逼现代正规治理模式生成并发挥作用。同属发达地区的珠三角 村的基层治理体系是其正规治理样态的最佳体现（见表 ）。表 广东 村非市场就业状况一览表资料来源：整合自笔者访谈记录（）。基于以上分析，从自下而上的人口流动视角看，我们可将各地农村划分为两种类型。一类是人口普遍流出的欠发达地区农村，以中西部一般农业型村庄为代表，这类农村占我国农村的绝大多数。人口流出后，治理复杂性下降，传统简约治理仍可发挥重要作用。笔者称之为匹配简约社会的简约治理模式。另一类是人口普遍流入的发达地区农村，以长三角、珠三角农村为代表，这类农村占比不大，却是我国农村的重要组成部分。人口流入后，治理复杂性增加，传统简约治理样态难以为继，客观上需要引入或内生孕育现代正规治理理念和技术。笔者称之为匹配复杂社会的正规治理模式。四、国家治理转型背景下的基层治理重构面对治理基础存在明显区域差异的各地基层治理，在处于中央政府和国家治理转型的当前阶段，各地基层治理结构、主体、规则等均发生明显转变，共同指向了新时代国家治理转型背景下的基层治理全面重构。这具体体现在以下方面。（一）结构重塑：复合型国家治理转型发生之前，各地基层治理以传统村组治理结构为主。一方面，村组干部做好外溢家庭的矛盾纠纷调解、信访维稳等群众工作；另一方面，村组干部要完成自上而下转移下来的有限的防火防汛、秸秆禁烧等政治任务和处理好低保评定、新农合新农保代收等民政、人社工作。这一时期的典型特征是：一是中心工作有限，单中心工作居多，且阶段性强；二是条线工作不多，以常规的服务工作和管理事项为主；三是正规化程度要求不高，治理过程高度灵活。基于此，传统的村组干部可以较好地胜任这一时期的治理要求，同时维护了基层良好的治理秩序。国家治理转型以来，基层治理发生明显变化：一是多中心工作并行，基层干部同一时间需要处理多项重要工作；二是条线工作密集下沉，尤其是在服务型政府理念主导下，治理事务空前密集；三是正规化程度要求空前提高，治理过程从灵活自主转向合法依规，消除干部个人色彩影响；四是新时期国家治理对基层治理信息化需求提高，尤其是在新技术的应用增多的情况下，国家对基层治理信息充分性具备了实现的动力和基础。基于此，基层治理中传统的村组结构难以为继，不再符合国家治理转型背景下的基层治理要求。因此，近年，网格化治理在农村大行其道、落地生根。在农村，网格员的设置，最初是为了满足政法工作需要，随后不久，国土、民政、计生、人社等均通过网格这一体系向下布置工作、向上反映情况。以笔者调研所在的浙江 村为例，据悉，自 年开始，当地各级党委、政府推动基层党建与基层治理有机衔接，构建“党建统领 基层治理四个平台 全科网格 集成服务”的社会治理新模式。年，当地实施全科网格规范提升工程，按照精细化管理目标，全市细分全科网格 个，配备全科网格员 名。同时，编制基本信息、矛国家治理转型、村庄社会类型差异与基层治理重构 基于国家治理转型与村庄社会基础耦合适配的分析视角盾排查、环境保护、食药安全等 大类重点报送事项、重点场所网格走访任务清单，指导网格员日常工作，使基层“探头”和“触角”更灵敏。比如，当地紧盯春节、“两会”、清明等时间节点及小城镇综合整治等任务，发挥全科网格员人熟、地熟的优势，构建“网格 安监”“网格 防汛”“网格 防火”等工作矩阵，打通政策落地的“最后一公里”。目前，当地专门出台文件，将 项村级（社区）代办事项纳入代办服务范畴，网格员化身乡村“管家”，成为群众的“贴心人”。此外，其下辖某县针对当地 人口长期在外的实际，搭建 个“域外网格”，提供法律援助、政策咨询、就业培训、代理代办等服务。目前，网格员俨然成为各职能部门在农村社会设置的综合性条线干部，和传统村组干部一道，成为当前基层治理结构的重要组成部分。针对这一治理样态，笔者称之为复合型治理结构重塑。其复合型主要体现在：村“两委”干部，尤其是村支部书记（主任一肩挑）主要负责村庄各类事务的统筹协调，传统村组干部主要负责矛盾调解等群众工作，全科网格员主要负责民政、计生等条线工作，尤其是涉农的各类信息报送工作。两者相得益彰，共同构筑或重塑了当前基层治理复合型结构。（二）主体再造：年轻化国家治理转型之前，基层治理事务结构当中，一是文字报表类工作不多，二是 制作等电脑使用技术要求不高，三是产业振兴等发展类事务有限，四是对基层干部服务态度要求不高。基于此，之前各地村“两委”干部以在村民中比较有公心、有威望的中老年人为主，比较注重群众基础、群众口碑和群众工作经验。基层治理的传统时期，只要能够实现自上而下中心任务的落地实施和处理村庄内部矛盾纠纷等各类事务，对基层干部年龄就无特别要求。在国家治理转型的大背景下，笔者发现，包括农村干部在内的基层干部年轻化成为基层治理的鲜明特征和普遍趋势 。据悉，年，在陕西安康汉滨区的一次村“两委”换届选举中，有 名大专以上学历人员进入村“两委”班子，其中 名大学生走上重要岗位。据统计，现任村干部平均年龄较上届减少 岁，岁以下占比较上届提高 ，高中以上学历占比较上届提高 。同时，贵州省委组织部统计数据显示，年基层组织换届后，村干部更加年轻化，特别是村党组织书记，大专及以上学历占比为 ，比上一届提高 个百分点，平均年龄为 岁，比上一届下降 岁。笔者调研所在的广西北海农村，同样印证了这一趋势。广西北海 镇，下辖 个行政村（社区），近 万户、万人，在地经济机会有限，外出务工人口约万人，可谓全国乡镇尤其是中西部普通乡镇的代表，具备个案分析意义上的典型性。镇组织委员介绍：“年，当地村 两委换届后，共有村 两委 干部 位，平均年龄 岁；而 年最近一次村 两委 换届时，共产生村 两委 干部 位，平均年龄降到了 岁。其中，位，即 的干部为新进入村 两委班子的年轻干部，平均年龄仅有 岁，基本都有高中及以上学历，其中本科学历有 位。”（访谈记录：）农村干部年轻化，是当前国家治理转型、乡村振兴战略实施以及乡村社会发展的重要途径和组织保障。一是当前基层治理事务中文字报表、制作等技术性工作较多，中老年干部难以胜任，与年轻干部匹配度高；二是乡村振兴战略中各项事务发展需求突出，与发展冲动强烈的年轻人群体不谋而合；三是当前中老年干部守成者居多，创新意识不强，相比之下，年轻干部更加适合乡村社会发展需求。基于此，目前国家尤其是组织部门正在自上而下组织引导合适的年轻人进入基层干部队伍并成为一种趋势。值得进一步思考的是：农村干部年轻化是国家治理转型和乡村振兴战略实施的多重产物，但各地是否具备相应的经济社会基础足以留住年轻人群体，则值得我们持续关注。（三）规则更新：规范化基层治理合规化是当前国家治理转型背景下基层治理实践的最新特征。国家治理转型之前，传统治理特征突出，如高度简约、灵活自主，同时不可避免地产生若干不规范问题，如典型的农村集体“三资”管理不规范问题、具体工作过程不规范问题、相关工作依据不规范问题等，以及违反廉洁纪律、违反中央八项规定精神、违反群众纪律等各项问题。灵活和规范是基层治理当中的“一体两面”，是较难掌握的实践平衡术。学习论坛 年第 期国家治理转型的当前阶段，基层治理规范化成为国家治理和各地基层治理的基本价值目标之一。中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 明确指出：“加强村（居）民委员会规范化建设。坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理。规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。完善村（居）民委员会成员履职承诺和述职制度。”具体到基层，规范化举措较多：一是推行痕迹管理，完善台账档案工作；二是普遍推行村财镇管、组财村管，加强集体三资管理；三是规范村务过程，引入线上治理平台；四是加强监督，督促基层干部行为合法依规等。值得一提的是，基层治理合规化，作为近年基层治理领域的重要特征，可能带来基层监督泛化、文牍负担、指尖负担以及部分形式主义问题，但不可否认的是，相比国家治理转型之前，基层治理规范化程度取得了明显进步。基于以上分析，在国家治理转型的当前阶段，面对治理基础的区域差异，相比传统治理时期，当前基层治理重构明显，主要表现在结构重塑、主体再造和规则更新上（见表 ）。表 新时代基层治理重构一览表五、结论与进一步讨论（一）结论新时代，基层治理领域出现的最大变量是国家治理转型明显。在国家治理转型的当前阶段，治理目标普遍提高，治理过程合规化也成为重要价值目标，高度规范化的高质量治理成为基层治理现代化的题中应有之义。面对存在明显区域差异的治理基础，各地基层治理出现了共同的演变趋势：一是治理结构重塑明显，承担技术性工作和条线工作的网格员成为基层治理结构中的重要担当者；二是治理主体再造突出，农村基层干部年轻化成为当前基层治理的鲜明特征和普遍趋势；三是治理规则更新明确，基层治理规范化成为新时代基层治理现代化的重要内容和基本价值。以现代正规治理为基本导向的基层治理现代化，治理过程规范化是其基本特征之一，同时包括治理成本要求较高的隐含特征。基于此，需要进一步说明的是：区域经济发达、地方财政组织成本支付能力突出的发达地区农村，治理复杂性高，治理成本支付能力较强，具备现代正规治理的内生需求和经济社会基础；而绝大多数的欠发达地区农村，区域经济一般、地方财政供给短缺、组织成本支付能力有限，人口普遍流出、治理复杂性不高，并不符合或具备发达地区治理需求及其经济社会基础的基本要件，加之传统简约治理模式尚可发挥基础性作用，因此，对绝大多数的欠发达地区农村而言，尤其是尚处于国家治理转型阶段，在各地经济社会基础尚不稳定的情况下，基层治理体制保持一定的治理弹性或主体性是必要的，也是富有实践智慧的重要选择。（二）进一步讨论：基层治理现代化的辩证法 刚柔相济国家治理转型的当前阶段，治理目标就高不就低和治理过程走向规范化本无可厚非，甚至是包括基层治理在内的国家治理现代化的必要过程和重要导向。但与此同时，我们必须清醒认识到：从国家治理和村庄社会基础上下适配的研究视角看，当前绝大多数地区人口流动频繁，城市化进程尚在推进中，经济社会结构并未稳定。换言之，治理基础本身并不稳定且逐渐走向简约化的大背景下，目前以高度规范化、稳定性强且治理成本较高的现代正规治理体制去匹配逐渐简约化和高度流动性的治理基础，不得不说大可不必，因为会造成治理资源错配，浪费严重。基于此，我们必须高度重视各地治理基础的阶段变动性，降低基层治理体制刚性，通过重视并激发基层治理主体性来调节或弥合治理体制和治理基础之间的张力。简言之，过于刚性，容易导致基层治理丧失灵活性和主国家治理转型、村庄社会类型差异与基层治理重构 基于国家治理转型与村庄社会基础耦合适配的分析视角体性；过于柔性，难以破解基层治理的不规范难题；只有刚柔相济，才是基层治理现代化的正确选择。参考文献 梁建强，韩振，赵阳，等 ，基层治理十大靶点 半月谈，（）：王向阳 国家治理转型与基层减负悖论：基于近年来基层治理实践的考察 理论与改革，（）：文宏 基层隐蔽形式主义的治理对策 人民论坛，（）：刘伟，黄佳琦 乡村治理现代化中的简约传统及其价值 厦门大学学报（哲学社会科学版），（）：王向阳 新时代传统农区基层治理现代化的组织形态选择：基于黔北、鲁西农村的考察 理论与改革，（）：张国磊，张新文 行政考核、任务压力与农村基层治理减负：基于“压力回应”的分析视角 华中农业大学学报（社会科学版），（）：贺雪峰 乡村治理现代化：村庄与体制 求索，（）：杨华 农村基层治理事务与治理现代化：一个分析框架 求索，（）：欧阳静 简约治理：超越科层化的乡村治理现代化 中国社会科学，（）：周飞舟 从“志在富民”到“文化自觉”：费孝通先生晚年的思想转向 社会，（）：贺雪峰 论中国农村的区域差异：村庄社会结构的视角 开放时代，（）：桂华 迈向强国家时代的农村基层治理：乡村治理现代化的现状、问题与未来 人文杂志，（）：王向阳 当前留守型农村基层党建的困境与出路：基于湖北 村基层党建实践的考察 社会主义研究，（）：王向阳 新时代农村基层干部年轻化趋势及其机制分析：基于“国家治理能力”的分析视角 中国青年研究，（）：责任编辑：王珂学习论坛 年第 期